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      城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型更需講究“精細(xì)美”

      2019-07-24 08:48:24吳宜夏
      中華建設(shè) 2019年3期
      關(guān)鍵詞:專項(xiàng)部門規(guī)劃

      吳宜夏

      城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方。過去,城市強(qiáng)調(diào)“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美”,而在規(guī)劃轉(zhuǎn)型時(shí)期下,存量和減量規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)“做強(qiáng)、做優(yōu)”,更要講究“精細(xì)美”?!笆濉睍r(shí)期城市發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。在中央城市工作會(huì)議精神的指導(dǎo)下,要把握發(fā)展規(guī)律,完善城市設(shè)計(jì)流程,抓管理、抓立法、抓標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)謀劃城市“成長(zhǎng)坐標(biāo)”,系統(tǒng)化規(guī)范化推動(dòng)體制機(jī)制改革,對(duì)提升新時(shí)期城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平至關(guān)重要。

      在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,城市品質(zhì)已成為城市參與競(jìng)爭(zhēng)的一張王牌,成為一種新的生產(chǎn)力。政府工作不僅要注重“公平”也需注重“優(yōu)質(zhì)”,傳統(tǒng)規(guī)劃過于偏重二維管理與通則管理,忽視了對(duì)城市空間形態(tài)的設(shè)計(jì)考慮。在這種背景下,城市設(shè)計(jì)成為提高城市三維空間品質(zhì)的突破口。

      上世紀(jì)90年代,作為一種新的規(guī)劃手段,城市設(shè)計(jì)被引入我國(guó),圍繞城市建設(shè)熱點(diǎn),受到各界重視與矚目。然而,我國(guó)新出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中未對(duì)城市設(shè)計(jì)做出表述,在具體的操作過程中,由于城市設(shè)計(jì)一直缺乏國(guó)家層面的上位法明確其法律地位,編制工作宛若“鏡中花水中月”,管理實(shí)施層面名不正言不順,在以法制為核心的行政管理體制中更不能獨(dú)立運(yùn)作。因此,城市設(shè)計(jì)的多數(shù)成果也就停留在概念設(shè)計(jì)階段,技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)入法定規(guī)劃管理,大多成為紙上畫畫、墻上掛掛的空中樓閣。

      在筆者看來,城市設(shè)計(jì)的法定化是優(yōu)化城市設(shè)計(jì)編制與管理體系最有效的策略,同時(shí)也是提升規(guī)劃可實(shí)施性的最為重要的環(huán)節(jié)。

      城市設(shè)計(jì)可分為總體城市設(shè)計(jì)、區(qū)段城市設(shè)計(jì)和專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)3個(gè)層級(jí)。其中,專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)是將城市設(shè)計(jì)從過去簡(jiǎn)單的物質(zhì)空間塑造角色加以拓展,對(duì)城市中特定系統(tǒng)(要素)或?qū)m?xiàng)(如慢行系統(tǒng)、綠化景觀、濱水景觀、夜景照明、公共藝術(shù)、廣告標(biāo)識(shí)等)進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)計(jì),涵蓋規(guī)劃、建筑、景觀學(xué)科,并涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)等領(lǐng)域的綜合型專項(xiàng)規(guī)劃類型,其內(nèi)容包括:整體發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、實(shí)施項(xiàng)目建議、公共空間整合設(shè)計(jì)以及傳統(tǒng)的建筑色彩和高度等。

      目前,我國(guó)城市設(shè)計(jì)組織編制現(xiàn)狀與問題主要有以下幾方面:編制組織主體分散、各層級(jí)城市設(shè)計(jì)脫節(jié)只能分項(xiàng)獨(dú)立編制;編制高度不足,缺乏對(duì)城市文化和城市面貌的統(tǒng)籌考慮、缺少動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制與評(píng)估機(jī)制等問題。而在專項(xiàng)系統(tǒng)城市設(shè)計(jì)審批當(dāng)中,則存在審批單位自編自審缺乏管控、缺少審批依據(jù)、審批流程缺乏公眾參與、法律效應(yīng)缺失等問題。在實(shí)施與管控過程中則問題更加突出,主要體現(xiàn)在:管理內(nèi)容不一,各項(xiàng)管理工作(道路、綠化等)分散進(jìn)行,沒有片區(qū)統(tǒng)籌管理的思路;管理組織不暢,相關(guān)管理部門各自為政,缺乏統(tǒng)籌組織;管理抓手不明,與專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)缺乏銜接,缺乏將規(guī)劃藍(lán)圖變成實(shí)際行動(dòng)的可行路徑;管理主體不明確,建設(shè)前期管控不足,后期維護(hù)以補(bǔ)缺為主,非常被動(dòng)。

      明確城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃關(guān)系

      針對(duì)以上問題,筆者認(rèn)為,要在理順各專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)與總體、區(qū)段城市設(shè)計(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上,明確專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃的捆綁關(guān)系,將專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)、城市設(shè)計(jì)指引與控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行捆綁。

      需要注意的是,通常來說總體城市設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃相銜接,并通過總體規(guī)劃加以落實(shí),區(qū)段城市設(shè)計(jì)則與控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接,通過其落實(shí),以此類推,專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)應(yīng)與詳細(xì)規(guī)劃相銜接,但就目前看來,專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)從編制審批、實(shí)施落實(shí)、管理運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都沒有明確的管理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的把控手段。

      此外,在編制城市設(shè)計(jì)時(shí),由于涉及三維空間,各種設(shè)施混雜,故務(wù)必要做到多部門統(tǒng)籌協(xié)同合作,尤其是專項(xiàng)城市設(shè)計(jì),其需要由各相關(guān)管理部門直接參與編制,并由專家領(lǐng)銜,公眾參與,以保證各專項(xiàng)的合理性和合法性。例如,慢行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃可以由交通部門主導(dǎo)、綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃由園林綠化部門主導(dǎo)。

      強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化與部門綜合化

      在管理與建設(shè)階段,審批管理是政府部門工作的重點(diǎn)。此階段建議采取層層遞進(jìn)與部門間協(xié)作的工作機(jī)制,首先引入專家委員會(huì)協(xié)助評(píng)審,邀請(qǐng)規(guī)劃、建筑、景觀、市政等相關(guān)專業(yè)的專家組成評(píng)委,在市政府與規(guī)劃部門進(jìn)行審批之前進(jìn)行初審,對(duì)設(shè)計(jì)中不合理的地方進(jìn)行評(píng)議和選擇;此后進(jìn)入正審程序,由市政府和規(guī)劃部門主導(dǎo),邀請(qǐng)市政市容、園林綠化、住建委、交通委、規(guī)委等部門負(fù)責(zé)人,對(duì)城市設(shè)計(jì)要素的道路系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、濱水空間等進(jìn)行全面管理,形成多部門合作聯(lián)合審批共同決策,完善精細(xì)化設(shè)計(jì)。

      在建設(shè)階段,相關(guān)管理部門應(yīng)積極履行監(jiān)督職責(zé),開展動(dòng)態(tài)評(píng)估,并做好評(píng)估反饋工作,及時(shí)準(zhǔn)確收集反饋意見,組織相關(guān)專家委員會(huì)討論,決定是否需要對(duì)專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整和修改,以提高實(shí)施和管理的效率。

      建后監(jiān)管階段,應(yīng)建立“重心下移、職能下沉”的管理機(jī)制,建立城市綜合治理的資源整合機(jī)制,完善專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)相關(guān)的地方性規(guī)范文件,并在此基礎(chǔ)上制定基本原則,引導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃編制。在規(guī)劃控制中,采取“總論+分類型”來分項(xiàng)控制的方法對(duì)城市公共環(huán)境品質(zhì)進(jìn)行總體控制與整體規(guī)范。

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