中國(guó)—白羅斯境外合作園區(qū)特征及規(guī)劃研究*

施一峰 王興平 SHI Yifeng, WANG Xingping

0 引言

隨著新一輪發(fā)展環(huán)境變革、國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中國(guó)企業(yè)的國(guó)際化合作投資需求日益強(qiáng)大，中國(guó)境外合作園區(qū)應(yīng)運(yùn)而生并不斷發(fā)展成熟。2015年，我國(guó)政府正式發(fā)布“一帶一路”倡議，并強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)合作建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展”，可見加快建設(shè)高水平境外合作園區(qū)已經(jīng)成為推動(dòng)“一帶一路”倡議的優(yōu)選方案。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為改革開放后最具“中國(guó)特色”的發(fā)展模式，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)特別是規(guī)劃發(fā)展、建設(shè)管理，不僅有利于展示“中國(guó)模式”、輸出“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”、擴(kuò)大中國(guó)影響力，而且能為“一帶一路”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[1]。

截至2017年底，我國(guó)在“一帶一路”沿線38個(gè)國(guó)家共建成80個(gè)境外合作區(qū)，其中通過商務(wù)部認(rèn)定的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)達(dá)20家。獨(dú)聯(lián)體國(guó)家境外合作園區(qū)作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶往西延伸的重要鏈接載體，近年來建設(shè)發(fā)展快速，特別是白羅斯作為歐洲交通走廊與歐亞大陸橋的重要組成部分，共建的中白工業(yè)園區(qū)更成為推動(dòng)中白兩國(guó)戰(zhàn)略對(duì)接、共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶合作的重點(diǎn)，成為我國(guó)海外園區(qū)政府間合作規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的樣板園區(qū)和合作典范。共建園區(qū)的快速發(fā)展與中國(guó)和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家規(guī)劃體系的同根性、同源性密不可分，但在合作園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中也出現(xiàn)了規(guī)劃體系銜接、編制管理實(shí)施協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)體系融合等方面的“水土不服”現(xiàn)象，亟待理清學(xué)理，為實(shí)踐提供思路。

通過梳理國(guó)內(nèi)外關(guān)于中國(guó)境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的研究可見，目前國(guó)外學(xué)者研究主要集中于個(gè)案并聚焦于境外園區(qū)的投資發(fā)展動(dòng)機(jī)、發(fā)展現(xiàn)狀與問題以及產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)等方面[2-4]，如Dannenberg Peter[5]提出“跨國(guó)治理”這一概念，并認(rèn)為我國(guó)在非洲投資建設(shè)的合作園區(qū)是全球化的一種新形勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)政治等方面均具有重要意義。而國(guó)內(nèi)學(xué)者研究則主要針對(duì)園區(qū)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式[6-8]、建設(shè)與發(fā)展情況[9]以及問題剖析、戰(zhàn)略對(duì)策[1]等方面，但研究大多集中在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、管理等學(xué)科，并且視角大多集中全球?qū)用婊騿蝹€(gè)園區(qū)兩個(gè)層次，缺少對(duì)于某特定地區(qū)、板塊的深入對(duì)比剖析，也鮮有從規(guī)劃層面來剖析園區(qū)當(dāng)前問題，分析由規(guī)劃體系不同導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)外規(guī)劃編制、實(shí)施、管理等銜接問題。

因此，本文通過梳理獨(dú)聯(lián)體國(guó)家區(qū)域的境外合作園區(qū)現(xiàn)狀特征，并以典型園區(qū)中白工業(yè)園為例，對(duì)比梳理自身的規(guī)劃體系及規(guī)劃問題，明晰該地區(qū)國(guó)家自身的“地域個(gè)性”、尋求相互之間的“規(guī)劃共性”并提出發(fā)展建議與策略，以期為中國(guó)園區(qū)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)外輸出提供切入點(diǎn)，為中國(guó)境外合作園區(qū)發(fā)展提供借鑒與思路。

表1 中國(guó)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家境外合作園區(qū)統(tǒng)計(jì)表

1 總體概況與規(guī)劃現(xiàn)狀特征

1.1 中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體境外合作園區(qū)總體概況

由于獨(dú)聯(lián)體國(guó)家板塊規(guī)劃體系的同根性及區(qū)位的特殊性是本文境外合作園區(qū)的重要研究范圍。因此，本文先從板塊區(qū)域視角切入，總體梳理獨(dú)聯(lián)體板塊及合作園區(qū)的現(xiàn)狀。需要說明的是，綜合考慮獨(dú)聯(lián)體板塊的完整性與該地區(qū)合作園區(qū)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀，本文研究范圍除狹義上的獨(dú)聯(lián)體9國(guó)外，還包括合作較多的前獨(dú)聯(lián)體國(guó)家格魯吉亞。截止到2017年底，中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體國(guó)家境外合作園區(qū)總計(jì)18個(gè)，約占“一帶一路”沿線中國(guó)境外合作園區(qū)總量的23%，合作園區(qū)特征主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面。

第一，園區(qū)布局的“資源導(dǎo)向”突出。自“一帶一路”倡議提出以來，我國(guó)與沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作增多，境外產(chǎn)業(yè)園向沿線地區(qū)加速聚集，特別是集中在“一帶”沿線的烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯等獨(dú)聯(lián)體國(guó)家，占總數(shù)的6成以上。通過梳理各個(gè)園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與所在國(guó)家資源可見，木業(yè)、礦業(yè)、紡織業(yè)等資源導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)最為普遍，并大致形成俄羅斯東部木業(yè)、林業(yè)資源導(dǎo)向，中亞食品、紡織資源導(dǎo)向兩大主要板塊，與該地區(qū)的空間鄰近、自身資源稟賦關(guān)系密切。

第二，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的“蘇聯(lián)工業(yè)”關(guān)聯(lián)度較高。通過梳理各個(gè)合作園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可以發(fā)現(xiàn)（表1），合作園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與前蘇聯(lián)時(shí)期產(chǎn)業(yè)布局高度相關(guān)。我國(guó)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家境外合作園區(qū)主要集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)，這與合作國(guó)家本身的資源優(yōu)勢(shì)以及我國(guó)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)與自身比較優(yōu)勢(shì)有著密切關(guān)系。從園區(qū)產(chǎn)業(yè)的分布地域來看，中國(guó)與俄羅斯東部合作園區(qū)主要以木材加工為主，與中國(guó)西北部境外塔吉克斯坦等國(guó)則主要以輕工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、建材業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主，而與近東歐地區(qū)的獨(dú)聯(lián)體國(guó)家則主要以高端制造、科技研發(fā)為主，與前蘇聯(lián)時(shí)期就建立的工業(yè)區(qū)分布及各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著密切的傳承與發(fā)展關(guān)系，也體現(xiàn)了不同地區(qū)國(guó)家發(fā)展階段的比較優(yōu)勢(shì)。

第三，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。境外合作園區(qū)契合了我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要及所在國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，通過發(fā)揮雙方的比較優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)跨國(guó)產(chǎn)業(yè)的銜接，推動(dòng)集群式投資和鏈條式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)在境外的集聚發(fā)展。截止2017年底，中國(guó)在獨(dú)聯(lián)體國(guó)家合作建設(shè)的園區(qū)投資已累計(jì)達(dá)210.86億美元，合作園區(qū)的規(guī)模平均達(dá)11.1 km2，在獨(dú)聯(lián)體國(guó)家已經(jīng)基本形成裝備制造、木材加工、輕工紡織、建材、礦業(yè)等境外產(chǎn)業(yè)集群。

1.2 中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體境外合作園區(qū)規(guī)劃現(xiàn)狀特征

1.2.1 宏觀規(guī)劃層面：亟待頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃傳導(dǎo)性不足

結(jié)合我國(guó)與大多獨(dú)聯(lián)體國(guó)家“區(qū)域規(guī)劃—總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”3個(gè)規(guī)劃層次的規(guī)劃分解、傳導(dǎo)、落實(shí)體系來看，戰(zhàn)略層面的規(guī)劃協(xié)調(diào)，特別是區(qū)域范圍內(nèi)乃至跨區(qū)域間的整合發(fā)展，是規(guī)劃理念傳導(dǎo)以及總體謀劃的必要保障，目前中國(guó)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家在戰(zhàn)略規(guī)劃層面主要存在以下兩個(gè)方面的特征。

一方面，由于我國(guó)境外合作園區(qū)尚處于起步階段，目前各園區(qū)表現(xiàn)出發(fā)展定位、發(fā)展重點(diǎn)和區(qū)域作用在頂層有待統(tǒng)籌，相互間則表現(xiàn)出建設(shè)前期“多點(diǎn)開花”但少有合作的特征。這些成為園區(qū)起步期的普遍現(xiàn)象，也是各園區(qū)建設(shè)前期由企業(yè)基于自身及市場(chǎng)需求出發(fā)的經(jīng)濟(jì)性、階段性綜合結(jié)果。另一方面，從園區(qū)規(guī)劃編制與合作國(guó)規(guī)劃修編銜接來看，一般獨(dú)聯(lián)體國(guó)家由于其城市發(fā)展階段的原因，規(guī)劃編制實(shí)施周期較長(zhǎng)（表2）、修訂程序較復(fù)雜、涉及部門較多元，導(dǎo)致合作園區(qū)的規(guī)劃編制難以在園區(qū)發(fā)展最關(guān)鍵的起步期納入?yún)^(qū)域計(jì)劃或區(qū)域空間發(fā)展計(jì)劃，取得國(guó)家、區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃政策支撐、專項(xiàng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步引發(fā)當(dāng)前合作城市內(nèi)部各專項(xiàng)規(guī)劃與園區(qū)規(guī)劃間銜接性不足的階段特征。

表2 白羅斯國(guó)家規(guī)劃有效性時(shí)期劃分

1.2.2 園區(qū)規(guī)劃層面：編制管理獨(dú)立，規(guī)劃融合度不足

由于發(fā)展階段與實(shí)際情況的變化，獨(dú)聯(lián)體國(guó)家中中國(guó)境外合作園區(qū)規(guī)劃與既有空間規(guī)劃體系之間的關(guān)系、與各層次規(guī)劃內(nèi)容的相對(duì)獨(dú)立，境外合作園區(qū)更類似“飛地”的規(guī)劃編制、管理模式，加之相互間的融合銜接方式尚未成熟，使得中—獨(dú)聯(lián)體境外合作園區(qū)存在編制管理單位獨(dú)立，與當(dāng)?shù)厝诤闲圆蛔愕奶攸c(diǎn)（表3）。不論從境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、規(guī)劃實(shí)施還是與當(dāng)?shù)匾?guī)劃的關(guān)系來看，當(dāng)前境外園區(qū)普遍存在規(guī)劃編制單位、管理單位多元的特征，同時(shí)規(guī)劃編制、管理、實(shí)施的流程中也存在國(guó)內(nèi)不同主體之間、國(guó)內(nèi)單位與國(guó)外政府之間的切換，因此編管獨(dú)立導(dǎo)致的管理部門事權(quán)不對(duì)等，規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃管理融合性不足是目前境外園區(qū)遇到的普遍性階段特征。此外，融合性不足的特點(diǎn)在規(guī)劃編制過程、規(guī)劃修改過程、公眾參與過程等諸多方面均有體現(xiàn)。

1.2.3 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃層面：譜系過多與鏈條延伸不足并存

雖然商務(wù)部公開的境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)涉及建工制造型、資源利用型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型、商貿(mào)物流型以及技術(shù)創(chuàng)新型、科技產(chǎn)業(yè)型等多個(gè)類型，但目前中國(guó)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的合作園區(qū)類型大多是資源型、農(nóng)業(yè)型園區(qū)，合作園區(qū)內(nèi)集聚的企業(yè)大多屬木材加工、輕工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、建材業(yè)等勞動(dòng)密集、資源依賴行業(yè)。

目前產(chǎn)業(yè)層面普遍存在以下兩種現(xiàn)象，并以后者較為普遍。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃遴選時(shí)，由于不確定因素較多，大多遠(yuǎn)郊型園區(qū)前期產(chǎn)城間協(xié)調(diào)難度較大，為滿足未來招商與多方向發(fā)展的可能，導(dǎo)致園區(qū)規(guī)劃時(shí)產(chǎn)業(yè)類型多而廣；另一種與企業(yè)先行的輸出模式有關(guān)，開發(fā)初期多由投資方企業(yè)主導(dǎo)，加上企業(yè)在走出去過程中，視野大多關(guān)注于自身產(chǎn)品、當(dāng)?shù)刭Y源等直接利益，使得園區(qū)主要關(guān)注所在城市、周邊地區(qū)的市場(chǎng)，而忽視城市間、跨區(qū)域園區(qū)間、企業(yè)間的協(xié)作關(guān)系，園區(qū)產(chǎn)業(yè)單一、對(duì)既有資源的產(chǎn)業(yè)鏈延伸有待加強(qiáng)，如當(dāng)前諸多資源導(dǎo)向型園區(qū)。此外，對(duì)國(guó)內(nèi)附加值高的科技類產(chǎn)業(yè)輸出的經(jīng)驗(yàn)不足，也使得企業(yè)投資依然處于前期穩(wěn)步“保守”階段。

2 中白園區(qū)規(guī)劃體系的對(duì)比與再梳理

由于獨(dú)聯(lián)體國(guó)家數(shù)量、各國(guó)規(guī)劃體系的可獲取性因素，本文選取該區(qū)域內(nèi)樣板園區(qū)中白工業(yè)園所在的白羅斯為例，深入剖析規(guī)劃傳導(dǎo)、編制管理、實(shí)施及公眾參與等方面的差異，以期對(duì)其規(guī)劃體系進(jìn)行對(duì)比與再梳理并明晰未來優(yōu)化發(fā)展的策略。

2.1 規(guī)劃傳導(dǎo)： 宏觀到微觀與綜合到專項(xiàng)

白羅斯的空間和城市規(guī)劃是在前蘇聯(lián)的規(guī)劃體系內(nèi)制定的，其空間和城市規(guī)劃領(lǐng)域的主要法律文件是2005年頒布的《白羅斯建筑與城市建設(shè)法》，明確規(guī)定了白羅斯法定規(guī)劃的體系以及各級(jí)別空間發(fā)展規(guī)劃的職權(quán)范圍。而我國(guó)的城市規(guī)劃體系由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立，在園區(qū)規(guī)劃層面存在諸多類似與差異。

從規(guī)劃層次來看，與國(guó)內(nèi)“國(guó)家、省域、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”5級(jí)規(guī)劃層不同，白羅斯規(guī)劃將其法定規(guī)劃的層次劃分為“國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用?、地區(qū)層面”3級(jí)。

表3 中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體部分合作園區(qū)規(guī)劃管理單位統(tǒng)計(jì)表

表4 境外合作園區(qū)管理模式綜合表

從規(guī)劃類型來看，兩國(guó)均延續(xù)了前蘇聯(lián)時(shí)期“區(qū)域規(guī)劃—總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的整體框架，目前我國(guó)已經(jīng)形成由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等組成的比較完整的規(guī)劃層次。而白羅斯規(guī)劃層次由“綜合規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”組成（圖1），其中綜合規(guī)劃（Comprehensive planning）包括國(guó)家空間發(fā)展計(jì)劃、州總體規(guī)劃、全國(guó)范圍的分區(qū)規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、總體城市住區(qū)和其他類型的定居點(diǎn)規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃（Specialized planning）分為國(guó)家和地方兩級(jí)，國(guó)家層面包括邊緣地區(qū)的空間發(fā)展、國(guó)際合作發(fā)展規(guī)劃、特殊保護(hù)區(qū)規(guī)劃以及自由經(jīng)濟(jì)區(qū)等專項(xiàng)規(guī)劃，地方層面則涉及特定地區(qū)規(guī)劃、郊區(qū)邊界規(guī)劃、工程基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、空間自然保護(hù)計(jì)劃等；在詳細(xì)規(guī)劃（Detailed planning）層面，兩國(guó)較為類似，均屬于土地建設(shè)開發(fā)的微觀層面規(guī)劃。

聚焦園區(qū)規(guī)劃，在我國(guó)園區(qū)規(guī)劃體系基本是套用法定城市規(guī)劃的總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃的模式，并在總體規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃中有重要篇幅，屬于地方城市總體規(guī)劃的子系統(tǒng)或獨(dú)立板塊。而合作園區(qū)這一類開發(fā)單元或者特殊空間在規(guī)劃層級(jí)上較為模糊，在空間劃定上屬于綜合規(guī)劃中的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域“自由經(jīng)濟(jì)區(qū)”，但其總體規(guī)劃與實(shí)施過程中的詳細(xì)規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃事權(quán)分別由國(guó)家和地方區(qū)政府不同部門管轄。因此總的來看，兩國(guó)的規(guī)劃類型雖有相似性，但在園區(qū)規(guī)劃的架構(gòu)上所對(duì)應(yīng)的內(nèi)容差異較大。

2.2 編制管理部門： 高度綜合與事權(quán)分離

從規(guī)劃編制來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了我國(guó)各級(jí)城市規(guī)劃的管理編制職能，并確定了由全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，不同層面的規(guī)劃逐步細(xì)化落實(shí)上位規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制，政府及相應(yīng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)不同層級(jí)規(guī)劃編制管理的各項(xiàng)事務(wù)。園區(qū)規(guī)劃在總體規(guī)劃層面得到落實(shí)，由對(duì)應(yīng)的規(guī)劃部門組織編制園區(qū)規(guī)劃，并明確開發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃，依據(jù)城市總體規(guī)劃進(jìn)行編制，并依法實(shí)施規(guī)劃管理。而白羅斯則確定了由國(guó)家空間發(fā)展規(guī)劃（NPSD）指導(dǎo)各區(qū)域空間發(fā)展計(jì)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃再到地方的傳導(dǎo)機(jī)制（圖2）。各級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃的審批與申報(bào)，而具體規(guī)劃由當(dāng)?shù)匾?guī)劃院或區(qū)域和城市規(guī)劃研究所（IRUP）編制，該研究所是白羅斯在空間發(fā)展、區(qū)域和城市規(guī)劃領(lǐng)域開展的研究和規(guī)劃的公共組織。

從規(guī)劃管理來看，國(guó)內(nèi)設(shè)有專門的園區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃等規(guī)劃管理工作，一般的工業(yè)園區(qū)管委會(huì)都是政府的派出機(jī)構(gòu)，確保國(guó)內(nèi)園區(qū)作為特殊的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)高效運(yùn)作。而合作園區(qū)這類自由經(jīng)濟(jì)區(qū)由部長(zhǎng)理事會(huì)劃定隸屬于專項(xiàng)規(guī)劃，其空間規(guī)劃的發(fā)展順序和批準(zhǔn)順序以及規(guī)劃對(duì)象的內(nèi)容和邊界，不是由立法行為規(guī)定的，而是由發(fā)起該規(guī)劃的機(jī)構(gòu)指定的。目前合作園區(qū)管委會(huì)一般分為企業(yè)治理型、混合治理型和多層治理型（表4），獨(dú)聯(lián)體國(guó)家目前大多為企業(yè)治理型和混合治理型，其規(guī)劃管理工作均由企業(yè)或運(yùn)營(yíng)公司直接主導(dǎo)。

總的來看，目前合作園區(qū)不論從規(guī)劃編制單位還是園區(qū)管理單位來看均有較大的差異，編制單位不同使得國(guó)內(nèi)政府立場(chǎng)、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃編制難以適應(yīng)合作國(guó)公共性的組織編制模式，管理單位的不同也使得規(guī)劃的實(shí)施在宏觀、中觀層面協(xié)調(diào)度不足，在微觀層面實(shí)施性不足。

2.3 實(shí)施和參與過程： 政府主導(dǎo)與多方協(xié)調(diào)

《白羅斯建筑與城市建設(shè)法》規(guī)定規(guī)劃過程分為4個(gè)階段，即啟動(dòng)階段、空間規(guī)劃階段、協(xié)調(diào)監(jiān)督公眾參與階段以及規(guī)劃批準(zhǔn)階段，多層次的公眾參與不僅是規(guī)劃科學(xué)性的保障，更是中國(guó)境外合作園區(qū)這類特殊的“中國(guó)發(fā)展模式”在合作國(guó)家快速融入的重要保障。

公眾參與在白羅斯的規(guī)劃過程中具有法律保障?？臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括各部、區(qū)域或地方當(dāng)局以及該規(guī)劃涉及的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，是主管部門和其他利益相關(guān)者共同參與的過程，參與協(xié)調(diào)的其他組織由“分配設(shè)計(jì)”決定。在規(guī)劃擬訂期間，有關(guān)區(qū)域或地方當(dāng)局將舉行公開聽證會(huì)兼顧個(gè)人和群體的意見。在完成協(xié)議和公開聽證后，空間規(guī)劃的實(shí)施必須得到國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)并具有強(qiáng)制性。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃在報(bào)送審批前，也提出將草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。但我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃工作尚處于發(fā)展期，對(duì)于園區(qū)規(guī)劃這一類非法定規(guī)劃的參與程度不足，特別是境外合作園區(qū)規(guī)劃作為企業(yè)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略意圖區(qū)，規(guī)劃優(yōu)先考慮政府意志，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要素，對(duì)于規(guī)劃編制、實(shí)施過程中的方式也與當(dāng)?shù)夭煌Ｗ⒅毓妳⑴c的多方參與協(xié)調(diào)與政府主導(dǎo)的園區(qū)規(guī)劃也是目前兩國(guó)在規(guī)劃編制完成后實(shí)施參與過程的明顯差異之一。

圖1 中國(guó)與白羅斯規(guī)劃類型對(duì)比圖

圖2 中國(guó)與白羅斯規(guī)劃層次與部門對(duì)比圖

3 境外合作園區(qū)規(guī)劃發(fā)展建議

3.1 頂層引領(lǐng)： 加強(qiáng)合作國(guó)家間戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì), 應(yīng)對(duì)傳導(dǎo)問題

境外合作園區(qū)作為我國(guó)主導(dǎo)的與當(dāng)?shù)爻鞘邢到y(tǒng)相對(duì)分離的“外來產(chǎn)業(yè)發(fā)展引擎”，為應(yīng)對(duì)規(guī)劃傳導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)問題，首要解決的是頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包含園區(qū)建設(shè)區(qū)位、規(guī)模、類型等方面的全局統(tǒng)籌，也是園區(qū)融入合作國(guó)的第一步。加強(qiáng)境外合作園區(qū)頂層設(shè)計(jì)是解決當(dāng)前境外合作園區(qū)規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立、發(fā)展各自為營(yíng)的重要手段。因此，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)對(duì)融合度較高的區(qū)域進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，依據(jù)獨(dú)聯(lián)體國(guó)家地緣相近、規(guī)劃體系相通、產(chǎn)業(yè)資源相融的特征，在獨(dú)聯(lián)體國(guó)家區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌編制包括園區(qū)布局、項(xiàng)目實(shí)施和相關(guān)配套措施的中國(guó)境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。獨(dú)聯(lián)體國(guó)家以及目前合作園區(qū)產(chǎn)業(yè)與“蘇聯(lián)工業(yè)”關(guān)聯(lián)度較高，為在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各合作園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈、信息鏈、人才鏈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源配置最大化提供了發(fā)展捷徑。此外，頂層規(guī)劃的編制也為園區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展的空間預(yù)留、產(chǎn)業(yè)延伸提供了長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。

3.2 系統(tǒng)融入： 融入地方規(guī)劃體系強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃, 應(yīng)對(duì)融合問題

目前中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體國(guó)家合作園區(qū)已全面鋪開建設(shè)，但規(guī)劃體系的相對(duì)分離、規(guī)劃類型的不對(duì)位使得目前園區(qū)規(guī)劃融合度不足，園區(qū)規(guī)劃的各個(gè)系統(tǒng)融入當(dāng)?shù)匾?guī)劃體系特別是地方層面的總體規(guī)劃成為園區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。從1990年代新加坡在國(guó)內(nèi)投資建設(shè)的蘇州工業(yè)園發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)來看，境外合作園區(qū)的發(fā)展必將從生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)階段過渡到產(chǎn)城融合、人才引領(lǐng)階段，伴隨著規(guī)劃子系統(tǒng)的不斷融入、管理單元的不斷明確，園區(qū)承擔(dān)的功能也將逐步綜合化、全面化。

因此，在空間規(guī)劃編制過程中，建議在合作國(guó)家如白羅斯的區(qū)域規(guī)劃層面，在充分考慮中國(guó)編制的境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，增加由區(qū)域（州）執(zhí)行委員會(huì)和國(guó)內(nèi)單位共同負(fù)責(zé)編制的合作園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，主要包括園區(qū)選址、產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)服務(wù)及重大基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，起到與其他各類專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌融合的目的，確保園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與地方規(guī)劃的融合度、延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條、激發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源與國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的深度融合，也為未來合作園區(qū)作為當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展的重要板塊乃至發(fā)展新城提供全方位的系統(tǒng)對(duì)接基礎(chǔ)。

3.3 管理實(shí)施互動(dòng)： 強(qiáng)調(diào)管理開發(fā)分離和公眾參與, 應(yīng)對(duì)發(fā)展問題

與我國(guó)由開發(fā)主體主導(dǎo)規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)的模式不同，獨(dú)聯(lián)體國(guó)家在規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)上雖保留“蘇聯(lián)基因”，但其底層的實(shí)施參與卻表現(xiàn)出主體的多元性、開放性，開發(fā)主體或者國(guó)內(nèi)政府在園區(qū)規(guī)劃實(shí)施的過程中扮演什么角色，是中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體合作園區(qū)乃至“一帶一路”沿線合作園區(qū)面臨的共性問題。因此，在規(guī)劃編制后實(shí)施前，應(yīng)融入當(dāng)?shù)乜臻g規(guī)劃“啟動(dòng)、編制、參與、批準(zhǔn)”的法定程序，充分聽取有關(guān)區(qū)域或地方當(dāng)局舉行的公開聽證會(huì)的個(gè)人和群體意見和看法，一方面彌補(bǔ)目前由我國(guó)開發(fā)主體編制規(guī)劃中遇到的現(xiàn)狀匹配、制度匹配、利益匹配的協(xié)調(diào)問題，結(jié)合多方思考優(yōu)化園區(qū)規(guī)劃，另一方面也為合作園區(qū)的中國(guó)特色發(fā)展模式贏得當(dāng)?shù)刂С?，促進(jìn)“民心相通”。

此外，在規(guī)劃管理層面，建議獨(dú)聯(lián)體合作園區(qū)管理模式從企業(yè)主導(dǎo)型向混合治理型和多層治理型轉(zhuǎn)型，在設(shè)立單獨(dú)的園區(qū)管委會(huì)基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)管理代表該地區(qū)政府在園區(qū)行使“治權(quán)”，管理當(dāng)?shù)亻_發(fā)者、服務(wù)國(guó)內(nèi)開發(fā)企業(yè)；而園區(qū)的開發(fā)主體則由國(guó)內(nèi)投資主體負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、物業(yè)管理、招商引資等，以達(dá)到規(guī)劃管理主體與開發(fā)主體相分離的目的，開發(fā)主體的獨(dú)立性和自主性也保證和促進(jìn)了國(guó)內(nèi)企業(yè)開發(fā)建設(shè)的積極性與經(jīng)濟(jì)效益。

4 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展和成功是我國(guó)改革開放取得巨大進(jìn)步的關(guān)鍵推動(dòng)因素之一，也是改革成功、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要縮影。總結(jié)園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，使“中國(guó)特色”園區(qū)發(fā)展模式走出去，是輸出中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的重要途徑，也為“一帶一路”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。本文以中國(guó)—獨(dú)聯(lián)體國(guó)家合作園區(qū)為例，基于其園區(qū)現(xiàn)狀、規(guī)劃問題、規(guī)劃體系等方面的梳理，從規(guī)劃的視角出發(fā)，提出以加強(qiáng)合作國(guó)家間區(qū)域的頂層設(shè)計(jì)指引發(fā)展方向，以總體規(guī)劃專項(xiàng)設(shè)計(jì)的規(guī)劃編制融入規(guī)劃體系，以管理開發(fā)分離和公眾參與確保規(guī)劃實(shí)施互動(dòng)3個(gè)方面，有層次、有步驟地推動(dòng)中國(guó)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家合作園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃層面的互融互動(dòng)，并不意味著忽視政策保障、金融支持、社會(huì)文化等相關(guān)層面的作用，園區(qū)的規(guī)劃從編制、實(shí)施到發(fā)展，都離不開導(dǎo)向明確的政策措施、圍繞境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一高效多層次的政策體系和融資渠道的相互配合。此外，由于“一帶一路”產(chǎn)業(yè)園區(qū)所處地域、開發(fā)類型、開發(fā)程度的巨大差異性，鑒于獨(dú)聯(lián)體國(guó)家互相之間規(guī)劃體系的同源性、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的互通性，與中國(guó)規(guī)劃體系、規(guī)劃編制實(shí)施路徑進(jìn)行對(duì)比的思路應(yīng)以園區(qū)所在大區(qū)域的不同而異。因此，未來研究將圍繞著“一帶一路”其他類型的板塊，以規(guī)劃體系、編制、實(shí)施的視角提出更有針對(duì)性、適應(yīng)性的規(guī)劃發(fā)展對(duì)策，為中國(guó)境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的合理發(fā)展提供科學(xué)支撐。