“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化

林 彬

(福建醫(yī)科大學(xué)財(cái)務(wù)處，福建福州350122)

為了調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中提出，要推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革[1]?！胺殴芊笔呛喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。對(duì)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)而言，“放管服”的“放”要求高校領(lǐng)導(dǎo)層充分放權(quán)，減少不必要的審批程序，避免部門間的推諉扯皮?！肮堋币蟾咝＜訌?qiáng)監(jiān)管的職能，改變過于剛性的管理方法，改善管理水平?！胺币蟾咝Ｗ⒅胤?wù)職能，提高服務(wù)水平，給科研人員提供更好的科研環(huán)境。高校科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革必須建立起一套以信任為前提的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，賦予科研人員更大的自主支配權(quán)，同時(shí)減輕其負(fù)擔(dān)。目前，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程過于僵化、嚴(yán)格，大大消耗了科研人員的時(shí)間和精力，不僅打擊了其積極性，也影響了科學(xué)研究的進(jìn)度。筆者從“放管服”角度探討高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理，旨在為高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理體系的優(yōu)化提供實(shí)踐參考。

一、當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題

近年來，國家對(duì)于科技創(chuàng)新越來越重視，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的資金總量越來越大，科研項(xiàng)目與資金來源渠道也不斷增加[2]。為了防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校不斷加強(qiáng)內(nèi)控力度，但經(jīng)費(fèi)管理過于剛性、報(bào)銷嚴(yán)苛、審批繁瑣等問題給科研人員的經(jīng)費(fèi)使用帶來了諸多麻煩[3]。

(一)科研立項(xiàng)預(yù)算編制重視不夠

高校科研經(jīng)費(fèi)管理存在“重立項(xiàng)，輕預(yù)算”的現(xiàn)象，科研人員在申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，由于缺乏科學(xué)的預(yù)判，導(dǎo)致在使用科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，需要開支的項(xiàng)目資金不足，無需開支的項(xiàng)目冗余過多[4]。在預(yù)算不足的情況下，科研人員需重新向科研管理部門提出申請(qǐng)，調(diào)整預(yù)算。但科研經(jīng)費(fèi)注重?？顚Ｓ茫行└咝５目蒲泄芾聿块T為了防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)擠占挪用、虛列開支的情況，不允許預(yù)算調(diào)整，使得一些正常的經(jīng)費(fèi)開支因預(yù)算不足而無法報(bào)銷。還有一些高校預(yù)算調(diào)整頻繁，導(dǎo)致預(yù)算流于形式，降低了嚴(yán)肅性，使得預(yù)算失去了控制的作用。

(二)部門職能過于分立，聯(lián)合管理不足

高?？蒲械墓芾砑軜?gòu)由“校領(lǐng)導(dǎo)—職能部門—科研項(xiàng)目課題組”組成。由于高校尚未對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的審批和管理建立起聯(lián)合、流暢的運(yùn)行機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)層放權(quán)不夠，審批手續(xù)繁復(fù)，財(cái)務(wù)部門審核嚴(yán)格，加之科研人員對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)章制度不熟悉，導(dǎo)致科研人員經(jīng)常為了開支經(jīng)費(fèi)奔波于幾個(gè)部門，耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力。而各部門因職能分立，往往從自身角度制定管理流程，使得流程缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致效率低下。以科研經(jīng)費(fèi)撥款為例，政府將經(jīng)費(fèi)撥入學(xué)校，由財(cái)務(wù)部門先行接收，再將撥款情況傳達(dá)給科研管理部門，科研人員需要到科研管理部門認(rèn)領(lǐng)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)行項(xiàng)目分解，然后經(jīng)財(cái)務(wù)部門立項(xiàng)后方可使用科研經(jīng)費(fèi)。在此過程中，財(cái)務(wù)部門與科研管理部門因職能分立，造成科研經(jīng)費(fèi)到達(dá)學(xué)校后科研人員無法立即使用，經(jīng)費(fèi)下?lián)芘c科研項(xiàng)目進(jìn)度的不一致可能導(dǎo)致科研人員突擊開銷，從而造成內(nèi)控隱患。

(三)科研經(jīng)費(fèi)管理制度還有待完善

科研經(jīng)費(fèi)管理需要有完善的制度作為支撐。雖然大多高校都制定了科研經(jīng)費(fèi)管理制度，但是各種規(guī)定過于籠統(tǒng)，主要是從內(nèi)控的角度出發(fā)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行審核監(jiān)督，避免科研腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。這種剛性的管理制度，將科研視同于一般經(jīng)費(fèi)來管理，嚴(yán)格限制科研經(jīng)費(fèi)開支，與國家為科研人員“松綁”的理念不相符。以科研資產(chǎn)設(shè)備的購買為例，當(dāng)前科研人員購買資產(chǎn)設(shè)備，需要按照一般經(jīng)費(fèi)的管理辦法進(jìn)行招投標(biāo)流程，導(dǎo)致其為了購買資產(chǎn)設(shè)備周轉(zhuǎn)于財(cái)務(wù)、科研、設(shè)備管理等部門，從申請(qǐng)到設(shè)備到位，耗費(fèi)了大量的時(shí)間，影響了科研的進(jìn)度。

(四)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和考評(píng)不夠充分

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用情況大多在結(jié)題時(shí)才進(jìn)行考評(píng)，但項(xiàng)目研究已經(jīng)接近尾聲，此時(shí)再對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況做調(diào)整，在時(shí)間上滯后、內(nèi)控上乏力，甚至有些高校由于沒有及時(shí)進(jìn)行考評(píng)，出現(xiàn)結(jié)題不結(jié)賬的現(xiàn)象；有的科研項(xiàng)目已經(jīng)停止，但科研人員依然在使用科研經(jīng)費(fèi)，造成極大的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。這些問題的出現(xiàn)，一方面是由于高校的審計(jì)部門未能對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行全過程的監(jiān)督，另一方面是由于科研管理部門對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的考評(píng)不足，科研經(jīng)費(fèi)缺乏完善的科研績效評(píng)價(jià)體系，出現(xiàn)了“重?fù)芸?，輕使用”的情況。例如，有的高校單純地以科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率來進(jìn)行考評(píng)，導(dǎo)致科研人員雖然無需開支經(jīng)費(fèi)，但為了取得好的評(píng)價(jià)，在臨近結(jié)題時(shí)突擊開銷，造成鋪張浪費(fèi)。

二、科研經(jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化的思路

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理要貫徹中央推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革的精神，簡政放權(quán)，改進(jìn)管理方法，提高服務(wù)水平，從流程優(yōu)化、激勵(lì)與監(jiān)督相結(jié)合、分權(quán)管理、理清責(zé)任等方面思考，建立適應(yīng)學(xué)校發(fā)展需求的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。

(一)流程優(yōu)化

流程優(yōu)化理論起初主要用于企業(yè)，通過不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，保持其競爭優(yōu)勢。高?？梢赃\(yùn)用流程優(yōu)化的方法，簡化并整合相關(guān)環(huán)節(jié)，提高運(yùn)行效率，避免重復(fù)工作，減少耗費(fèi)時(shí)間。當(dāng)前，高校科研項(xiàng)目的管理主要分為申報(bào)立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、結(jié)題驗(yàn)收3個(gè)階段。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在申報(bào)立項(xiàng)階段要根據(jù)資金需求編制預(yù)算，具體包括項(xiàng)目實(shí)施階段發(fā)生的經(jīng)費(fèi)開支、預(yù)算調(diào)賬、經(jīng)費(fèi)外撥等活動(dòng)，結(jié)題驗(yàn)收階段要總結(jié)科研成果，提交結(jié)題報(bào)告，接受專家驗(yàn)收?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化必須做到前期有預(yù)算，中期有審核，后期有考評(píng)，將精細(xì)化的思想應(yīng)用到流程的每一個(gè)部分。首先，高校管理層應(yīng)明確流程優(yōu)化預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，做出總體規(guī)劃，明確各部門在流程優(yōu)化中的職責(zé)。其次，組織相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查研究，通過問卷、實(shí)地觀察、訪問等方法，找出科研經(jīng)費(fèi)管理過程中存在的不足，做出流程診斷分析。再次，設(shè)計(jì)流程，取消不必要的工作環(huán)節(jié)，合并重復(fù)的工作，重新梳理程序，簡化必需保留的工作環(huán)節(jié)。最后，組織人員對(duì)流程優(yōu)化結(jié)果進(jìn)行測試，找出新的流程中存在的問題，繼續(xù)修正(圖1)。

圖1 科研經(jīng)費(fèi)流程優(yōu)化

(二)激勵(lì)與監(jiān)督相結(jié)合

激勵(lì)是當(dāng)事人從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，管理者通過激勵(lì)實(shí)現(xiàn)管理的預(yù)期目標(biāo)。高校要優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理，必須了解科研人員的需求，簡化經(jīng)費(fèi)管理流程，降低經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)費(fèi)使用的自主性。高校科研經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)與科研管理目標(biāo)相結(jié)合，引入獎(jiǎng)懲制度，平衡好激勵(lì)與監(jiān)督的關(guān)系，既要防止科研腐敗的出現(xiàn)，又要避免管理過于僵化，通過績效獎(jiǎng)勵(lì)的手段，提高科研人員的積極性[4]。

(三)分權(quán)管理，理清責(zé)任

分權(quán)管理是多層次決策系統(tǒng)中權(quán)利合理分派的制度，是上級(jí)部門按照一定的規(guī)則把權(quán)力分派給下級(jí)部門，上級(jí)部門只對(duì)關(guān)乎全局的重大問題進(jìn)行決策，下級(jí)部門則在自己的管轄范圍內(nèi)擁有自主決策權(quán)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理既要做到分權(quán)管理，也要注意理清責(zé)任，讓各部門明確自己的具體職責(zé)。通過充分放權(quán)，減少高校管理層對(duì)科研的干預(yù)，建立起項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，由科研人員自己承擔(dān)科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任，并實(shí)行終身追責(zé)。

三、“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化的具體構(gòu)想

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理需要在“放管服”背景下建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、簡政放權(quán)、責(zé)任明確”的科學(xué)體系，明確學(xué)校、職能部門、科研課題組各自的職責(zé)和權(quán)限，通過管理結(jié)構(gòu)完善、制度建設(shè)、流程優(yōu)化、審計(jì)監(jiān)督、績效考評(píng)等措施優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)的管理[5]。

(一)完善科研經(jīng)費(fèi)管理的架構(gòu)和制度建設(shè)

為了解決高校各部門間職責(zé)不清、對(duì)接機(jī)制不通暢、監(jiān)管不到位、反饋不及時(shí)的問題，高校應(yīng)建立起“校領(lǐng)導(dǎo)—科研管理服務(wù)中心—課題組”的管理架構(gòu)。校領(lǐng)導(dǎo)充分放權(quán)，科研管理的重心落在明確高?？蒲锌傮w目標(biāo)和完善科研管理制度上?？蒲泄芾矸?wù)中心集合科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理人員，將原本科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)設(shè)備管理等部門的職能整合統(tǒng)一，通過聯(lián)合辦公，合并多余的分工，實(shí)現(xiàn)各部門管理系統(tǒng)的對(duì)接和數(shù)據(jù)共享，減少部門間的推諉扯皮，促進(jìn)溝通效率[6]。除此之外，高校還需進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，如科研財(cái)務(wù)管理制度、科研預(yù)算調(diào)整制度、科研資產(chǎn)設(shè)備管理制度、科研間接經(jīng)費(fèi)管理制度、科研合同管理制度等，使科研經(jīng)費(fèi)管理有據(jù)可依。

(二)優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理流程的各個(gè)環(huán)節(jié)

科研經(jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化必須讓各職能部門參與其中，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，對(duì)各種資源進(jìn)行合理的分配和控制，改變運(yùn)作方式，提高工作效率。

1.前期流程優(yōu)化主要從預(yù)算編制入手。預(yù)算編制是科研經(jīng)費(fèi)管理的起點(diǎn)，其編制的規(guī)范性和準(zhǔn)確性對(duì)項(xiàng)目的開展起到至關(guān)重要的作用[7]。課題組負(fù)責(zé)人要重視預(yù)算，預(yù)測可能發(fā)生的經(jīng)費(fèi)開支，預(yù)算的編制既要符合課題研究的需要，又要考慮到經(jīng)濟(jì)上的合理性?？蒲泄芾矸?wù)中心要對(duì)科研項(xiàng)目的預(yù)算編制進(jìn)行指導(dǎo)，充分考慮到項(xiàng)目的特點(diǎn)，必要時(shí)組織專家對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核，并通過建立科研預(yù)算調(diào)整制度，使預(yù)算擬定后在執(zhí)行期間不得隨意修改，以保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2.中期流程優(yōu)化圍繞提高預(yù)算執(zhí)行的效率展開。預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目開展所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常核算控制的過程[6]。一是要充分利用信息化技術(shù)，提高內(nèi)控的效率。如建立預(yù)約報(bào)銷系統(tǒng)，通過系統(tǒng)提前預(yù)約，取消不必要的排隊(duì)報(bào)銷時(shí)間；建立電子化審批制度，簡化手續(xù)，縮短審批時(shí)間；開發(fā)信息共享管理系統(tǒng)以方便科研人員網(wǎng)絡(luò)查詢經(jīng)費(fèi)收支情況，掌握資金動(dòng)向[6]。二是課題組要建立科研秘書制度?？蒲许?xiàng)目課題組可通過聘用有財(cái)務(wù)背景的科研秘書使科研人員不再耗費(fèi)時(shí)間和精力處理財(cái)務(wù)相關(guān)工作，專心研究，通過職能分工提高財(cái)務(wù)報(bào)銷的效率，降低科研人員因?yàn)椴涣私庳?cái)務(wù)規(guī)章制度而產(chǎn)生的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。三是簡化科研儀器設(shè)備的采購流程?？蒲屑毙璧膬x器設(shè)備和實(shí)驗(yàn)耗材要采用特事特辦的采購機(jī)制，甚至不進(jìn)行招投標(biāo)程序，以此縮短采購周期。

3.后期流程優(yōu)化嚴(yán)控結(jié)題驗(yàn)收。課題組在完成科研項(xiàng)目后，要及時(shí)辦理結(jié)題申請(qǐng)，將預(yù)算開支的情況如實(shí)上報(bào)?？蒲泄芾矸?wù)中心接到結(jié)題申請(qǐng)后，要及時(shí)辦理結(jié)賬手續(xù)，關(guān)閉科研人員的報(bào)銷權(quán)限，做到結(jié)題必須結(jié)賬；項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收要組織專家評(píng)審，檢查各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支是否符合預(yù)算，科學(xué)評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。結(jié)題驗(yàn)收通過后，科研管理服務(wù)中心還應(yīng)該對(duì)驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行信息公開，并按規(guī)定及時(shí)辦理上繳或留用剩余經(jīng)費(fèi)的手續(xù)[8]。

(三)發(fā)揮審計(jì)部門在科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用

審計(jì)部門作為科研經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)督部門，要在流程的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督的作用，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況開展定期和不定期檢查。審計(jì)檢查內(nèi)容主要包括：前期審查科研課題組提交的預(yù)算申請(qǐng)是否符合相關(guān)規(guī)定，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配是否具有經(jīng)濟(jì)性；中期對(duì)科研預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，檢查經(jīng)費(fèi)開支的合理性，是否超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出，是否存在科研腐敗、鋪張浪費(fèi)、重復(fù)購買等情況，重點(diǎn)審查資產(chǎn)設(shè)備、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目；后期審查科研項(xiàng)目結(jié)題申請(qǐng)書，審核會(huì)計(jì)資料完整性，檢查科研經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)目的開支是否在預(yù)算范圍內(nèi)。對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象，審計(jì)部門要與科研管理部門聯(lián)合對(duì)其進(jìn)行處罰，將其列入科研“黑名單”，進(jìn)行信息公開，限制其職稱評(píng)定、課題申報(bào)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)，以此警示科研人員。

(四)完善科研經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效可以衡量高?？蒲型度胨a(chǎn)生的效益、效率、效果，反映科研經(jīng)費(fèi)的投入與產(chǎn)出的關(guān)系[9]。在項(xiàng)目結(jié)題后，科研管理服務(wù)中心應(yīng)對(duì)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)收支情況進(jìn)行績效考評(píng)，改變以往簡單計(jì)算科研項(xiàng)目數(shù)和經(jīng)費(fèi)規(guī)模的做法，將預(yù)算執(zhí)行率、論文發(fā)表數(shù)、專利數(shù)、學(xué)生培養(yǎng)數(shù)、項(xiàng)目升級(jí)情況等作為績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立適用于本校的績效評(píng)價(jià)體系和科研人員薪酬激勵(lì)機(jī)制。科研經(jīng)費(fèi)管理部門應(yīng)根據(jù)績效結(jié)果從科研經(jīng)費(fèi)中提取一定比例的資金作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果良好的科研課題組給予獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的申請(qǐng)以及間接經(jīng)費(fèi)的使用給予傾斜與支持。

綜上所述，隨著高校對(duì)科研領(lǐng)域“放管服”改革的深化，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理也面臨著新的挑戰(zhàn)，高校應(yīng)抓住改革的契機(jī)，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理流程，提高辦事效率，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立起運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的管理體系，以達(dá)到提高科研管理水平、促進(jìn)資源優(yōu)化配置的目的[10]。