失業(yè)保險(xiǎn)評估：為什么是這五個(gè)指標(biāo)？

■文／張苗

江蘇省推行以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的基金監(jiān)督試點(diǎn)，在失業(yè)保險(xiǎn)基金安全評估指標(biāo)中，抓取和修訂了“本期保生活支出保障比、本期失業(yè)人員長期領(lǐng)取待遇率、本期基金保生活能力水平、本期基金促就業(yè)能力水平、本期援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼保障水平”5項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)特定指標(biāo)……

失業(yè)保險(xiǎn)較之其他社會保險(xiǎn)內(nèi)控線路長、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多是不爭的事實(shí)。但在江蘇的社會保險(xiǎn)基金安全評估省級試點(diǎn)地區(qū)無錫，失業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)下降也是可以看到的事實(shí)。這背后，一個(gè)重要的因素是，無錫為失業(yè)保險(xiǎn)研究制定的個(gè)性化指標(biāo)，已實(shí)現(xiàn)“按其特點(diǎn)歸類到基金支撐能力和資產(chǎn)管理質(zhì)量中”。為此，記者近期特意赴江蘇對失業(yè)保險(xiǎn)的個(gè)性化評估指標(biāo)進(jìn)行了一番細(xì)究。

當(dāng)“評估”遇見失業(yè)保險(xiǎn)

“對社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況進(jìn)行安全評估，是發(fā)現(xiàn)和預(yù)測社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。2016年江蘇省出臺《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》，規(guī)定社會保險(xiǎn)行政部門對社會保險(xiǎn)基金的支撐能力、資產(chǎn)管理質(zhì)量、內(nèi)部控制體系運(yùn)行情況、違法違規(guī)情況等進(jìn)行安全評估。把評估工作作為制度納入地方法規(guī)，這個(gè)力度不能說不大，可當(dāng)我們把評估落實(shí)到失業(yè)保險(xiǎn)，尷尬了——由于管理體系不一樣，此前養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制統(tǒng)一由人社部社保中心負(fù)責(zé)，失業(yè)保險(xiǎn)基金的內(nèi)控工作卻沒有機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。情況之所以這么特殊，是因?yàn)樯鲜兰o(jì)末《失業(yè)保險(xiǎn)條例》按照中央提出的‘三三制’原則頒布實(shí)施。就業(yè)局負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)，核心任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革提供扎實(shí)保障。但2011年《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施，失業(yè)保險(xiǎn)基金的作用發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這種情況下，無論誰管失業(yè)保險(xiǎn)基金，只要有‘經(jīng)辦’，就應(yīng)該有內(nèi)控制度。” 初見面，江蘇省人社廳基金監(jiān)督處副調(diào)研員周荃開門見山向記者道出了原委。

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“江蘇省是2014年被人社部確定為部級社會保險(xiǎn)基金安全評估試點(diǎn)地區(qū)的，當(dāng)年底，我們就下發(fā)文件確定了無錫市(市本級、宜興市)、南通市(市本級、如東縣)、徐州市(市本級、豐縣)以及昆山市、泰興市和沭陽縣為省級試點(diǎn)地區(qū)。我們要求試點(diǎn)地區(qū)將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金都納入評估范圍?！?江蘇省人社廳基金監(jiān)督處處長經(jīng)洪斌補(bǔ)充。

據(jù)了解，江蘇在評估社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的過程中，要求省級試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)各自特點(diǎn)，分地區(qū)、分險(xiǎn)種負(fù)責(zé)基金運(yùn)行狀況指標(biāo)的抓取和內(nèi)部控制制度檢查評估指標(biāo)的修訂。換言之，就是在社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度指標(biāo)體系方面，要求省級試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)原勞動保障部社保中心《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制檢查評估辦法》（以下簡稱“辦法”）的要求，對“組織機(jī)構(gòu)控制”“業(yè)務(wù)運(yùn)行控制”“基金財(cái)務(wù)控制”“信息系統(tǒng)控制”“內(nèi)部控制”的管理與監(jiān)督5個(gè)部分，在檢查項(xiàng)目、檢查內(nèi)容、檢查標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分配保持相對統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，根據(jù)各險(xiǎn)種自身特點(diǎn)重點(diǎn)在“業(yè)務(wù)運(yùn)行控制”方面優(yōu)化檢查內(nèi)容和檢查標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)修改“組織機(jī)構(gòu)控制”等其他4個(gè)方面的檢查內(nèi)容和檢查標(biāo)準(zhǔn)。比如無錫在參考“辦法”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)把促就業(yè)、防失業(yè)嵌入失業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)控評估體系。

記者就“邊評邊改”的做法表示“很疑惑”，周荃解釋：“我們在試點(diǎn)評估中發(fā)現(xiàn)，人社部下發(fā)的22項(xiàng)指標(biāo)中，基金運(yùn)行狀況指標(biāo)以及內(nèi)部控制檢查評估指標(biāo)都屬于適用企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的通用指標(biāo)，對失業(yè)保險(xiǎn)基金的評估有一定局限，既不能完全評估出基金管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，也不能體現(xiàn)適應(yīng)性與重要性原則。例如，新的財(cái)務(wù)管理制度實(shí)行以后，原來屬于促進(jìn)就業(yè)范圍的一些指標(biāo)，比如職業(yè)介紹補(bǔ)貼、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，現(xiàn)在改到了待遇支出范圍，所以做失業(yè)保險(xiǎn)指標(biāo)的時(shí)候，包括內(nèi)控、運(yùn)行指標(biāo)等都要進(jìn)行調(diào)整，通過支出數(shù)據(jù)來證明支出對促進(jìn)就業(yè)、對基金支撐的影響。此外保生活發(fā)放支出，雖然涉及的金額不是太大，但是它對于基金支撐也會有影響。因此試點(diǎn)中我們需要借鑒部社保中心通用的內(nèi)控制度的評估表，然后根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)進(jìn)行修訂。”

無錫試點(diǎn)，考慮“支出”占比

無錫市人社局財(cái)務(wù)和基金監(jiān)督處處長何杰告訴記者，經(jīng)過近3年試點(diǎn)，無錫在失業(yè)保險(xiǎn)基金安全評估指標(biāo)中，抓取和修訂了4項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)特定指標(biāo)：本期保生活支出保障比；本期失業(yè)人員長期領(lǐng)取待遇率；本期基金保生活能力水平；本期基金促就業(yè)能力水平。

“社?；鸢踩u估內(nèi)容包括基金運(yùn)行狀況和風(fēng)險(xiǎn)管控狀況兩個(gè)方面，無錫在按照人社部有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)際評估時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于基金運(yùn)行狀況‘部指標(biāo)’反映的是基金大收大支情況，這對基金監(jiān)管部門從宏觀層面評估基金運(yùn)行作用比較大，但社保基金運(yùn)行在很大程度上受‘保險(xiǎn)自身特點(diǎn)’這一微觀層面的影響，尤其反映在支出上。比如失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合、注重公平和效率等原則要求。失業(yè)保險(xiǎn)基金是統(tǒng)籌使用的，更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和基金的互濟(jì)性，因此失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨的主要是現(xiàn)時(shí)支付需要問題。由此我們在增設(shè)失業(yè)保險(xiǎn)基金安全評估特定指標(biāo)時(shí)，相對‘績效性’我們更多地關(guān)注基金的可持續(xù)性。特定指標(biāo)按照失業(yè)保險(xiǎn)兩大功能而分成兩塊，即保障生活指標(biāo)和促進(jìn)就業(yè)指標(biāo)，指標(biāo)源數(shù)據(jù)也是從目前能獲取的失業(yè)保險(xiǎn)基金月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)數(shù)據(jù)中得到。其中保障生活指標(biāo)主要包括了本期保生活支出保障比、本期失業(yè)人員長期領(lǐng)取待遇率和本期基金保生活能力水平。” 何杰說。

據(jù)無錫市勞動就業(yè)管理中心財(cái)務(wù)科科長周俊濤介紹，“本期保生活支出保障比”由“本期領(lǐng)取人月均水平÷本期參保人月均水平”計(jì)算得出，用以衡量評估期參保繳費(fèi)水平對保生活支出的保障能力，通過分析歷年指標(biāo)趨勢的恰當(dāng)性，了解待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化所產(chǎn)生的影響，為制定待遇水平標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策提供數(shù)據(jù)參考?！笆I(yè)保險(xiǎn)基金特定指標(biāo)總計(jì)100分，‘本期保生活支出保障比’所占分值為25分，以年度保生活支出占年度失業(yè)保險(xiǎn)基金收入的60%計(jì)算測算值。測算值大于指標(biāo)值，說明失業(yè)保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)水平足以保障保生活支出，給予滿分；測算值小于指標(biāo)值25%，扣1分，小于50%扣3分，小于75%扣5分，依次遞減；小于100%零分?！?周俊濤說。

此外，“本期失業(yè)人員長期領(lǐng)取待遇率”由“本期領(lǐng)取6個(gè)月以上待遇人月數(shù)÷本期領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人月數(shù)×100%”計(jì)算得出，用于衡量失業(yè)保險(xiǎn)待遇支出結(jié)構(gòu)的合理性，通過分析失業(yè)領(lǐng)取待遇人員結(jié)構(gòu)的變化，了解發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放條件對長期待遇領(lǐng)取所產(chǎn)生的影響，為制定政策提供數(shù)據(jù)依據(jù)。評估中，“本期失業(yè)人員長期領(lǐng)取待遇率”指標(biāo)比率越低越好，評分規(guī)則以50%為標(biāo)準(zhǔn)，小于等于50%為滿分，每增加5%減1分，該項(xiàng)總分20分。

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“本期基金保生活能力水平”由“本期保障失業(yè)人員生活支出÷本期失業(yè)保險(xiǎn)基金收入×100%”計(jì)算得出，用以衡量本期失業(yè)保險(xiǎn)基金保障失業(yè)人員生活的支撐程度，通過分析歷年指標(biāo)值的程度變化，了解失業(yè)保險(xiǎn)基金保障失業(yè)人員生活的充分性，為制定收支政策提供數(shù)據(jù)依據(jù)。這個(gè)指標(biāo)所占分值為25分，評分規(guī)則是：按“收支平衡，略有結(jié)余”的原則，指標(biāo)值小于60%，給予滿分，但指標(biāo)值過低則說明保生活支出水平偏低，結(jié)余偏高，應(yīng)進(jìn)一步分析原因；指標(biāo)值在61%—90%之間適當(dāng)減分,61%—70%扣1分,71%—80%扣3分,81%—90%扣5分。

促進(jìn)就業(yè)指標(biāo)是“本期基金促就業(yè)能力水平”，這由“本期促就業(yè)支出÷上年末基金累計(jì)結(jié)余（扣除規(guī)定備付能力資金）×100%”計(jì)算得出，用以衡量本期失業(yè)保險(xiǎn)基金促就業(yè)持續(xù)能力。通過分析歷年指標(biāo)值的趨勢變化，讓政策制定者預(yù)先知道促進(jìn)就業(yè)支出從基金自身角度看是否需要調(diào)節(jié)。該指標(biāo)所占分值為30分，評分規(guī)則以上年末基金累計(jì)結(jié)余(扣除規(guī)定備付能力資金)的30%為滿分；以上年末累計(jì)結(jié)余承擔(dān)本期促就業(yè)支出額2年(考慮到促就業(yè)政策的延續(xù)性)為限即50%為持續(xù)能力的臨界點(diǎn)，指標(biāo)值大于50%為零分；30%—50%區(qū)間內(nèi)，每增加5%扣1分。

“特定指標(biāo)反映出的失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況，我們在具體分析時(shí)還需要結(jié)合其他社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和實(shí)際情況來綜合研判。設(shè)定和不斷地完善特定指標(biāo)，是我們在制度政策有效落實(shí)與基金充分保障之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)的有益嘗試?！睙o錫市人社局財(cái)務(wù)和基金監(jiān)督處副主任科員吳蕓說。

揚(yáng)州跟進(jìn)，補(bǔ)上穩(wěn)崗指標(biāo)

通過無錫試點(diǎn)，江蘇省失業(yè)保險(xiǎn)基金安全評估指標(biāo)中已設(shè)置有防失業(yè)、促就業(yè)的相關(guān)指標(biāo)，但周荃認(rèn)為還有缺憾?！艾F(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)的職能已經(jīng)轉(zhuǎn)換為防失業(yè)、促就業(yè)、保穩(wěn)定。如果‘防失業(yè)’的指標(biāo)出不來，那我們對失業(yè)保險(xiǎn)基金的安全評估就是不全面的。所以為了全面評估和反映失業(yè)保險(xiǎn)基金的效能與作用，我們又選擇揚(yáng)州加入江蘇省失業(yè)保險(xiǎn)基金安全評估的試點(diǎn)。我們對揚(yáng)州的要求，就是重點(diǎn)‘防失業(yè)’，抓取‘穩(wěn)崗補(bǔ)貼’指標(biāo)。2019年1月底，揚(yáng)州的‘防失業(yè)’指標(biāo)正式推出，加上之前無錫試點(diǎn)抓取的4項(xiàng)指標(biāo)，江蘇省評估失業(yè)保險(xiǎn)基金安全的特定指標(biāo)就全了?！?/p>

據(jù)揚(yáng)州市人社局基金監(jiān)督和規(guī)劃內(nèi)審處處長張健介紹，援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策是保穩(wěn)定的直接體現(xiàn)，它對降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)在保崗位、穩(wěn)就業(yè)方面發(fā)揮了積極作用。由于援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼資金的核發(fā)環(huán)節(jié)需要審核企業(yè)的參保繳費(fèi)情況、穩(wěn)定崗位措施等，它存在廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，需要防范騙取套取、貪污受賄、利益輸送等隱患。因此，在失業(yè)保險(xiǎn)基金安全的指標(biāo)中，揚(yáng)州考慮增加援企穩(wěn)崗指標(biāo)。

“我們設(shè)定的指標(biāo)項(xiàng)為“本期援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼保障水平”，主要作用是衡量統(tǒng)籌區(qū)實(shí)施穩(wěn)崗補(bǔ)貼前后企業(yè)參保人員所享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼的變化情況。指標(biāo)值的測算方法為 ‘本年度人均享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼金額÷上年度人均享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼金額×100%’。通過分析歷年指標(biāo)值的變化趨勢，了解掌握失業(yè)保險(xiǎn)援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼落實(shí)到參保人員個(gè)人的保障水平，發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。若測算得出的指標(biāo)值過大，則反映出當(dāng)年人均享受金額增幅較大，若沒有政策調(diào)整因素，則需要分析其中可能存在的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)或廉政風(fēng)險(xiǎn)；若指標(biāo)值過小，則反映出當(dāng)年人均享受金額出現(xiàn)較大降幅，需要分析是否存在政策執(zhí)行不到位情況或其他廉政風(fēng)險(xiǎn)。通過測算本期援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼保障水平這一量化指標(biāo)，我們希望可以反映出援企穩(wěn)崗資金的使用情況，人均享受援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼金額保持平穩(wěn)或小幅增長則基本能夠反映工作實(shí)際和成效，若出現(xiàn)較大的增幅或降幅，則通過指標(biāo)扣分進(jìn)行預(yù)警，為制定政策、排查風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)分析依據(jù)，從而達(dá)到促進(jìn)援企穩(wěn)崗政策執(zhí)行落實(shí)到位和資金發(fā)放規(guī)范有序的目的，更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)防失業(yè)、促就業(yè)、保穩(wěn)定的功能?！?張健說?！?/p>