沿海捎帶政策與競(jìng)爭(zhēng)中性原則

謝 燮

嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場(chǎng)是航運(yùn)市場(chǎng)開(kāi)放的基本準(zhǔn)則，中國(guó)的做法與美歐并無(wú)不同。

2018年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)原則”“創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境” 。在2019年的政府工作報(bào)告中，則直接提出“競(jìng)爭(zhēng)中性原則”。3月26日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，加快清理修改相關(guān)法規(guī)制度，對(duì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、束縛民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、有違內(nèi)外資一視同仁的政策措施應(yīng)改盡改、應(yīng)廢盡廢，年底前實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在國(guó)家、省、市、縣四級(jí)政府全覆蓋。

然而，有觀點(diǎn)認(rèn)為，航運(yùn)領(lǐng)域的沿海捎帶政策似有違背競(jìng)爭(zhēng)中性原則之嫌。那么，客觀的情況是怎樣的呢？

沿海捎帶政策并不違背競(jìng)爭(zhēng)中性原則

我國(guó)的航運(yùn)市場(chǎng)分為內(nèi)河運(yùn)輸、沿海運(yùn)輸和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸。內(nèi)河運(yùn)輸和沿海運(yùn)輸沒(méi)有對(duì)外國(guó)船公司開(kāi)放，遠(yuǎn)洋運(yùn)輸已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高程度的開(kāi)放。世界主要航運(yùn)和貿(mào)易國(guó)家出于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)利益考慮均沒(méi)有對(duì)外國(guó)籍船舶開(kāi)放沿海運(yùn)輸和內(nèi)河運(yùn)輸?！把睾Ｉ訋А奔赐赓Y方便旗運(yùn)輸企業(yè)在中國(guó)沿海港口間從事外貿(mào)集裝箱的國(guó)內(nèi)段運(yùn)輸。集裝箱運(yùn)輸一旦允許“外輪捎帶”，可能帶來(lái)如下不公平競(jìng)爭(zhēng)。

開(kāi)放沿海捎帶不利于國(guó)內(nèi)支線航運(yùn)企業(yè)。我國(guó)經(jīng)營(yíng)內(nèi)支線的公司在運(yùn)營(yíng)成本上，根本無(wú)法與擁有干線的船公司競(jìng)爭(zhēng)。首先，經(jīng)營(yíng)內(nèi)支線的航運(yùn)公司主要依靠?jī)?nèi)支線收入維持，與外資集裝箱班輪公司運(yùn)輸“沿海捎帶”所增加的邊際成本不在一個(gè)水平；其次，從事內(nèi)支線經(jīng)營(yíng)的船公司，使用的是國(guó)內(nèi)燃料油，價(jià)格遠(yuǎn)高于干線外輪公司所使用的燃料油價(jià)格，2019年5月9日上海380號(hào)保稅燃料油的價(jià)格為435.5美元/噸，按照當(dāng)前1美元兌換6.82元人民幣的匯率計(jì)算，價(jià)格為2970元/噸，而同期內(nèi)貿(mào)非保稅380號(hào)燃料油的價(jià)格為5200元/噸，內(nèi)貿(mào)油價(jià)高出保稅燃料油價(jià)格75%，這形成了巨大的成本差異；另外，內(nèi)支線航運(yùn)公司船型相對(duì)國(guó)際航線的船型小，所承擔(dān)的資金成本和稅負(fù)成本較高，難以和外資集裝箱班輪競(jìng)爭(zhēng)。

由于沿海航運(yùn)市場(chǎng)和遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場(chǎng)存在著邊際成本不平等、稅負(fù)不平等、資金成本不平等、燃油價(jià)格不平等等差異，如果開(kāi)放沿海市場(chǎng)，有可能形成三個(gè)不公平：內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的不公平，外資企業(yè)因此在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)會(huì)獲得強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)而對(duì)國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)造成傷害；大型企業(yè)與小企業(yè)的不公平，大型企業(yè)可以通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)獲得成本優(yōu)勢(shì)，而小企業(yè)不具備這樣的優(yōu)勢(shì)；國(guó)企與民企的不公平，占據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的國(guó)企比僅僅只有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的民企具備相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。因此嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場(chǎng)是航運(yùn)市場(chǎng)開(kāi)放的基本準(zhǔn)則。中資方便旗的船舶同樣不允許經(jīng)營(yíng)沿海業(yè)務(wù)。同時(shí)不允許任何形式的沿海捎帶行為（包括到釜山換倉(cāng)單的變相捎帶）。

國(guó)際上的普遍做法

對(duì)于沿海運(yùn)輸權(quán)，國(guó)際上普遍采用不放開(kāi)的政策。美國(guó)對(duì)此規(guī)定于1920年的《商船法》 ( The Merchant Marine Act)。該法第3部分規(guī)定了美國(guó)沿海航運(yùn)的范圍，即不僅包括美國(guó)本土大西洋、太平洋沿岸各港之間以及兩洋彼岸之間，還包括美國(guó)本土與阿拉斯加、夏威夷、波多黎各之間、本土及屬地之間。同時(shí)該法第27部分規(guī)定，美國(guó)的沿海運(yùn)輸必須由在美國(guó)制造、登記的船只承擔(dān)，船舶所有權(quán)至少75%為美國(guó)公民擁有，船員必須全部是美國(guó)公民。

歐盟于1992年通過(guò)了《在成員國(guó)之間海運(yùn)領(lǐng)域里適用自由提供服務(wù)的3577號(hào)理事會(huì)條例》。依據(jù)該條例，自1993年1月1日起，自由提供海運(yùn)服務(wù)原則適用于成員國(guó)之間的沿海運(yùn)輸，成員國(guó)沿海運(yùn)輸向在任何一個(gè)成員國(guó)登記或懸掛任何一個(gè)成員國(guó)旗幟的船舶開(kāi)放?？紤]到沿海運(yùn)輸對(duì)位于地中海沿岸國(guó)家(希臘、西班牙、葡萄牙和法國(guó))的特殊利益，條例特別列明上述國(guó)家的若干種運(yùn)輸可以暫緩適用自由提供服務(wù)原則的時(shí)間表。至2004年1月1日，歐盟所有成員國(guó)的沿海運(yùn)輸都已全部向成員國(guó)船舶開(kāi)放?？梢?jiàn)目前在歐盟成員國(guó)之間，幾乎已沒(méi)有“沿海運(yùn)輸權(quán)”這一概念。但是，必須看到這只是在歐盟內(nèi)部范圍的開(kāi)放，非成員國(guó)并不享有。

中國(guó)的做法與美歐并無(wú)不同?！逗Ｉ谭ā访鞔_規(guī)定：中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航，由懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗的船舶經(jīng)營(yíng)。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。非經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，外國(guó)籍船舶不得經(jīng)營(yíng)中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航。我國(guó)《國(guó)際海運(yùn)條例》也規(guī)定：外國(guó)國(guó)際船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者不得經(jīng)營(yíng)中國(guó)港口之間的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)，也不得利用租用的中國(guó)籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經(jīng)營(yíng)中國(guó)港口之間的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)。可見(jiàn)中、美、歐三方在沿海運(yùn)輸權(quán)方面的開(kāi)放程度是相同的，即不對(duì)外國(guó)船舶開(kāi)放。

由此，在未來(lái)關(guān)乎“沿海捎帶”的航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域，保持過(guò)往的政策不變動(dòng)，恰恰是秉持了競(jìng)爭(zhēng)中性原則，也符合國(guó)際的通行規(guī)則。相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)中性審查的時(shí)候，需要將上述理由明示給審查機(jī)構(gòu)。

關(guān)于“沿海捎帶”的競(jìng)爭(zhēng)性問(wèn)題

2013年9月開(kāi)始，中資非五星紅旗船舶的沿海捎帶政策在上海有條件試點(diǎn)。2015年6月，正式在廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣，試點(diǎn)工作進(jìn)一步擴(kuò)大。2018年8月，《交通運(yùn)輸部貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉實(shí)施方案》中，將此項(xiàng)政策復(fù)制到海南自貿(mào)區(qū)。中資非五星旗船“沿海捎帶”業(yè)務(wù)量在試點(diǎn)過(guò)程中逐步增長(zhǎng)但成效并不顯著，目前，中遠(yuǎn)海運(yùn)集裝箱公司共有72艘獲得業(yè)務(wù)資質(zhì)，2015年完成沿海捎帶業(yè)務(wù)1.8萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱，2016年完成5.2萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱，2017年完成8.8萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱，2018年上半年完成3.9萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱。相對(duì)于上海港全年超過(guò)4000萬(wàn)箱的吞吐量來(lái)講，微乎其微。

按照前面關(guān)于“沿海捎帶”的政策邏輯，應(yīng)該嚴(yán)格隔離沿海運(yùn)輸市場(chǎng)和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸市場(chǎng)，從而創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。中資非五星紅旗船舶，相對(duì)于國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸船舶，仍然具有在稅收、資金成本、燃油成本等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)這類(lèi)船舶放開(kāi)“沿海捎帶”政策似有不公平競(jìng)爭(zhēng)之嫌，也給外籍航運(yùn)公司借機(jī)打開(kāi)中國(guó)沿海運(yùn)輸市場(chǎng)提供了口實(shí)。馬士基CEO施索仁在今年3月23日召開(kāi)的“2019中國(guó)發(fā)展高層論壇”發(fā)表演講時(shí)，就提到了給外籍航運(yùn)公司開(kāi)放中國(guó)沿海運(yùn)輸市場(chǎng)的訴求。

給予中資方便旗船“沿海捎帶”的優(yōu)惠待遇，源于其相對(duì)于外籍方便旗船承擔(dān)了更多的社會(huì)公益和公共服務(wù)。這些具有公益性的責(zé)任包括：

第一，保障就業(yè)。2015年國(guó)務(wù)院批復(fù)中遠(yuǎn)集團(tuán)與中海集團(tuán)進(jìn)行重組，中遠(yuǎn)、中海兩家集團(tuán)的總資產(chǎn)超過(guò)5300億元，旗下包括多家上市公司和幾十萬(wàn)員工。此次重組涉及數(shù)萬(wàn)名職工，公司發(fā)言人承諾不裁員。通常來(lái)講，企業(yè)合并重組的過(guò)程中，一定程度的裁員是企業(yè)丟掉包袱、輕裝出發(fā)的手段之一。中遠(yuǎn)和中海合并中向社會(huì)承諾不裁員，表明國(guó)有企業(yè)具有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定和保障就業(yè)的擔(dān)當(dāng)。

第二，提供公共服務(wù)。中國(guó)航運(yùn)企業(yè)歷史上承擔(dān)并圓滿完成了數(shù)次撤僑任務(wù)。作為共和國(guó)的航運(yùn)長(zhǎng)子，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)在歷次海外撤僑工作中都扮演著重要的角色。上世紀(jì)60年代，“光華”輪、“新華”輪等一直活躍在新中國(guó)撤僑戰(zhàn)線上；70年代，“明華”輪等赴越南、柬埔寨撤僑；90年代，“富清山”輪赴剛果撤僑；2000年6月12日清晨，中遠(yuǎn)集運(yùn)“陽(yáng)江河”輪接到前往發(fā)生政變的所羅門(mén)群島執(zhí)行撤僑任務(wù)命令后，克服海況條件惡劣、安全形勢(shì)嚴(yán)峻等重重困難，成功接救117名僑胞。整個(gè)過(guò)程繞航2389海里，歷時(shí)99小時(shí)。此次撤僑行動(dòng)開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)在沒(méi)有外交關(guān)系國(guó)家撤僑的先河。2011年2月，在利比亞發(fā)生的被譽(yù)為新中國(guó)歷史上最大規(guī)模的撤僑行動(dòng)中，“天福河”輪等16艘商船待命，其中“天福河”輪成功撤離559名同胞。

第三，承擔(dān)社會(huì)公益事務(wù)。由中國(guó)紅十字基金會(huì)絲路博愛(ài)基金援助巴基斯坦瓜達(dá)爾港首個(gè)中巴博愛(ài)醫(yī)療急救中心的物資，價(jià)值400萬(wàn)元人民幣（約合58萬(wàn)美元）的輕鋼結(jié)構(gòu)房屋，由中遠(yuǎn)海運(yùn)慈善基金會(huì)提供運(yùn)輸支持，由中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)旗下中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)“蓮花松”輪具體承運(yùn)。這充分體現(xiàn)了航運(yùn)央企在“一帶一路”沿線所擔(dān)負(fù)的社會(huì)公益責(zé)任。

第四，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。2008年5·12汶川特大地震造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失。舉國(guó)哀痛，天地同悲。中遠(yuǎn)慈善基金會(huì)積極響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院號(hào)召，組織發(fā)動(dòng)基金會(huì)各理事單位、中遠(yuǎn)集團(tuán)廣大員工和社會(huì)各界向地震災(zāi)區(qū)捐款，參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。共募集捐款8312萬(wàn)元人民幣，支出捐款8312萬(wàn)元人民幣。中遠(yuǎn)慈善基金會(huì)人員和志愿者在注川地震抗震救災(zāi)工作中全部為義務(wù)工作，未領(lǐng)取任何管理費(fèi)用。

上述事件，只是中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)這些年在社會(huì)公益和公共服務(wù)方面的部分典型案例，表明這些中國(guó)船舶雖然為了降低運(yùn)營(yíng)年成本和與國(guó)際接軌懸掛了方便旗，但是其仍然秉持不忘祖國(guó)、不忘人民的中國(guó)屬性。對(duì)于這樣的企業(yè)，有理由在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域給予一定的傾斜，這就是在自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)中資方便旗船“沿海捎帶”的原因之一。另外一個(gè)原因，是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著“以開(kāi)放促改革”的重任，實(shí)驗(yàn)成功才能向全國(guó)復(fù)制。小范圍內(nèi)的試點(diǎn)試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)可控。

2019年4月8日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)海南三亞等郵輪港口海上游航線試點(diǎn)的意見(jiàn)》，允許在海南三亞、?？卩]輪港開(kāi)展中資方便旗郵輪無(wú)目的地航線試點(diǎn)，也是基于同樣的考慮。像“中華泰山”號(hào)這樣的中資方便旗郵輪，其船員幾乎全部是中國(guó)人，其解雇船員需要考慮到更多的因素，其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和公益性任務(wù)相對(duì)較多，因而應(yīng)該出臺(tái)略有傾向性的政策，推動(dòng)其發(fā)展。

從澳大利亞有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的上述公共和公益事務(wù)，其處理方法主要是把國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性和公益性業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離。但在實(shí)際操作中，海運(yùn)領(lǐng)域要?jiǎng)冸x公益性業(yè)務(wù)很難，也面臨成本高企的困境。對(duì)這樣的船隊(duì)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，讓其在一般情況下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在非常時(shí)期參與到公共和公益事業(yè)中，是一種更為理性的制度設(shè)計(jì)。美國(guó)通過(guò)國(guó)防儲(chǔ)備船隊(duì)（National Defense Reserve Fleet Inventory，NDFR）， 海事安全計(jì)劃（Maritime Security Program，MSP），志愿聯(lián)合補(bǔ)給船隊(duì)（Voluntary Intermodal Sealift Agreement (VISA)）等計(jì)劃，為國(guó)旗船隊(duì)提供補(bǔ)貼，為美國(guó)海外軍事行動(dòng)提供海上運(yùn)輸保障。

對(duì)于航運(yùn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策的建議

首先，明確航運(yùn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值取向。在后發(fā)國(guó)家實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”的時(shí)候，產(chǎn)業(yè)政策具有非常大的積極意義，推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在中國(guó)成為第二大經(jīng)濟(jì)體之后，未來(lái)的發(fā)展方向漸漸失去了趕超的對(duì)象或者“風(fēng)向標(biāo)”，產(chǎn)業(yè)政策可能出現(xiàn)的效率低下、權(quán)力尋租等弊端逐漸暴露，需要以更多的競(jìng)爭(zhēng)政策替代產(chǎn)業(yè)政策。一體化的全球市場(chǎng)需要公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，所以競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。如果有產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)該是普惠性、功能性、所有制中性的產(chǎn)業(yè)政策。另外，在“一帶一路”倡議中，航運(yùn)企業(yè)要成為“一帶一路”的先行者，并發(fā)揮基礎(chǔ)性作用?！奥?lián)通全球”的戰(zhàn)略目標(biāo)需要有實(shí)力的企業(yè)去拓展空間，需要行業(yè)主管部門(mén)與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局達(dá)成共識(shí)，繼續(xù)延續(xù)發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)在相關(guān)領(lǐng)域所實(shí)施的“反壟斷豁免”，明確航運(yùn)領(lǐng)域的豁免清單。

其次，明晰航運(yùn)企業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范性文件，明確界定航運(yùn)企業(yè)的公共性事務(wù)和公益性事務(wù)的內(nèi)涵，并且建立相應(yīng)的補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，讓相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)中性審查有據(jù)可查，讓企業(yè)在承擔(dān)這些責(zé)任的時(shí)候沒(méi)有后顧之憂。

第三，建立行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)中性審查機(jī)制。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年3月26日主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，建立投訴舉報(bào)、第三方評(píng)估等機(jī)制，堅(jiān)決防止和糾正排除或限制競(jìng)爭(zhēng)行為，不保護(hù)落后。對(duì)于行業(yè)主管部門(mén)有關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件和政策措施，建立恰當(dāng)?shù)耐对V舉報(bào)機(jī)制，發(fā)揮第三方智庫(kù)的作用做好第三方評(píng)估，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)領(lǐng)域?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)中性原則的合規(guī)。