中國古代的監(jiān)察制度

□張晉藩

中國古代監(jiān)察官的出現(xiàn)以及監(jiān)察制度的最初形態(tài)，是在戰(zhàn)國時期形成的。

監(jiān)察制度的早期形態(tài)——戰(zhàn)國、兩漢

我國的戰(zhàn)國時期，是歷史上大變動、大改革時期。鐵制生產工具的廣泛應用提高了生產力，使得生產關系發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)為土地私有制的確立，由此也帶動了上層建筑的全面變革。 其中之一，就是官僚制度取代世卿制度。由于官由國王隨時任命，并非世襲制，有功則升，有過則免，官在激烈的兼并戰(zhàn)爭中突顯出它的作用。 因此，治官察官的思想也隨之而生。 韓非提出“明主治吏不治民”，并且強調以法治官察官。他說，“明法而以制大臣之威”“臣無法則亂于下”。

到了漢朝，儒家逐漸受到重視，而以董仲舒為代表的新儒學將儒家思想與陰陽五行、天人感應的學說混合在一起， 借用天象的變化闡述監(jiān)察的合理性和必要性。西漢成帝時，御史中丞薛宣說“嘉氣尚凝，陰陽不和”，是監(jiān)察官部刺史沒有盡到監(jiān)察職責， 使得 “臣下未稱”所致。 皇帝也常常借此強調監(jiān)察官要盡職盡責。

漢朝雖然繼續(xù)實行皇帝制度， 但宰相也握有重權，所以，除皇帝控制的監(jiān)察系統(tǒng)外，宰相也通過丞相史執(zhí)掌行政監(jiān)察權。 此外，司隸校尉執(zhí)掌京畿及三輔、三河、扶風六郡地區(qū)的監(jiān)察權。 三者互不統(tǒng)屬，朝議時三系統(tǒng)的長官御史中丞、宰相、司隸校尉各有獨坐，史稱“三獨坐”。

漢朝由于郡縣之外，還有王侯國制度，以致景帝時發(fā)生“七國之亂”。 所以西漢武帝即位以后，為了加強對地方的監(jiān)察，劃分全國為十三部監(jiān)察區(qū)，每部設刺史一人，負責監(jiān)察工作。 漢武帝親自參與制定適用于十三部刺史的監(jiān)察法律《刺史六條》。《刺史六條》是漢武帝加強中央集權、打擊地方豪強勢力的特定時代的產物?！洞淌妨鶙l》在當時起了很大的作用，也為以后的監(jiān)察立法提供了經驗。

監(jiān)察制度的基本定型——唐、宋、元

唐朝是中國古代經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮的盛世，也是監(jiān)察制度開始定型的朝代。唐高祖即位時，便公開表示御史官是“清而復要”的重要官職。

唐朝統(tǒng)治者通過三省制度，將相權一分為三，中書省出令，尚書省執(zhí)行，門下省復核，而且設立了宰相聯(lián)合辦公地點政事堂。 凡皇帝授命參加政事堂議事的官員，也有宰相之稱。 以至于唐朝執(zhí)行宰相職務、有宰相稱號的官員經常有四五人，最多時達十余人。 這既可以集中官僚們的統(tǒng)治經驗，加強國家管理，也可以使其互相牽制，防止宰相專權。

與唐朝宰相的分權制相適應的中央監(jiān)察機關也擴展為一臺三院制。臺是御史臺，以御史大夫、御史中丞為長官，下設三院：臺院、殿院、察院。 臺院設侍御史四人，掌管京官的司法監(jiān)察；殿院設殿中侍御史六人，整肅朝會官吏的禮儀；察院，設監(jiān)察御史若干人，按所設道，每道設監(jiān)察御史一人，監(jiān)察地方官吏，是三院中最重要的職能部門。

唐初分全國為十道監(jiān)察區(qū)，由監(jiān)察御史十人分巡各道州縣。 開元二十一年改全國為十五道，監(jiān)察御史亦增加至十五人。監(jiān)察御史品秩雖低，但有權巡按州縣長官，百司畏懼，是皇帝的耳目之司。

唐朝是中國歷史上法制文明發(fā)展的時代，所謂“文物儀章，莫備于唐”。監(jiān)察法也在法制發(fā)達的背景下有了新的發(fā)展。玄宗時期，在總結監(jiān)察法實施經驗的基礎上，制定了《監(jiān)察六法》。

由漢代的《刺史六條》到唐代的《監(jiān)察六法》，雖然均為六條，但監(jiān)察的重點對象、具體的要求、涉及的范圍多有不同， 這反映了不同時代的背景條件加給它的烙印，以及地方監(jiān)察法規(guī)的發(fā)展和逐漸成熟。

唐朝是一個疆域遼闊的王朝，皇帝還定期不定期派出監(jiān)察御史到各地了解和監(jiān)察州縣官的施政情況，每當派使出巡，皇帝都頒發(fā)詔敕，指出御史出巡的具體任務。

宋朝是加強中央集權的重要朝代。 宋太祖因百官擁戴而為皇帝，所謂“陳橋兵變，黃袍加身”，因此在他即位后，為了防范大臣結黨，制定了一項基本國策，就是“事為之防，曲為之制”。 事為之防，主要是說防范官吏結黨；曲為之制，是要加強各機關的權力制衡。 由此有宋一代，一直強調發(fā)揮監(jiān)察官耳目之司的作用，以維持國家綱紀。

宋朝的監(jiān)察制度雖然沿襲唐朝的一臺三院制，但為適應加強中央集權的體制要求，也有所變化。其一，將宰相掌握的諫官的諫諍權收歸皇帝， 并且削減諫議權，擴大其監(jiān)察權，開了后世科道合一的先河。其二，改革地方監(jiān)察體制，以路為地方最高行政區(qū)劃，先后設置轉運司、提舉常平司、提點刑獄司等，分別負責行政、財政、司法等各項政務，同時均為路的監(jiān)察機關，號為“監(jiān)司”，彼此互不統(tǒng)領，而且實行監(jiān)司互監(jiān)法，以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。 其三，要求御史每月至少糾彈一事，否則即罰辱臺錢，為此允許御史“風聞言事”，也就是糾彈不一定有實據(jù)。

宋朝在中央集權制度的影響下，皇帝頒發(fā)的敕令是最經常、最有權威的法律形式，一些涉及朝廷和地方的監(jiān)察法也都以敕令的形式出現(xiàn)。

元朝是以蒙古貴族為主體的政權，為了防范和督察龐大的漢官群體，以及鎮(zhèn)壓連綿不絕的反元斗爭，擴大了監(jiān)察機構，除中央御史臺外，還于陜西、江南各設行御史臺，作為中央御史臺的派出機關。 元世祖說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。 ”充分表示了對御史臺的重視。 元世祖以后的皇帝稱此為 “重臺之旨”，歷世遵其道不變。

元朝還制定了一系列具有民族特色的監(jiān)察法。如至元五年頒行《設立憲臺格例》，在最后一條規(guī)定：“該載不盡應合糾察事理，委監(jiān)察并行糾察。”這實際上等于賦予監(jiān)察御史法律規(guī)定外的特權。

監(jiān)察制度的最后發(fā)展階段——明、清

明朝是中國古代社會后期的著名王朝，也是專制制度向著極端化發(fā)展的王朝。 無論監(jiān)察思想，還是監(jiān)察制度與監(jiān)察法都圍繞這條主線不斷演變。 明朝統(tǒng)治者以“重耳目之寄，嚴紀綱之任”來要求監(jiān)察官。 早在明朝建立之前，朱元璋便面諭御史說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以縱奸，毋假公濟私以害物。 ”

明朝洪武十三年，明太祖誅左丞相胡惟庸，十五年正式廢除丞相制度。 中國古代相權與皇權的矛盾，最終以皇權的勝利而結束。由此，六部直接對皇帝負責，皇帝不僅是國家的元首，同時又是最高的行政長官，與中樞體制這一重大變化相適應的御史臺也由三院制合并為一院制，即都察院制度。都察院設左、右都御史，正二品；下設左、右副都御史，正三品；左、右僉都御史，正四品。地方劃分十七省清吏司，各設監(jiān)察御史。 皇帝還定期不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方， 作為皇帝的耳目之司，可以小事立斷，大事奏裁，著名的清官海瑞曾經擔任十府巡按。

明朝的監(jiān)察法趨向于法典化，如洪武四年，頒布監(jiān)察法《憲綱》四十條；英宗正統(tǒng)年間，制定《憲綱條例》，內容極為寬廣。 特別是制定適用于六科的監(jiān)察法，以確保六科給事中對于吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監(jiān)察。 明朝的監(jiān)察法為清朝制定《欽定臺規(guī)》提供了重要基礎。

清朝建立以后，沿襲明朝監(jiān)察制度，中央仍設都察院。 清朝順治九年二月，順治皇帝諭都察院：“國家設立都察院，職司風紀，為朝廷耳目之官，凡事直言無隱，上自諸王，下至諸臣，孰為忠勤，孰為不忠勤，據(jù)實奏聞，方為無忝厥職。”康熙十八年八月，康熙皇帝諭九卿詹事科道：“自古設立臺省，原系朝廷耳目之官，上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務求知無不言，言無不盡，乃稱厥職。 ”

清朝監(jiān)察制度的重大改革就是，正式將曾經執(zhí)掌諫諍權的六科給事中并入都察院，使科道合一，共同執(zhí)掌監(jiān)察權，體現(xiàn)了皇權的進一步加強。

有清一代，最重要的監(jiān)察立法當數(shù)《欽定臺規(guī)》，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八類。它是秦漢以來監(jiān)察立法之大成，是我國古代最具代表性的監(jiān)察法典，也是世界監(jiān)察制度史上所僅見的如此完整的監(jiān)察法典。