公共服務(wù)供給最優(yōu)規(guī)模的確定及其優(yōu)化

胡洪曙 武鍶芪

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

改革開放40多年來，我國居民生活質(zhì)量有了顯著提高，對(duì)公共服務(wù)的整體獲得感明顯增強(qiáng)，居民需求已逐步從以物質(zhì)需求為主的“生存性需求”轉(zhuǎn)化為多元化與個(gè)性化并存的“發(fā)展性需求”。但在公共服務(wù)領(lǐng)域，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的需求卻與不平衡、不充分的公共服務(wù)供給產(chǎn)生了較嚴(yán)重的供需錯(cuò)配。瓦格納定律指出，隨著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人們對(duì)政府公共服務(wù)的需求也會(huì)日益增加，完善的教育體系、健全的社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都有顯著幫助，我國剛性增長(zhǎng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和行政管理費(fèi)用使得公共支出缺乏彈性，財(cái)政支出低效，與之伴隨的資源浪費(fèi)、腐敗以及產(chǎn)能過剩等問題的存在導(dǎo)致社會(huì)福利出現(xiàn)凈損失。

公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模的確定要能綜合反映經(jīng)濟(jì)、人文和民生的全面發(fā)展。國內(nèi)外已有許多文獻(xiàn)針對(duì)政府最優(yōu)公共支出規(guī)模以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響展開探討。Agenor認(rèn)為最優(yōu)公共服務(wù)規(guī)模應(yīng)同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利最大化的雙重目標(biāo)，其通過考察基礎(chǔ)設(shè)施投資與公共產(chǎn)品總投資的邊際產(chǎn)出是否大于1來判斷一個(gè)發(fā)展中國家的公共開支是否達(dá)到了最優(yōu)水平[1]。Barro認(rèn)為政府規(guī)模是民主決策的結(jié)果，其在保證公共事務(wù)得以正常處理的前提下，還能進(jìn)一步發(fā)揮配置、穩(wěn)定和再分配職能，故對(duì)糾正市場(chǎng)失靈和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大有益處[2]。Karras通過118個(gè)國家1960～1985年的面板數(shù)據(jù)回歸發(fā)現(xiàn)，從經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度看，亞洲地區(qū)公共支出規(guī)模尚顯不足，而非洲地區(qū)規(guī)模過大[3]。Timothy指出，軟預(yù)算約束往往會(huì)強(qiáng)化地方政府面臨財(cái)政困境時(shí)被救助的預(yù)期，由于其破產(chǎn)或債務(wù)違約的負(fù)外部性過大，致使中央政府放棄救助的承諾不可信，故公共決策的成本、其外部性大小和轄區(qū)居民的差異性偏好共同決定了一個(gè)國家或地區(qū)的最優(yōu)公共服務(wù)供給規(guī)模[4]。Sanandaji和Wallace發(fā)現(xiàn)“財(cái)政幻覺”和較低的稅收凸顯性(tax salience)會(huì)扭曲納稅人對(duì)公共服務(wù)的偏好，相比適當(dāng)?shù)恼?guī)模，其往往會(huì)產(chǎn)生過多的公共產(chǎn)品需求，進(jìn)而導(dǎo)致赤字的擴(kuò)張和社會(huì)整體資源配置效率的降低[5]。

國內(nèi)學(xué)者中，王偉強(qiáng)基于1995～2015年我國31個(gè)省(自治區(qū)和直轄市)的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：我國存在一個(gè)最優(yōu)的公共支出規(guī)模，如果超過該最優(yōu)規(guī)模，將導(dǎo)致資源配置的低效和民生福利的降低[6]。顧昕用政府消費(fèi)占GDP的比重度量公共服務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)政府支出作為一種生產(chǎn)性很強(qiáng)的公共投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用呈倒“U”型[7]。黃策和張書瑤用2010～2014年我國滬深上市公司的數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)外延的擴(kuò)展將總體上增加企業(yè)的稅負(fù)水平，且該影響在非國企以及地方國企中表現(xiàn)得更為明顯，但其對(duì)央企的影響并不顯著，故提出政府應(yīng)合理控制開支，優(yōu)化地方稅收營(yíng)商環(huán)境等建議[8]。余華義指出“大城市病”中擁擠成本所帶來的負(fù)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期規(guī)模經(jīng)濟(jì)所引起的正效應(yīng)，從而導(dǎo)致某地的政府支出以更快的速度膨脹。目前，絕大部分中國城市的政府規(guī)模都已經(jīng)超過了其最優(yōu)產(chǎn)出水平[9]。唐小飛等表明公共支出的最優(yōu)規(guī)模的選擇過程非常復(fù)雜，必須考慮公共服務(wù)供求中的政治博弈、公民參加納稅活動(dòng)的意愿、其對(duì)財(cái)政再分配的不同需求以及不同群體不同的政治影響力，而最優(yōu)規(guī)模的確定是依據(jù)概率產(chǎn)生的納什均衡的結(jié)果[10]。徐鵬杰面板門限模型的研究發(fā)現(xiàn)：基本公共服務(wù)規(guī)模的增加將有利于區(qū)域收入差距的收斂，但存在顯著的門限效應(yīng)[11]。

系統(tǒng)梳理相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)存在以下不足，第一，過往文獻(xiàn)大多從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、對(duì)外貿(mào)易、技術(shù)創(chuàng)新以及加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等視角出發(fā)來研究最優(yōu)政府規(guī)模，而本文選用的是和居民福祉直接相關(guān)的人類發(fā)展指數(shù)作為依據(jù)，從個(gè)人效用最大化的角度出發(fā)來探討最優(yōu)公共服務(wù)規(guī)模的存在性以及其合理的變動(dòng)區(qū)間。第二，本文通過比較分析世界上不同發(fā)展階段的代表性國家的政府開支規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，結(jié)合我國實(shí)際探討適合我國國情的最優(yōu)公共服務(wù)規(guī)模及未來的完善方向。

二、公共服務(wù)最優(yōu)供給規(guī)模模型

(1)

由于居民偏好具有弱單調(diào)性和局部非飽和性，在邊際效用隨商品數(shù)量遞增而遞減的假定下，凡是小于收入約束的公共和私人商品組合均存在效用改善的空間，故使得個(gè)體效用最大化的約束一定是趨緊的，居民會(huì)在恰好與收入約束相切的點(diǎn)上進(jìn)行公共物品和私人物品的消費(fèi)配比。

居民面臨預(yù)算約束為：s.t. Yt-Gt-Ct=0

(2)

式(2)中Yt為居民t時(shí)期的收入，使得居民效用最大的拉格朗日方程為：

L(Gt,Ct,λ)≡U(Gt,Ct)-λ(Yt-Ct-Gt)

(3)

要確定公共服務(wù)供給的最優(yōu)規(guī)模以使得居民效用在約束條件下最大，在一般均衡條件下，代表居民最大化效用的無差異曲線便要與其預(yù)算約束線相切。上述拉格朗日函數(shù)L(·)需同時(shí)對(duì)3個(gè)變量的一階偏導(dǎo)均為0(L′(·)=0)，且L(·)對(duì)兩變量Ct和Gt在約束條件Ct+Gt=Yt下的二階海賽矩陣為半負(fù)定(L″(·)<0)，以保證極大值的存在。即滿足：

(4)

(5)

(6)

SOC:htD2L(Ct,Gt)h≤0,?h:D(Ct+Gt-Yt)h=0

(7)

式(7)中，h為任意一非0并和居民面臨的收入約束條件正交的向量，ht為向量的轉(zhuǎn)置。收入約束一定下的拉格朗日函數(shù)的二階導(dǎo)矩陣為：

(8)

(9)

(10)

(11)

將式(9)～(11)分別帶入到式(8)，可得加邊海賽矩陣：

(12)

(13)

以及行列式:

(14)

化簡(jiǎn)得：

(15)

(16)

三、世界各國公共服務(wù)供給規(guī)模的比較

Armay提出政府在公共服務(wù)上存在一個(gè)最優(yōu)規(guī)模，并將其刻畫成一條呈倒“U”型的Armay曲線，當(dāng)公共支出小于最優(yōu)規(guī)模時(shí)，其對(duì)全要素生產(chǎn)率的提高和社會(huì)福利的增進(jìn)具有正效應(yīng)；反之，則會(huì)阻滯經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展[13](P20)。本文選用支出法，用政府支出除以當(dāng)年的GDP來度量公共服務(wù)規(guī)模的大小。表1是世界主要代表性國家近10年來的公共服務(wù)規(guī)模和其年均情況，同時(shí)我們還將處在同類發(fā)展階段的國家予以歸類并分組，分別劃分為以挪威、瑞典為代表的高福利國家，以美國、德國為代表的發(fā)達(dá)國家，以中國、巴西為代表的發(fā)展中國家和以埃塞俄比亞、肯尼亞為代表的欠發(fā)達(dá)國家。

表1 代表性國家近10年來的公共服務(wù)規(guī)模① (單位：%)

表1顯示，近10年來我國公共服務(wù)支出占GDP的比重一直維持在13%左右，對(duì)比同期世界上其他國家公共服務(wù)支出，我們發(fā)現(xiàn)：首先，從公共服務(wù)規(guī)模上來講，我們與發(fā)達(dá)國家抑或是發(fā)展中國家相比，處于一個(gè)較低的水平。發(fā)達(dá)國家近10年來類均政府公共支出占GDP的比重為19.4%，而以巴西、印度為代表的發(fā)展中國家近10年政府規(guī)模的平均數(shù)也達(dá)到了14.7%，均高于我國年均13%的水平。其次，從公共服務(wù)規(guī)模這一占比的意義和其排名分布上來分析，占比最高的是北歐高福利國家，其次是發(fā)達(dá)國家，接著是發(fā)展中國家，而最末的是非洲的欠發(fā)達(dá)國家。不難發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國家的發(fā)達(dá)程度越高，社會(huì)保障制度越健全，公共服務(wù)支出占GDP的比重也就越高。

仔細(xì)分析美國、日本、英國近10年以來的數(shù)據(jù)，我們還發(fā)現(xiàn)這幾個(gè)國家的公共服務(wù)支出占GDP之比呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢(shì)。這說明，不要片面地追求既大又全的公共服務(wù)覆蓋率，一個(gè)合理的政府規(guī)模應(yīng)首先立足于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及社會(huì)實(shí)際情況。表1顯示，在高公共服務(wù)支出占比的北歐福利國家和北美、西歐等發(fā)達(dá)國家，其綜合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的排名也均躋身在世界前30。2017年，高福利國家人類發(fā)展指數(shù)的組際均值為0.924，對(duì)應(yīng)著4組中最高的平均政府公共服務(wù)開支規(guī)模為23.9%，發(fā)達(dá)國家人類發(fā)展指數(shù)的組際均值緊隨其后為0.918，相應(yīng)的其平均政府支出規(guī)模也有所縮減為19.4%。而發(fā)展中國家中HDI的組際均值為0.789②，與此同時(shí)，也對(duì)應(yīng)著一個(gè)相對(duì)平均更低的政府規(guī)模14.7%。中國2017年的人類發(fā)展指數(shù)為0.752，位列世界第86位。通過對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)：政府在公共服務(wù)上的投入占GDP之比每提高1%，該國的人類發(fā)展指數(shù)將相應(yīng)地增加5.37%。因此，根據(jù)與我們處于類似發(fā)展階段國家的平均政府規(guī)模和人類發(fā)展指數(shù)的配比狀況可以測(cè)算出適宜我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的最優(yōu)公共服務(wù)支出規(guī)模。我國2017年的HDI值為0.752，參考同類國家的人均收入水平和公共服務(wù)支出水平，大致測(cè)算出適合我國的最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)該控制在14%。不難看出，基于我們現(xiàn)有資源稟賦和要素條件，片面追求過大的公共服務(wù)開支規(guī)模是不適宜的。

四、優(yōu)化我國公共服務(wù)供給規(guī)模的建議

為了進(jìn)一步優(yōu)化地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模，促使公共服務(wù)的供給和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度相匹配，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。

1.精準(zhǔn)把握國情，適度擴(kuò)大公共服務(wù)供給規(guī)模

與世界發(fā)達(dá)國家甚至是與一些發(fā)展中國家相比，我國整體的公共服務(wù)規(guī)模偏低，尤其考慮到各地在“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，還存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕民生發(fā)展的公共物品供給傾向，我們?cè)诟纳凭用裆顥l件的公共服務(wù)供給上仍需加大力度。要提升人們的獲得感，使全社會(huì)成員分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成效，民生類公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都需得到保證。但是，公共服務(wù)的供給規(guī)模不能超越各地生產(chǎn)力水平的限制，其最佳供給規(guī)模要在因地制宜的基礎(chǔ)上與社會(huì)的發(fā)展水平和居民個(gè)體的承受能力相匹配。各省市區(qū)應(yīng)立足于本地的實(shí)際情況，適度加強(qiáng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入以及相關(guān)供給經(jīng)驗(yàn)的交流與合作，以達(dá)取長(zhǎng)補(bǔ)短的目的。

2.把握好“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵，優(yōu)化公共服務(wù)供給

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的初衷在于克服官僚主義，提高工作效率?！熬?jiǎn)”的精髓在于理順關(guān)系和劃清職責(zé)范圍。提升居民對(duì)政府公共服務(wù)的獲得感，并不必然依賴于強(qiáng)行縮減政府規(guī)模，公職人員可以通過規(guī)范的操作和良好的素質(zhì)來減少工作流程中的浪費(fèi)和低效，最終也能達(dá)到精簡(jiǎn)行政開支，優(yōu)化公共服務(wù)體驗(yàn)的效果。

3.縮小地區(qū)間公共服務(wù)供給差距，優(yōu)化公共服務(wù)的規(guī)模報(bào)酬

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)在各地區(qū)間的均等化供給，旨在解決各地區(qū)間由于貧富不均而導(dǎo)致的偏好差異大和公共服務(wù)實(shí)際投放效率低下等問題。我們?cè)诠卜?wù)的供給過程中應(yīng)輔以適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反哺，加大精準(zhǔn)扶貧類的公共支出規(guī)模來完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及民生工程的建設(shè)，切實(shí)通過縮小貧富差距，進(jìn)而提升社會(huì)的整體福利。

4. 發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)作用，整合民間力量擴(kuò)充公共服務(wù)規(guī)模

地方政府應(yīng)在界定好市場(chǎng)與政府行為邊界的基礎(chǔ)上，借助市場(chǎng)的力量擴(kuò)充公共服務(wù)的供給，使得有限的財(cái)政資金能更好地運(yùn)用在衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障等薄弱環(huán)節(jié)。在風(fēng)險(xiǎn)可控，民生權(quán)益得到保障的前提下，我們也可以逐步通過簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批，以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與到公共服務(wù)的供給中。通過將市場(chǎng)的力量引入到公共服務(wù)供給中，公共決策過程不僅能變得更為透明和民主，公共部門資金的使用效率也能得到進(jìn)一步的提高。

5. 借助非政府組織力量，拓寬公共服務(wù)供給

我國公共服務(wù)主要依賴于政府供給以及部分市場(chǎng)方式提供。在政府供給中，政府作為直接責(zé)任方，既需行使行政管理的職能，又需要參與到公共服務(wù)項(xiàng)目的具體投資和建設(shè)中。這類供給方式在特定的歷史背景下具有其合理性和高效性，但卻易受到不同利益群體間博弈和官員仕途升遷等因素的影響，進(jìn)而偏離其最優(yōu)水平。市場(chǎng)供給依賴的是“看不見的手”來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給，其在很大程度上提升了公共服務(wù)的供給效率，但市場(chǎng)主體具有天然的逐利性，在監(jiān)管和約束機(jī)制缺位的背景下，微觀主體易在利益的誘使下降低公共產(chǎn)品的質(zhì)量，從而減損民眾的整體福利。非政府組織作為非盈利且自愿提供公眾服務(wù)的第三方，在公共服務(wù)的補(bǔ)充供給中扮演著越來越重要的角色。在非盈利機(jī)構(gòu)的引入方面，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步甄選出一些合適于非政府組織提供的公共服務(wù)，在調(diào)動(dòng)社會(huì)各類主體參政積極性的基礎(chǔ)上，各司其職、各盡其能，以進(jìn)一步地拓寬公共服務(wù)的外延并增強(qiáng)公共物品的供給活力。

6. 倡導(dǎo)借鑒共享經(jīng)濟(jì)模式，充分利用閑置資源來擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給

現(xiàn)階段“全面二胎”的政策使得社會(huì)對(duì)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的需求大幅提高，而人口老齡化的到來又加大了社會(huì)保障和養(yǎng)老部門的壓力，致使公共服務(wù)方面的供需矛盾進(jìn)一步拉大。近年興起的共享經(jīng)濟(jì)模式能部分緩解這一矛盾，使得公共服務(wù)在有限投入的約束下，最大化其輻射范圍。在新經(jīng)濟(jì)模式下，我們可通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與整合共享，打通并融合線上需求與線下供給，讓服務(wù)的提供能更便捷、更廣泛、更低成本地滿足居民需求。

注釋：

①資料來源：CSMAR數(shù)據(jù)庫。

②各國綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的人類發(fā)展指數(shù)(human development index, HDI)來自于網(wǎng)站http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi/，感興趣讀者請(qǐng)聯(lián)系作者備索。