環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)發(fā)展“逆市場化”現(xiàn)象探討與原因解析

侯卓豪 黃穎詩 蔣燕惠 李曉彤

【摘 要】從過去幾十年的國內(nèi)外城市發(fā)展趨勢來看，公共服務(wù)市場化已經(jīng)成為城市降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率的必然選擇。在此背景下，廣州市作為率先開展環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革的城市之一，在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革過程中，卻出現(xiàn)非常值得相關(guān)部門以及學(xué)術(shù)界關(guān)注研究的“逆市場化”的現(xiàn)象。盡管市場化可能會降低生產(chǎn)成本，節(jié)約政府組織費用，但在廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)市場化實施過程中，卻出現(xiàn)規(guī)則不健全、發(fā)展不平衡等問題，這些問題導(dǎo)致以天河區(qū)為首的廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化試點出現(xiàn)了“逆市場化”，出現(xiàn)的主要原因在于市場化條件上不具備等。

【關(guān)鍵詞】環(huán)衛(wèi)服務(wù)；逆市場化；原因解析

廣州市天河區(qū)是廣州市人口密集、經(jīng)濟發(fā)展快速的一個區(qū)，也是廣州市最早實行環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革的試點。從1985年開始，天河區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)經(jīng)歷了由政府城管局直接提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)逐漸市場化、環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化收回，也即環(huán)衛(wèi)服務(wù)“逆市場化”這樣三個階段。其中環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化持續(xù)了近十年的時間，直至2013年天河區(qū)開始逐步從環(huán)衛(wèi)外包的企業(yè)中收回外包的項目，并推動環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場化的步伐。本來一個已經(jīng)走向市場，并且在市場上運行了近十年的一個服務(wù)行業(yè)，可以又重新回歸于政府管理，這種“逆市場化”的回流具有深刻的社會和經(jīng)濟背景和原因。為了全面地揭示環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)在市場化和“逆市場化”進程中出現(xiàn)的問題，本文在論述天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)出現(xiàn)逆市場化的原因，概括取得的成效與存在的問題，進而揭示環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場化對廣州市其他城區(qū)乃至國內(nèi)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的啟示。

一、并非簡單的輪回：從市場化到逆市場化

1985年天河區(qū)建區(qū)后，天河區(qū)采用政府部門直接提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的運作模式。2002年后，天河區(qū)作為廣州市的試點，開始嘗試環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化供給這一嶄新的模式。從2002年試點至2006年的廣州全市正式推廣時，天河區(qū)已經(jīng)有40%以上的區(qū)域正在進行環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化選擇；2011年天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的占比幾乎達到了頂峰，大部分區(qū)域的環(huán)衛(wèi)服務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)市場化，市場化占比高達80%，并連續(xù)兩年維持在這一水平上下。

在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化大面積普及之際，政府從管理及財政方面的確成功減負(fù)。但隨著城市規(guī)模的

擴大環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化經(jīng)費支出增長迅速，有限的經(jīng)費無法滿足其正常的盈利需求。因此承包企業(yè)不會投入大量資本提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)機械化水平，轉(zhuǎn)而縮減環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量、壓榨環(huán)衛(wèi)工人福利。在市場化階段中，環(huán)衛(wèi)作業(yè)的面積逐年增長，壓力漸增。從2002年的6634萬平方米到2013年的11427萬平方米翻了一倍左右，而環(huán)衛(wèi)保潔費的支出僅從12.7億增長為17.9億，供需嚴(yán)重不足。政府實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化后不但無法實現(xiàn)“財政減負(fù)”，而且無法補足市場化經(jīng)費支出，導(dǎo)致企業(yè)在供給方面直接降低了廣州市天河區(qū)提供的環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量水平。

同時企業(yè)的盈利性導(dǎo)致其提供的服務(wù)與政府所對應(yīng)需要提供的服務(wù)存在著差異。由于大部分企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)，而政府以社會福利最大化為目標(biāo)，兩者的目標(biāo)并不是完全一致的。這便導(dǎo)致企業(yè)與政府直接存在沖突。政府需要付出更多的成本與人力來監(jiān)督與控制市場的運行。同時我國特有的官員激勵制度又導(dǎo)致政府以成績?yōu)橹鳎幼⒅啬芊裼行Щ貞?yīng)上級考查以級環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供質(zhì)量。這些弊端直接導(dǎo)致“逆市場化”走進了廣州市天河區(qū)政府的視野。

2013年之后，廣州天河區(qū)開始了“逆市場化”進程，開始回收主要街道的清潔外包服務(wù)，同年回收了所有的公廁清潔外包服務(wù)；2014-2015年回收了所有的街道保潔與垃圾清運外包服務(wù)；到2017年開始回收了大部分河涌清潔服務(wù)。2019年1月1日最后一份河涌保潔的外包合同到期后，廣州市天河區(qū)（除部分地方街道辦自治）將實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)衛(wèi)服務(wù)的回收。

從廣州市天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的歷史進程可看出，2013年后，廣州市天河區(qū)出現(xiàn)了不同程度的“逆市場化”現(xiàn)象，甚至后來把所有的環(huán)衛(wèi)服務(wù)都收回政府管理。這意味著廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的推進過程遭到了重大挫折，這些挫折組成了環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場化出現(xiàn)的原因。

首先，在全球公共服務(wù)市場化的大背景下，廣州天河政府未形成與環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化機制相匹配的市場化服務(wù)思維，缺乏科學(xué)的市場化評判體系，無法進行科學(xué)的決策。部分已經(jīng)外包的特殊地區(qū)的服務(wù)（如河涌保潔）本身就需要政府本身來執(zhí)行。同時政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)方面的投入力度也無法與廣州市因為經(jīng)濟社會發(fā)展而日益增長的需求相匹配，供給嚴(yán)重不足。

其次，廣州環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場發(fā)展不充分不平衡，市場規(guī)則不齊全。在這種情況下，廣州天河環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場環(huán)境缺乏政府主導(dǎo)單位，同時市場分配不均，市場失靈，廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的效率大打折扣。

由此可見，從大膽步入市場化，再到“逆市場化”的輪回，看似一種服務(wù)制度安排的更改，實際背后蘊含著極為復(fù)雜且深刻的社會和經(jīng)濟原因，這對建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體系而言，具有重要的思考價值。

二、還得需要“看得見的手”：“逆市場化”的成效與問題

在2013年以后，天河區(qū)開始回收環(huán)衛(wèi)外包的區(qū)域后，注重質(zhì)量，加大每個環(huán)衛(wèi)區(qū)域作業(yè)時長，從每天一班變成每天兩班甚至三班，同時加大作業(yè)機械化的范圍，更高效率進行作業(yè)。環(huán)衛(wèi)質(zhì)量得到了保障。自2014年后，天河區(qū)城管局關(guān)于環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的投訴日益減少，直至2017年的投訴量僅是2013年投訴量的50%。同時機械化的作業(yè)降低了環(huán)衛(wèi)作業(yè)的難度，也提高了天河區(qū)保潔的質(zhì)量，成功拿到廣州市分區(qū)績效考核蟬聯(lián)第一。

在2014年后政府開始回收河涌環(huán)衛(wèi)外包服務(wù)。獨立經(jīng)營與管理，舉全區(qū)之力打好治水攻堅戰(zhàn)，同時擴大天河區(qū)河涌管理所的規(guī)模，加大人員投入，采用各種各樣的新技術(shù)進行河涌保潔，在河涌保潔方面做出了巨大的努力與研究，得到了巨大的突破。

盡管天河區(qū)在環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場化方面取得了不錯的成效，但天河區(qū)在逆市場化改革中仍出現(xiàn)了一系列大大小小的問題，如果不能克服這些問題，那么難免逆市場化可能會像市場化改革一樣出現(xiàn)許許多多的問題，直至出現(xiàn)新的模式來解決這些問題，緩解天河區(qū)政府壓力。

天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場化選擇中存在的問題主要是天河區(qū)城市管理局壓力倍增與行政效率問題。首先在逆市場化模式中天河區(qū)城管局承擔(dān)了更多的政務(wù)，大到環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給，小到環(huán)衛(wèi)工人工資的發(fā)放，全部由天河區(qū)城管局一手操辦。而對于實施逆市場化的天河區(qū)而言，作為廣州市的中心轄區(qū)，天河區(qū)實施了逆市場化的改革，這無疑使得天河區(qū)城管局的壓力倍增。其次政府不笨本身存在的資源效率問題一直飽受詬病。在中國當(dāng)今官員績效考核制下，大多政府部門人員只追求高質(zhì)量而忽略了資源的利用效率問題，極易造成了財政資金的浪費。這些不良堆積形成了逆市場化最主要的問題所在。

三、市場、制度和效率的糾結(jié)：環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)改革的出路

如何根據(jù)中國國情，借鑒世界各國的經(jīng)驗，探索具有中國特色的市場化與合同外包之路是值得思考的重要課題。天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆市場化現(xiàn)象”的出現(xiàn)能給我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給帶來一些啟示。

首先，準(zhǔn)確來說環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化應(yīng)是動態(tài)發(fā)展。天河區(qū)政府管理者應(yīng)該根據(jù)環(huán)衛(wèi)服務(wù)成本和潛在的風(fēng)險等多方面因素綜合考慮是否進行市場化。市場化只是眾多的公共服務(wù)治理工具的一種。多種可選擇的公共服務(wù)提供方式同時并存，優(yōu)勢互補，將成為未來環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化發(fā)展的方向。

其次，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化要求政府強化環(huán)衛(wèi)市場建設(shè)與管理。環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化提供遠不是政府的撤退，相反，要求政府強化環(huán)衛(wèi)市場建設(shè)與管理，加強自身能力建設(shè)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化要求政府有能力管理環(huán)衛(wèi)市場，同時要求公民具有參與環(huán)衛(wèi)市場的能力。具體來講，一方面，由政府出面引導(dǎo)規(guī)則的制定，規(guī)范外包企業(yè)的行為，另一方面制定公開透明的監(jiān)督機制，為公民提供表達意見的平臺。市場化意味著政府由一種國家角色向包括了更為直接的市場管理角色的轉(zhuǎn)變，是一種管理上的轉(zhuǎn)變。

合同架構(gòu)、定價和質(zhì)量管制等都是政府用于使環(huán)衛(wèi)市場在公共產(chǎn)品提供中更具效率的工具。政府需要作為參與者參與環(huán)衛(wèi)市場之中，涉及合同期限、申請?zhí)峁┧饺朔?wù)類型、業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)和公共雇員的安全感等，應(yīng)該充分權(quán)衡成本、收益、風(fēng)險、質(zhì)量、效率、社會穩(wěn)定與安全等因素，以確保競爭、效率、服務(wù)質(zhì)量與更加廣泛的公共目標(biāo)。政府的出發(fā)點應(yīng)該是為了提供更適合的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，而不是單純的順應(yīng)時代大趨勢去制定目標(biāo)，只有符合國情，適應(yīng)大眾需要的服務(wù)，才是未來城市公共環(huán)衛(wèi)服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。

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