反思G20：系統(tǒng)性的危機，要求更系統(tǒng)性的回應(yīng)

任琳

反全球化被部分政客所利用，表現(xiàn)為借逆全球化解決反全球化問題。圖為2019年5月20日，美國總統(tǒng)特朗普在賓夕法尼亞州蒙特斯維爾市出席一場競選集會。

當(dāng)前，國際社會有很多聲音對多邊主義的未來持悲觀態(tài)度，一些人認(rèn)為G20機制難以在未來繼續(xù)推動和引領(lǐng)全球治理的發(fā)展?；仡橤20走過的歷程，它應(yīng)特定的危機而生，在應(yīng)對2008年國際金融危機時表現(xiàn)出色，然而如今全球治理所面臨的危機已不再僅僅限于單一議題的內(nèi)涵。

目前的危機是全球體系的系統(tǒng)性的危機

為了厘清當(dāng)下危機的實質(zhì)，先要明確幾個基本概念：經(jīng)濟(jì)全球化、反全球化、逆全球化、全球治理。

經(jīng)濟(jì)全球化主要是由跨國公司推動的。企業(yè)要在全球范圍內(nèi)更有效地配置資源、在世界大市場內(nèi)尋求規(guī)模效應(yīng)，所以才有了市場驅(qū)動下不斷加強的經(jīng)濟(jì)全球化大勢。

與經(jīng)濟(jì)全球化相對應(yīng)的是反全球化，其主體是部分國家國內(nèi)的普通民眾。如果說企業(yè)是經(jīng)濟(jì)全球化的最大受益者的話，那么一些國家的普通民眾則淪為了全球化的受損者。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國企業(yè)遵循市場規(guī)律、注重全球競爭中的優(yōu)勢地位、追逐源源不斷的利潤增長，同時不太關(guān)心有關(guān)國家的國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)問題。因此，普通民眾深切感受到自己的收入與高收入群體之間的差距不是縮小而是迅速擴大了。普通民眾對貧富差距敏感度的上升也是反全球化情緒的重要源頭之一。

全球治理是由國家行為體推動的，是為了在經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下有效規(guī)制國家等行為體的跨國行為、降低交易成本。全球治理體系指第二次世界大戰(zhàn)后形成的一系列規(guī)制國家行為的國際機制，包括聯(lián)合國系統(tǒng)、世界貿(mào)易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等。當(dāng)代全球治理體系形成了很多基于權(quán)利義務(wù)的功能導(dǎo)向的中性規(guī)則，具有去等級化的特征，不過也存在很多具有制度非中性特征的制度設(shè)計。

逆全球化是以既成發(fā)達(dá)國家為代表的國家行為體為主體，主要針對的是當(dāng)下的全球治理體系。隨著全球治理的不斷深化，很多全球秩序中的重要環(huán)節(jié)、原初設(shè)想都逐漸難以推進(jìn)和維持，例如美國主導(dǎo)的等級化的全球經(jīng)濟(jì)治理體系正逐步瓦解，包括布雷頓森林體系及其相伴的美元絕對霸權(quán)等;再如WTO為很多國家創(chuàng)造了適宜的對外貿(mào)易空間，使它們得自貿(mào)易的收益不斷上升，甚至讓美國感到了威脅。因此，既成發(fā)達(dá)國家開始批判全球治理體系的去等級化和功能性導(dǎo)向，在規(guī)則建制層面要求重塑等級化、維持自身不對稱收益，如此逐漸形成了一股逆全球化的潮流。

梳理完經(jīng)濟(jì)全球化、反全球化、全球治理、逆全球化這兩組概念之后，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下國際社會，尤其是一些國家“應(yīng)對”危機的方式存在嚴(yán)重的目標(biāo)和對象“錯配”現(xiàn)象，無益于問題的解決和“治標(biāo)治本”。例如，特朗普政府拿國際層面的國家競爭說事，用逆全球化的手段安撫國內(nèi)的反全球化的情緒，以此作為其謀取連任的政治籌碼，但這并無助于問題的解決，也不符合美國社會的普遍和長遠(yuǎn)利益。主要原因是反全球化的力量存在于各國國內(nèi)，源于普通民眾不滿于全球化帶來的國內(nèi)收入差距擴大，感覺自己在全球化中喪失了很多權(quán)益。問題的解決方案不可能單純依賴于在國際層面尋求，而是需要立足于國內(nèi)改革提高國家治理能力，通過創(chuàng)造更多的、更平等的教育、醫(yī)療、社會保障等福利手段，實現(xiàn)財富在整個社會更加均等的分配，讓民眾由衷地感受到“獲得感”。

當(dāng)前的反全球化、逆全球化事實上就存在嚴(yán)重的目標(biāo)和對象“錯位”。反全球化針對的是經(jīng)濟(jì)全球化在部分國家內(nèi)部帶來的“負(fù)面溢出效應(yīng)”;逆全球化是部分既成發(fā)達(dá)國家修復(fù)全球治理的等級化體系、維護(hù)非中性制度收益的行為，因此從屬于國家行為體之間的權(quán)力博弈。然而，反全球化被部分政客所利用，并沒有關(guān)注問題的本源，而是把火力全部轉(zhuǎn)向全球治理領(lǐng)域功能導(dǎo)向的、去等級化的秩序，表現(xiàn)為借逆全球化解決反全球化問題，以美國特朗普政府為代表。他們致力于掩蓋事實真相，即國內(nèi)治理能力不足以應(yīng)對全球化帶來的不公平、收入差距變大等問題。因此，特朗普政府實際上是在借助反全球化的力量來實現(xiàn)逆全球化目標(biāo)和自身連任的政治目的。

逆全球化和反全球化之間目標(biāo)錯位具有彼此增強的特性，使得當(dāng)前全球體系的危機進(jìn)一步深化了。國內(nèi)發(fā)展和民生的問題被轉(zhuǎn)移到國際貿(mào)易、國際安全乃至更為廣闊的大國博弈等國際戰(zhàn)略領(lǐng)域內(nèi)。因此，當(dāng)前世界秩序和全球體系所面臨的危機要比2008年單純金融議題領(lǐng)域內(nèi)的危機要廣泛和深刻得多。以往危機的爆發(fā)點在金融領(lǐng)域，而當(dāng)前的問題雖主要表現(xiàn)為經(jīng)貿(mào)爭端，但事實上卻是全球范圍內(nèi)、國際國內(nèi)兩個層次上、諸多議題領(lǐng)域相互糾纏在一起的系統(tǒng)性危機。

應(yīng)對這種系統(tǒng)性的危機，要求國際社會做出更為系統(tǒng)性的回應(yīng)、謀求更為廣泛的全球共識，而不是僅限于在國際層面上“找說法”，或是僅限定在貿(mào)易這一個議題領(lǐng)域內(nèi)看問題。當(dāng)下的危機也已經(jīng)不是某個G20峰會主席國設(shè)置特定研討議題就能夠解決的，而是需要在全球主要經(jīng)濟(jì)體之間形成廣泛共識。如若國際社會存在足夠的信任和共識，那么即使特朗普政府極力混淆逆全球化和反全球化、煽動國內(nèi)外情緒以“禍水外引”，也不致于導(dǎo)致系統(tǒng)性危機的持續(xù)發(fā)酵。習(xí)近平主席曾指出，當(dāng)今世界存在四大赤字，分別是治理赤字、和平赤字、發(fā)展赤字、信任赤字。當(dāng)下來看，信任赤字已成問題癥結(jié)所在。雪上加霜的是，以美國為代表的一些主要經(jīng)濟(jì)體對參與全球治理和繼續(xù)提供公共產(chǎn)品不再感興趣，正在退出和威脅退出許多全球治理平臺，四大赤字因此有愈發(fā)嚴(yán)重的趨勢。在這種背景下，守護(hù)G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理核心平臺的地位，保障全球主要經(jīng)濟(jì)體對話暢通，以重塑信任、凝聚共識，其重要性毋庸置疑。

G20應(yīng)凝聚主要經(jīng)濟(jì)體力量，克服全球治理碎片化困境

2008年全球金融危機后，G20機制正式升格為峰會，承擔(dān)起了全球經(jīng)濟(jì)治理核心協(xié)調(diào)機制的角色。G20試圖規(guī)避全球大多邊在治理效率方面的缺失，旨在聚集最主要經(jīng)濟(jì)體的共識，搭建一個反應(yīng)迅速、執(zhí)行有力、更為靈活的危機應(yīng)對機制，當(dāng)然也在一定程度上割舍了全球大多邊所擁有的全球普遍一致的合法性。全球治理最大的窘迫就是集體行動的困境，所以G20機制旨在提振主要經(jīng)濟(jì)體之間的協(xié)同，進(jìn)而起到撬動全球集體行動的“杠桿”作用。但是，現(xiàn)在主要經(jīng)濟(jì)體之間的信任赤字阻滯了全球協(xié)同應(yīng)對危機，且以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體甚至連參與治理的意愿也降低了。

在這種狀況下，以危機應(yīng)對源起的G20又該如何調(diào)適自身定位、保留大國對話的意愿、及時回應(yīng)全球治理的新需求呢？當(dāng)下，很多國家群體相繼提出了使全球治理機制現(xiàn)代化的方案。例如，歐盟提出了“開放性復(fù)邊談判”。這種方案有助于回應(yīng)那些質(zhì)疑G20機制代表性不足的聲音。歐盟提議，先由主要的經(jīng)濟(jì)體和利益攸關(guān)方經(jīng)由談判達(dá)成一套規(guī)則和秩序，但這套規(guī)則和秩序并不是封閉的圈子，而是可以向外部開放的，有意愿的其他國家可以在后期選擇加入。這樣就既能凝聚共識，又能通過自愿加入將該規(guī)則體系慢慢擴大，使其逐步成長為更大的多邊機制。加拿大方面也在積極探索中等強國的治理方案，例如通過倡導(dǎo)“13方貿(mào)易部長會議”，組織部分WTO成員貿(mào)易部長商討WTO改革問題。該倡議的受邀方不僅包括發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也有墨西哥和肯尼亞等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體?！?3方”并不包括當(dāng)下存在經(jīng)貿(mào)摩擦的中美兩個最重要的經(jīng)濟(jì)體。這一方面為問題的解決提供了新的對話平臺和備選方案，但同時也引發(fā)了新的思考：隨著越來越多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體力圖主導(dǎo)新一輪的全球治理機制改革和規(guī)則制定，這是否也增加了中國就全球治理機制改革提出自己倡議的緊迫性和必要性。

新的全球治理機制改革需能回應(yīng)當(dāng)前所面臨的一系列系統(tǒng)性問題。首先，新的全球治理設(shè)計需要對一系列重大概念、議題和問題做出確切的定義，避免概念含糊帶來的爭端，例如什么是國有企業(yè)，什么是競爭中性，什么是跨境電商。這種定義對解決當(dāng)前的許多問題至關(guān)重要，也應(yīng)成為WTO現(xiàn)代化為代表的更新全球治理設(shè)計努力的方向。其次，新的全球治理設(shè)計須權(quán)衡新機制各方面的性質(zhì)。例如，若一個機制要保持一定的有效性，就必然帶來一定程度的制度非中性和等級化;如果要回避制度非中性和等級化而追求合法性，又必然會回到缺乏協(xié)調(diào)力和治理績效低下的大多邊去。這個時候，就凸顯出了G20機制的獨特性：一方面其致力于尋求主要經(jīng)濟(jì)體的共識，確保了治理有效性，同時又與既存的多邊治理體系相互融合、相輔相成，進(jìn)而保證了合法性。第三，要對當(dāng)前國家行為體的身份、地位和角色進(jìn)行新的認(rèn)知和定位，這不僅僅限于當(dāng)下爭論激烈的發(fā)展中國家身份問題，還涉及國家與企業(yè)、組織和個人等非國家行為體之間的權(quán)利義務(wù)界定的問題。

以上三個方面的問題都是G20應(yīng)聚焦思考的，因為這些問題關(guān)系到全球治理體系改革的最重大方面、最基礎(chǔ)困境和最本源的問題。G20應(yīng)避免一上來就鉆到某個具體的議題領(lǐng)域里去，只見樹木不見森林地討論細(xì)枝末節(jié)的問題，這也是G20需要做出超越的地方。雖然G20最初是作為一個應(yīng)對金融危機的機制被設(shè)計出來的，但它應(yīng)該站得更高，思考更為重大的且關(guān)系整個全球治理和多邊主義事業(yè)存亡的問題。G20可以是一個非常好的、進(jìn)一步探討全球治理體系現(xiàn)代化的平臺，而為了利用好這個平臺，中國有必要仔細(xì)勾畫出一張具有可行性的藍(lán)圖來。這張藍(lán)圖應(yīng)首先關(guān)注全球性重大問題，尤其是有關(guān)增進(jìn)大國間互信、共謀全球治理事業(yè)的問題。尋求大國在重大問題上的一致也是G20設(shè)計之初的定位。如若能讓美國和中國這兩個正在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域激烈博弈的大國借助G20這個機制冷靜地坐下開誠布公地對話，將是G20大阪峰會最大的亮點和貢獻(xiàn)。在去年的G20阿根廷峰會上，有人認(rèn)為G20快變成“G2+0”了，但如果“G2”真的能在一些大的規(guī)則方面達(dá)成一致，無疑將有助于在G20乃至全球范圍引領(lǐng)規(guī)則的走向，規(guī)避系統(tǒng)性波動。當(dāng)然“G2”之外的“0”同樣意義重大，因為一時間內(nèi)“G2”之間很可能難以達(dá)成共識，由中等強國充當(dāng)談判“橋梁”的重要性也就更為凸顯。因此，其在維護(hù)人類全球治理事業(yè)和多邊主義傳統(tǒng)方面也有著重大而不容忽視的作用，有待于進(jìn)一步發(fā)揮。

為了能讓全球主要的經(jīng)濟(jì)體達(dá)成一致，G20作為現(xiàn)代全球經(jīng)濟(jì)治理的“大腦和中樞神經(jīng)”，其首要任務(wù)是將各方的關(guān)注點都梳理出來，然后就其輕重緩急做出權(quán)衡，列出時間清單，進(jìn)行議題排序，這對確保G20機制本身的存在感也尤為重要。最不該做的就是圍繞一些細(xì)枝末節(jié)的問題陷入曠日持久的爭吵，如此就連保全G20機制本身的能力都會與日俱減。對G20而言，在連自身地位都無法維系時還去糾結(jié)一些細(xì)枝末節(jié)的問題，無疑是本末倒置。設(shè)定全球議程、應(yīng)對全球議題、凝聚大國共識是G20的重大使命，然而，當(dāng)下的G20還是任重道遠(yuǎn)，在這些“本職使命”方面存在很大的潛力有待挖掘。