人民銀行行政執(zhí)法建設(shè)現(xiàn)狀與對(duì)策

王琰

日前，人民銀行的行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制還缺乏連貫性和完整度，工作推進(jìn)過(guò)程中依舊存在系統(tǒng)性不夠、效率滯后、執(zhí)行力度不到位等問(wèn)題，亟需構(gòu)建系統(tǒng)協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、嚴(yán)格執(zhí)行的行政執(zhí)法效果評(píng)估新制度。本文在深入分析人民銀行行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的特點(diǎn)、現(xiàn)狀及問(wèn)題后發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)行政執(zhí)法效果評(píng)估是衡量行政執(zhí)法效果優(yōu)劣的重要于段，也是開(kāi)展后續(xù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)持續(xù)完善行政執(zhí)法績(jī)效、確保依法行政具有重要意義。

一、人民銀行行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

目前，人民銀行在行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)方面先后出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《中國(guó)人民銀行執(zhí)法監(jiān)察辦法》《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》等相關(guān)制度。以定期、不定期相結(jié)合的方式開(kāi)展的依法行政檢查、執(zhí)法案卷評(píng)查、執(zhí)法評(píng)議監(jiān)察、依法行政審計(jì)等來(lái)實(shí)現(xiàn)。綜合分析來(lái)看，有以下幾個(gè)方面的特征：

（一）評(píng)價(jià)的目的基本一致

都是為了規(guī)范人民銀行行政執(zhí)法行為，防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)人民銀行依法履職、規(guī)范履職。

（二）以自我評(píng)價(jià)為主要形式

當(dāng)前的監(jiān)督評(píng)價(jià)大多由人民銀行法律事務(wù)管理部門(mén)、內(nèi)審管理部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等內(nèi)部部門(mén)分別制定實(shí)施，具體包括法律事務(wù)部門(mén)開(kāi)展的依法行政監(jiān)督檢查，內(nèi)審部門(mén)開(kāi)展的依法行政審計(jì)，以及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)開(kāi)展的依法行政評(píng)議、監(jiān)察等。外部的行政執(zhí)法評(píng)價(jià)主要是來(lái)自地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行不定期開(kāi)展的依法行政行為監(jiān)督和行政執(zhí)法力度評(píng)議。外部評(píng)價(jià)方式遠(yuǎn)少丁內(nèi)部評(píng)價(jià)方式，存在不平衡。

（三）評(píng)價(jià)內(nèi)容基本相同

依法行政監(jiān)督檢查是對(duì)人民銀行全面推進(jìn)依法行政工作情況進(jìn)行的監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)。行政執(zhí)法評(píng)議是通過(guò)自我內(nèi)部評(píng)議考核和外部評(píng)議監(jiān)管對(duì)不同執(zhí)法職能部門(mén)和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為規(guī)范和執(zhí)法質(zhì)量成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。執(zhí)法監(jiān)察的目的，是對(duì)不正確履行或者履行職責(zé)不到位的問(wèn)題予以監(jiān)察糾正，查處有關(guān)違紀(jì)違法案件，追究實(shí)行責(zé)任到人，促進(jìn)勤政廉政建設(shè)。盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但大體上都是對(duì)行政執(zhí)法行為是否規(guī)范及相關(guān)業(yè)務(wù)開(kāi)展落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

（四）評(píng)價(jià)方式基本相同

當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)主要是通過(guò)查資料、看材料、聽(tīng)匯報(bào)的基礎(chǔ)方式進(jìn)行。依法行政監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法案卷評(píng)查、行政執(zhí)法評(píng)議工作每年至少開(kāi)展一次，依法行政監(jiān)察和依法行政審計(jì)大多根據(jù)實(shí)際情況，因時(shí)制宜開(kāi)展。 人民銀行系統(tǒng)通過(guò)上述行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和工作疏漏得到了有效的查漏補(bǔ)缺，發(fā)揮了重要的法律風(fēng)險(xiǎn)和輿情風(fēng)險(xiǎn)防控作用。由丁缺乏系統(tǒng)的、統(tǒng)一的、完善的行政執(zhí)法效果評(píng)估制度，現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)工作存在很大程度上的被動(dòng)性、滯后性和零散性，存在以下需要進(jìn)一步完善之處。

二、人民銀行行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)督評(píng)價(jià)工作綜合性差，運(yùn)行質(zhì)量低

日前人民銀行行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)安排較多，工作細(xì)節(jié)化，存在內(nèi)容重復(fù)、監(jiān)督重復(fù)、評(píng)價(jià)有效性不高的弊端，無(wú)用功太多，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法工作的質(zhì)量和效率。

（二）監(jiān)督評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范性、合理性

行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)內(nèi)容劃分在不同監(jiān)督部門(mén)的規(guī)章制度之中，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)、空洞，有的重結(jié)果，有的重過(guò)程，有的一條制度貫徹到底，有的各種制度全面開(kāi)花，沒(méi)有考慮不同地區(qū)、部門(mén)間的具體業(yè)務(wù)差異，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察工作任務(wù)重、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多，從而影響評(píng)估過(guò)程的時(shí)效性，造成評(píng)估結(jié)果缺乏公正性。

（三）內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)相對(duì)多，外部公眾參與程度過(guò)低 社會(huì)公眾滿(mǎn)意度是服務(wù)型行政的根本落腳點(diǎn)。而現(xiàn)行的評(píng)價(jià)考核多數(shù)采取上級(jí)評(píng)價(jià)下級(jí)、本級(jí)自我監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)方式，在社會(huì)公眾、金融機(jī)構(gòu)等外部環(huán)境中很少開(kāi)展，失去了強(qiáng)有力的外部監(jiān)督壓力，導(dǎo)致監(jiān)督成效不大。背離了監(jiān)督評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義，存在“自?shī)首詷?lè)”之嫌。

（四）監(jiān)督評(píng)價(jià)手段陳舊，結(jié)果運(yùn)用不足

南丁沒(méi)有緊跟時(shí)代步伐，更新?lián)Q代能力差，當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)和核心的評(píng)估指標(biāo)體系以及目前的后續(xù)監(jiān)督評(píng)估工作，多停留在手工操作環(huán)節(jié)，更大程度上屬丁定性評(píng)估和合規(guī)性評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估缺乏，前瞻性評(píng)估不足。同時(shí)在評(píng)議考核結(jié)果運(yùn)用上，對(duì)被確定為優(yōu)秀的執(zhí)法部門(mén)和員工，在職務(wù)晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方面沒(méi)有體現(xiàn)出明顯的表彰措施，對(duì)不稱(chēng)職者的認(rèn)定和處理大多數(shù)時(shí)候也流于形式，評(píng)價(jià)考核結(jié)果兌現(xiàn)與預(yù)期不一致，弱化了對(duì)員工在后續(xù)行政執(zhí)法工作中的激勵(lì)鞭策作用。

綜合以上來(lái)看，目前人民銀行行政執(zhí)法在監(jiān)督目的、內(nèi)容、于段等方面的一致性，為整合行政執(zhí)法監(jiān)督資源，加大行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督力度，探索建立系統(tǒng)完善的行政執(zhí)法效果評(píng)估機(jī)制提供了前提條件。但是由于人民銀行前期的行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制較為零散，導(dǎo)致實(shí)際操作過(guò)程中存在系統(tǒng)性不足、效率不高、執(zhí)行不力等弊端，所以構(gòu)建系統(tǒng)協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、嚴(yán)格執(zhí)行的行政執(zhí)法效果評(píng)估新制度是當(dāng)務(wù)之急。三、構(gòu)建人民銀行行政執(zhí)法效果評(píng)估制度的設(shè)想

在中共十幾大再次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義民主法治國(guó)家重要性的大背景下，構(gòu)建更加完善的人民銀行行政執(zhí)法效果評(píng)估制度，有效推進(jìn)依法行政不僅是“法治央行”建設(shè)的應(yīng)有之義，也是人民銀行“法治央行”建設(shè)工作的有效切入點(diǎn)。人民銀行前期行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)工作積累的制度保證、人才支持和工作經(jīng)驗(yàn)，同樣為建立人民銀行行政執(zhí)法效果評(píng)估制度提供了基礎(chǔ)。

（一）關(guān)于評(píng)估主體和組織分工的建議

從實(shí)施評(píng)估的主體來(lái)看，可以將評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估、外部評(píng)估兩類(lèi)。為確保評(píng)估工作進(jìn)行得順利和結(jié)果的有效性，人民銀行應(yīng)建立內(nèi)外平衡的行政執(zhí)法評(píng)估機(jī)制，而非單一的簡(jiǎn)化實(shí)施。采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)分工負(fù)責(zé)的實(shí)施方式，不同部門(mén)按照分配任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，各司其職，分工負(fù)責(zé)，集中集約利用行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督資源，確保行政執(zhí)法行為得到充分有效的監(jiān)督。同時(shí)采取“分考總評(píng)”的T作模式做好內(nèi)部自我評(píng)估相關(guān)規(guī)章制度的設(shè)立，為日后接受外部評(píng)估打好基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的建議

行政執(zhí)法成效的體現(xiàn)是多樣化的，同時(shí)對(duì)應(yīng)著不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此應(yīng)確立政治準(zhǔn)則、法律準(zhǔn)則、經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則、社會(huì)準(zhǔn)則和文化準(zhǔn)則。人民銀行行政執(zhí)法效果評(píng)估應(yīng)以法律準(zhǔn)則為核心，重點(diǎn)是通過(guò)設(shè)置衡量執(zhí)法文明程度、執(zhí)法效率、案卷質(zhì)量的相關(guān)指標(biāo)來(lái)反映和監(jiān)督，防范執(zhí)法過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)，盡可能化解行政裁量過(guò)程中的不平衡、不公平問(wèn)題。

（三）關(guān)于評(píng)估結(jié)果運(yùn)用及披露的建議

評(píng)估結(jié)束后，建議高度重視評(píng)估結(jié)果，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取整改、問(wèn)責(zé)、優(yōu)化等一系列措施，充分發(fā)揮行政執(zhí)法評(píng)估工作的反映和激勵(lì)功能。評(píng)估主體應(yīng)通過(guò)下發(fā)評(píng)估報(bào)告的形式，將問(wèn)題和短板告知被評(píng)估單位。以問(wèn)題為導(dǎo)向，具體問(wèn)題具體分析，要求限期整改完畢，拒絕千篇一律的模板操作，以此提升行政執(zhí)法水平。將評(píng)估結(jié)果與其他相關(guān)考核制度掛鉤，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子總體評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、選拔任用、追責(zé)問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。

（四）建立行政執(zhí)法效果評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制

一是建立人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的行政執(zhí)法評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，具體包括執(zhí)法主體數(shù)據(jù)庫(kù)和執(zhí)法問(wèn)題案例席。二是建立評(píng)估對(duì)象篩查機(jī)制，根據(jù)序時(shí)登記行政執(zhí)法考核結(jié)果過(guò)程中的表現(xiàn)（具體包括考核業(yè)績(jī)和不良率），并累積匯總前期表現(xiàn)，采取差異化、等級(jí)化激勵(lì)措施。三是建立跟蹤評(píng)估機(jī)制，即評(píng)估主體可以通過(guò)跟蹤回訪、回頭看等方式，對(duì)問(wèn)題集中的單位和個(gè)人采取針對(duì)性指導(dǎo)和整改措施，進(jìn)一步確保被評(píng)估單位將相關(guān)責(zé)任落實(shí)到位?，F(xiàn)消費(fèi)者個(gè)人信息泄露和資金被盜等事件發(fā)生，出臺(tái)針對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法就顯得迫在眉睫。而對(duì)于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)運(yùn)營(yíng)規(guī)范性不足的情況可以考慮從法律以及法規(guī)方面加大對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的獎(jiǎng)懲力度，制定更加標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)懲措施，一方面能夠有效降低互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也能使日前的互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)環(huán)境有效優(yōu)化。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，加大互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管力度

改變?nèi)涨案鞅O(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能重復(fù)、交叉等現(xiàn)狀，可以從設(shè)立全新的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)組織，負(fù)責(zé)將各監(jiān)管機(jī)構(gòu)重復(fù)的職能統(tǒng)籌規(guī)劃，使其做到各司其職，能夠有效提高對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管效率。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)的行業(yè)自律作用也不容忽視，金融監(jiān)管需要輔以行業(yè)自律，將行業(yè)自律作為基礎(chǔ)，以此來(lái)構(gòu)建監(jiān)管核心，形成一套完整的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管模式。

（四）完善征信，建立線上線下征信體系

征信體系的建設(shè)能夠有效提升民眾以及企業(yè)的信用意識(shí)，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)征信體系的建設(shè)以及市場(chǎng)氛圍的營(yíng)造顯得更為關(guān)鍵，征信體系的建設(shè)關(guān)鍵在于對(duì)丁失信懲罰，加大失信懲罰的力度，讓失信者自身對(duì)違約的成本做出考量，有效維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融的生態(tài)體系，而互聯(lián)網(wǎng)金融征信業(yè)也應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮中國(guó)人民銀行的主導(dǎo)地位，將征信行業(yè)的信息共享機(jī)制完善，明確信息公開(kāi)的范圍與內(nèi)容。目前央行2019年5月即將上線新版征信報(bào)告，其中對(duì)月還款金額，大額分期貸款等新項(xiàng)目的增加可有效完善互聯(lián)網(wǎng)金融征信體系，也可以給互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)提供更全面、更專(zhuān)業(yè)的征信依據(jù)。

傳統(tǒng)金融行業(yè)在目前互聯(lián)網(wǎng)金融高速發(fā)展的刺激下也不斷地進(jìn)行著行業(yè)轉(zhuǎn)型，目前金融市場(chǎng)環(huán)境得到了實(shí)質(zhì)性地改變，金融機(jī)構(gòu)推廣和銷(xiāo)售渠道得到了有效拓展，金融資源的利用率也在不斷提高，信息的整合度也變得更加方便和有效。所以互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)于帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是起到了巨大的作用的，互聯(lián)網(wǎng)金融因?yàn)樗娜嫘?、安全性以及便捷性正在不斷為消費(fèi)者和企業(yè)提供更好的金融服務(wù)，而其又因?yàn)閺V闊的覆蓋面、低廉的成本和快速的發(fā)展不斷在人們的日常生活中發(fā)揮作用，所以加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的法制建設(shè)以及平臺(tái)規(guī)范，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的生態(tài)體系以及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)是目前互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的重中之重，也是讓互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)能夠更好地為消費(fèi)者提供金融服務(wù)的保障。