耕地資源社會價值核算研究

劉成銘，陳 振

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇·南京 210095）

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進，優(yōu)質(zhì)耕地資源不斷被占用，而造成該局面的根源在于人們對耕地資源功能認識的局限，導(dǎo)致耕地資源的社會價值并未得到充分體現(xiàn)[1-2]。長期以來，學者們核算耕地資源價值時往往側(cè)重于經(jīng)濟價值，而忽略了其社會價值。國內(nèi)外學者對耕地資源社會價值的核算及評估方法的研究尚處于探索階段，陳麗、曲福田等從耕地資源社會價值的功能構(gòu)成出發(fā)，采用分解求和法、影子價格法等對其價值量進行了測算，提出通過提高耕地資源轉(zhuǎn)用的社會成本以保護耕地資源的政策建議[3-5]；蔡銀鶯等則從資源價值觀的視角采用市場替代法對耕地資源的社會價值進行了評價，認為耕地資源的外部性價值主要體現(xiàn)在其社會服務(wù)功能中[6-7]；也有學者從資源價值量化的角度，采用修正系數(shù)法、意愿調(diào)查法對耕地資源的社會價值進行了評估，并應(yīng)用于征地補償標準的制定[2,8-10]。上述成果對耕地資源社會價值核算提供了重要的參考借鑒價值，但通過非市場化方法測算出的價值量很難納入耕地資源市場價值體系。耕地資源的社會價值是耕地資源社會功能的貨幣化價值表達，究其根本也是經(jīng)濟收益[11]，而實現(xiàn)耕地資源社會價值市場化的核心在于耕地外部效益的內(nèi)在化[12-13]。產(chǎn)權(quán)的主要功能之一則是引導(dǎo)人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵[14]，因此，厘清耕地資源產(chǎn)權(quán)主體，明晰體現(xiàn)耕地資源社會價值的產(chǎn)權(quán)外部效益，并對耕地資源的社會價值進行市場化評估具有重要意義。鑒于此，本文從耕地資源產(chǎn)權(quán)外部性的角度出發(fā)，首先明確界定耕地資源產(chǎn)權(quán)主體及耕地權(quán)利所對應(yīng)的社會功能，然后運用修正的收益還原法估算上海市耕地資源社會功能的價值量，以期為完善耕地保護經(jīng)濟補償機制提供參考。

1 耕地資源社會價值理論體系

1.1 耕地資源產(chǎn)權(quán)體系界定

耕地所有權(quán)表達的直接收益即耕地作為生產(chǎn)資料的資本化收益，而當前我國耕地價格評估并沒有認識到耕地產(chǎn)權(quán)的外部性所導(dǎo)致的耕地資源價格失真。耕地資源除具有提供生產(chǎn)資料這一基本功能之外，還具有農(nóng)民的生存保障功能、國家的糧食安全功能及生態(tài)安全功能等[11]。受生產(chǎn)要素流動的制約，我國農(nóng)民不能獲取社會平均利潤，而城鄉(xiāng)二元體制僅為城市人口提供部分社會保障資金，使得農(nóng)民又失去了獲得政府提供生存保障的權(quán)利[15]，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的社會保障差距不斷加大。在此過程中，耕地便成為一種涵蓋生活保障、就業(yè)保障和養(yǎng)老保障的生存保險，對于我國農(nóng)民來講不僅是一種基本的生存資料，更具有重要的生存保障功能，因此在我國耕地所有權(quán)中應(yīng)同時存在以農(nóng)民為權(quán)利主體的生存保障權(quán)；其次，我國實施著世界上最嚴格的耕地保護政策，耕地資源在保障國家糧食安全和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著積極作用[16-17]，因此從國家戰(zhàn)略安全層面來講，耕地資源具有重要的糧食戰(zhàn)略安全功能，耕地產(chǎn)權(quán)中應(yīng)包括耕地糧食安全權(quán)，耕地所有權(quán)是不能將該權(quán)利及其價值包括并體現(xiàn)的，這部分外部性內(nèi)在化以后很難存在于個人或集體土地所有權(quán)中，而是與其并存并對土地所有權(quán)產(chǎn)生限制作用的新的權(quán)利；再者，生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，生態(tài)安全必然影響社會穩(wěn)定，耕地資源作為寶貴的自然資源，其美麗的田園風光在給人民大眾帶來愉悅心情的同時，獨特的鄉(xiāng)村風貌和人文藝術(shù)也進一步派生出生態(tài)旅游及觀光農(nóng)業(yè)，表現(xiàn)出了豐富的文化景觀及娛樂潛力，在健全生態(tài)系統(tǒng)功能方面發(fā)揮了積極的作用[18-19]。因此，從國家生態(tài)安全戰(zhàn)略層面來講，耕地資源同樣具有保障國家生態(tài)安全，維護社會穩(wěn)定的功能，其生態(tài)安全權(quán)及價值同樣不是耕地所有權(quán)能夠包含并體現(xiàn)的。

綜上所述，本文認為：當前，我國的耕地所有權(quán)中應(yīng)同時存在以農(nóng)民為權(quán)利主體的生存保障權(quán)；并且在耕地所有權(quán)這一主權(quán)利基礎(chǔ)之上，又伴生著以國家為權(quán)利主體的耕地糧食安全權(quán)和生態(tài)安全權(quán)，以此建立耕地資源社會價值權(quán)利束，即在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，耕地社會服務(wù)功能內(nèi)在化而與耕地所有權(quán)共存的權(quán)利總和，從而在交易中實現(xiàn)這一部分的收益和成本，顯化耕地資源的社會價值，以實現(xiàn)耕地產(chǎn)權(quán)的正?；ㄒ妶D1）。

圖1 我國耕地資源產(chǎn)權(quán)體系Fig.1 The arable land resources property rights system of China

1.2 耕地資源社會價值核算體系構(gòu)建

從上述耕地資源產(chǎn)權(quán)體系可以看出，耕地資源的社會價值是對一定條件下耕地社會服務(wù)功能的外部性進行內(nèi)在化之后權(quán)利價值的價格體現(xiàn)，是耕地資源社會價值權(quán)利束中權(quán)利價值的反映。其中，農(nóng)民生存保障權(quán)的權(quán)利價值體現(xiàn)為農(nóng)民的生存保障價值，價值量是政府為城鄉(xiāng)間提供的平均社會保障價值的差額；國家糧食安全權(quán)的權(quán)利價值體現(xiàn)為國家的糧食安全價值，價值量是國家是保證糧食安全而支付的費用；生態(tài)安全權(quán)的權(quán)利價值即體現(xiàn)為國家的生態(tài)安全價值，價值量是耕地作為農(nóng)業(yè)景觀所提供的文化審美、娛樂潛力等服務(wù)經(jīng)貼現(xiàn)后的價值。因此，耕地資源的社會價值具體應(yīng)包括耕地資源的農(nóng)民生存保障價值，國家糧食安全價值及生態(tài)安全價值（見圖2）。

2 上海市耕地資源社會價值核算

2.1 研究區(qū)域

上海市地處長江和黃浦江入?？?，作為國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和綜合交通樞紐，2011年至今，人均耕地面積呈先減少后增加態(tài)勢。2011年人均耕地面積78.8 m2，2014年降至77.6 m2的近年期最低水平，2016年增至79.9 m2。上海市作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的典型城市，是全國人均耕地較少的省份之一，研究其耕地資源社會價值量具有重要意義。

圖2 我國耕地資源社會價值核算體系Fig.2 Social value accounting system of cultivated land resources in China

2.2 數(shù)據(jù)來源

上海市耕地資源社會價值純收益的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《上海市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險辦法》、《上海市耕地占用稅實施辦法》、《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》、《上海市關(guān)于新菜地開發(fā)建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定》。上海市人口數(shù)據(jù)來源于第六次全國人口普查數(shù)據(jù)。上海市耕地資源面積數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2018）。其他相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2017-2018）、《上海市統(tǒng)計年鑒》（2017）、《2016年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

2.3 研究方法

耕地資源的社會價值是經(jīng)過耕地所有權(quán)體現(xiàn)社會功能的外部性內(nèi)在化后耕地資源綜合權(quán)利的價值反映，是耕地資源社會功能的貨幣化價值表達。因此，作為現(xiàn)代土地估價基本方法之一的收益還原法，同樣適用于耕地資源的社會價值核算。故本文將收益還原法進行修正，對耕地資源社會價值進行市場化核算。收益還原法有土地純收益和土地還原利率兩個基本因素[20]。在耕地資源社會價值核算中，因耕地產(chǎn)權(quán)外部性的內(nèi)在化，實現(xiàn)耕地資源社會價值純收益代替土地純收益。具體計算方法如表1：

表1 耕地資源社會價值計算方法Table 1 Calculation method of social value of cultivated land resources

依據(jù)上述研究方法，分別計算2016年上海市耕地資源社會價值純收益及還原利率，進而對2016年上海市耕地資源社會價值量進行評估。相關(guān)評估數(shù)據(jù)如表2：

表2 2016年上海市耕地資源社會價值評估數(shù)據(jù)Table 2 Social value assessment of cultivated land resources in Shanghai in 2016

2.4 結(jié)果分析

經(jīng)計算得到2016年上海市耕地資源社會價值核算量，見表3。

表3 2016年上海市耕地資源社會價值核算量Table 3 The amount of social value of cultivated land resources in Shanghai in 2016

由表3可知，2016年上海市耕地資源提供的社會價值高達5.724萬億元。其中，農(nóng)民生存保障價值為5.072萬億元，占比高達88.61%，說明農(nóng)民生存保障價值是上海市耕地資源社會價值構(gòu)成的主體，農(nóng)民對耕地資源養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等社會功能的依賴程度較大，耕地資源有效保障了農(nóng)民集體的生存保障權(quán)；國家糧食安全價值為0.6514萬億元，占比11.38%，說明耕地資源對于保障國家糧食安全，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，耕地的國家糧食安全權(quán)逐漸顯化；而生態(tài)安全價值為9.64億元，占比僅為0.01%，顯化度相對較低，可能的原因在于有關(guān)部門對耕地資源生態(tài)安全的重視度仍較低，生態(tài)安全的價值觀念薄弱，以致現(xiàn)階段耕地資源蘊含的生態(tài)安全價值未得到充分挖掘。上述結(jié)果表明：第一，耕地資源為人類社會系統(tǒng)提供了不可或缺的社會保障服務(wù)、社會穩(wěn)定服務(wù)及文化景觀服務(wù)，其巨大價值量應(yīng)納入耕地資源價值核算體系；第二，耕地仍然是農(nóng)民生存保障的支柱，是保障其生存發(fā)展的重要來源；第三，耕地所有權(quán)的外部性導(dǎo)致的耕地資源社會價值游離于市場之外，使其真正價值沒有在最終的農(nóng)產(chǎn)品中得以體現(xiàn)，是耕地利益低下的重要原因。

3 結(jié)論與啟示

本文基于產(chǎn)權(quán)外部性的視角，分析了耕地資源的社會價值構(gòu)成，運用修正的收益還原法核算了上海市耕地資源社會價值總量。結(jié)果表明：（1）上海市耕地資源的社會價值總量為5.724萬億元。其中，農(nóng)民生存保障價值、國家糧食安全價值、生態(tài)安全價值占比依次為：88.61%、11.38%及0.01%。（2）耕地資源具有巨大的社會價值，在耕地資源價值核算體系中不容忽視，其中農(nóng)民的生存保障功能是耕地資源社會功能的主體，農(nóng)民生存保障價值是耕地資源社會價值的重要構(gòu)成，國家生態(tài)安全價值應(yīng)是今后發(fā)掘的重點。（3）農(nóng)民作為耕地保護的主體，捍衛(wèi)了耕地資源的國家糧食安全和生態(tài)安全，其生存和發(fā)展權(quán)利應(yīng)進一步得到保障。

基于以上結(jié)論，本文得到以下政策啟示：（1）地方政府應(yīng)構(gòu)建耕地資源社會價值核算體系，根據(jù)區(qū)域差異顯化耕地資源社會價值，市場化耕地資源社會價值核算量可以合理保護耕地，正確評價耕地資源在社會經(jīng)濟發(fā)展和土地市場發(fā)育中的重要作用。（2）將耕地利用的社會成本納入耕地經(jīng)營及非農(nóng)化開發(fā)投資成本中，將提高非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的成本，可有效防止耕地資源過度性損失，促進非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約、集約、高效利用。（3）提高征地補償過程中農(nóng)民參與度，建設(shè)完善農(nóng)村社會保障體系及土地征收補償機制，以優(yōu)化利益分配格局，并推進配套制度改革完善與落實，提高農(nóng)民的政策認同。