堅(jiān)持以人民為中心保障食品安全

李穎

中國政法大學(xué)法治政府研究院院長 王敬波

新修訂的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）延續(xù)了2015年修訂的食品安全法的“史上最嚴(yán)”風(fēng)格，在細(xì)化、補(bǔ)充和完善食品安全法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》的要求，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持以人民為中心保障食品安全的發(fā)展理念?！稐l例》在保持原有的章節(jié)框架不變的情況下，條文數(shù)量從原來的64條增加到86條，條文內(nèi)容進(jìn)行了大幅修改，特別是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營、監(jiān)督管理和法律責(zé)任三章的修改力度很大。主要修改內(nèi)容包括細(xì)化食品安全監(jiān)管體制機(jī)制、強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任、加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理、完善食品安全社會(huì)共治和加大食品安全處罰力度。在具體問題上，對(duì)公眾關(guān)切的餐具飲具集中消毒、網(wǎng)絡(luò)食品交易、轉(zhuǎn)基因食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等特殊食品及食品廣告的管理問題作出了回應(yīng)。

一、細(xì)化食品安全監(jiān)管體制機(jī)制

一是突出食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控理念，明確縣級(jí)以上人民政府建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制?？h級(jí)以上食品安全監(jiān)管部門和其他有關(guān)部門依法履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，做好食品安全監(jiān)管工作。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處有支持、協(xié)助開展食品安全監(jiān)管工作的義務(wù)。

二是細(xì)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測會(huì)商機(jī)制、食品安全隱患通知制度和食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制。縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門會(huì)同同級(jí)食品安全監(jiān)管部門建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測會(huì)商機(jī)制，并將形成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分析報(bào)告報(bào)本級(jí)政府和上一級(jí)衛(wèi)生行政部門。除了部門間的信息通報(bào)機(jī)制，《條例》還增加了食品安全監(jiān)管部門與生產(chǎn)經(jīng)營者之間的食品安全隱患通知制度，以引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者及時(shí)自查并采取措施控制對(duì)人體健康可能造成的損害。《條例》還規(guī)定國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門和其他有關(guān)部門建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流的內(nèi)容、程序和要求。

三是完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。《條例》規(guī)定了食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的信息公開和備案要求，明確不得對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者可提前實(shí)施已公布的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不得低于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案。

四是健全食品安全全程追溯制度。明確食品安全追溯體系應(yīng)包括如實(shí)記錄并保存進(jìn)貨查驗(yàn)、出廠檢驗(yàn)、食品銷售等信息。

二、強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者

主體責(zé)任

一是加強(qiáng)食品貯存、運(yùn)輸過程控制?！稐l例》規(guī)定委托貯存、運(yùn)輸食品的食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)受托方負(fù)有審核監(jiān)督的義務(wù);受托方應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄委托方和收貨方的名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，記錄保存期限不得少于貯存、運(yùn)輸結(jié)束后2年，未按規(guī)定記錄、保存信息將受到處罰。

二是明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)責(zé)任?！稐l例》規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營者的登記信息和交易信息負(fù)有保存義務(wù)，并有義務(wù)按要求向監(jiān)管部門提供所保管的信息。對(duì)于多次出現(xiàn)入網(wǎng)經(jīng)營者違法經(jīng)營或違法經(jīng)營造成嚴(yán)重后果的，縣級(jí)以上食品監(jiān)管部門可以對(duì)平臺(tái)的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。

三是完善餐具飲具集中消毒服務(wù)管理。餐飲服務(wù)提供者委托餐具飲具集中消毒服務(wù)單位提供清洗消毒服務(wù)的，《條例》分別明確了委托方與受托方的責(zé)任。委托方應(yīng)查驗(yàn)、留存受托方的營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件和消毒合格證明;受托方應(yīng)建立餐具飲具出廠檢驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄出廠餐具飲具的數(shù)量、消毒日期和批號(hào)、使用期限、出廠日期以及委托方名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容;保存期限均不得少于消毒餐具飲具使用期限到期后6個(gè)月。未按規(guī)定查驗(yàn)、留存的委托方將受到食品安全監(jiān)管部門處罰，未按規(guī)定建立并遵守出廠檢驗(yàn)記錄制度的受托方將受到衛(wèi)生行政部門的處罰。

四是明確禁止利用會(huì)議、講座、健康咨詢等方式對(duì)食品進(jìn)行虛假宣傳。利用會(huì)議、講座、健康咨詢等方式對(duì)食品進(jìn)行虛假宣傳，由縣級(jí)以上食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行處罰。

五是加強(qiáng)對(duì)特殊食品監(jiān)管。《條例》對(duì)保健食品的原料前處理、宣傳和命名，特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品出廠檢驗(yàn)、分類銷售、廣告分類管理作出了細(xì)化規(guī)定。保健食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)具備相應(yīng)的原料處理能力，非保健食品不得聲稱具有保健功能，不得以選擇性添加物質(zhì)命名嬰幼兒配方食品。特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營養(yǎng)配方食品應(yīng)當(dāng)通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)或藥品零售企業(yè)銷售，其廣告按照處方藥廣告進(jìn)行特殊管理。特殊食品不得與普通食品或藥品混放銷售。

三、加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理

一是創(chuàng)新監(jiān)管方式。市場監(jiān)管領(lǐng)域正全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，這是市場監(jiān)管理念和方式的重大創(chuàng)新。《條例》新增規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上食品安全監(jiān)管部門可對(duì)下級(jí)部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理的生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施隨機(jī)檢查，也可以組織下級(jí)部門實(shí)施異地檢查;設(shè)區(qū)的市級(jí)以上食品安全監(jiān)管部門認(rèn)為必要的，還可直接調(diào)查處理下級(jí)部門管轄的食品安全違法案件，也可指定其他下級(jí)部門調(diào)查處理。其中隨機(jī)檢查、異地檢查即體現(xiàn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管理念，而設(shè)區(qū)的市級(jí)以上食品監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)管對(duì)象的檢查和調(diào)查處理，實(shí)際上打破了政府層級(jí)管轄的壁壘，為“雙隨機(jī)”制度增添活力，進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的事中事后監(jiān)管。

二是加強(qiáng)職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)?！稐l例》規(guī)定依托現(xiàn)有資源建立食品安全檢查員制度，強(qiáng)化考核培訓(xùn)，提高檢查員專業(yè)化水平。

四、完善食品安全社會(huì)共治

一是強(qiáng)化普法和科普宣傳。國家將食品安全知識(shí)納入國民素質(zhì)教育內(nèi)容，普及食品安全科學(xué)常識(shí)和法律知識(shí)，提高社會(huì)的食品安全意識(shí)。

二是落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。為充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量，《食品安全法》建立了食品安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度?！稐l例》進(jìn)一步規(guī)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法由國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政等有關(guān)部門制定，且舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金納入各級(jí)人民政府預(yù)算。此外，完善內(nèi)部舉報(bào)制度，明確了對(duì)舉報(bào)所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的舉報(bào)人應(yīng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。

五、加大食品安全處罰力度

一是大幅提高食品安全違法行政罰款額度。根據(jù)對(duì)《條例》罰則內(nèi)容的梳理，罰款金額最低1萬元起罰，遠(yuǎn)高于修訂前的最低2000元額度。對(duì)于發(fā)布無資質(zhì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的食品檢驗(yàn)信息或利用上述檢驗(yàn)信息進(jìn)行等級(jí)評(píng)定而欺騙誤導(dǎo)消費(fèi)者的，甚至可罰至100萬元。

二是從嚴(yán)從重處罰情節(jié)嚴(yán)重的違法行為?！稐l例》以列舉的方式規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重”的6種法定情形，并對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為實(shí)行從重從嚴(yán)罰款。

三是引入行政“雙罰制”，落實(shí)“處罰到人”。《條例》突破性地規(guī)定了對(duì)單位違法情形下的個(gè)人罰款處罰，即存在故意實(shí)施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣或違法行為造成嚴(yán)重后果的情形之一的，除對(duì)依法對(duì)違法單位給予處罰外，對(duì)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。

四是建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，結(jié)合食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案，建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度，將食品安全信用狀況與準(zhǔn)入、融資、信貸、征信等銜接，及時(shí)向社會(huì)公布。