內(nèi)蒙古草原權(quán)屬問題解決機制研究

劉偉濤

內(nèi)蒙古地區(qū)草原權(quán)屬問題的類型及表現(xiàn)

內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)的草原權(quán)屬問題主要分為兩類：一類是圍繞土地確權(quán)發(fā)生的糾紛，這類糾紛主要是由于農(nóng)牧民承包草場面積不確定、四至不準確、權(quán)屬不明晰、登記簿不健全等問題造成的；另一類是由于上級集體經(jīng)濟組織、政府有意無意地侵犯下級集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)引發(fā)的。歸納起來內(nèi)蒙古地區(qū)發(fā)生的草原權(quán)屬糾紛可分為以下幾種類型。

（一）地塊界限模糊問題

此類問題主要發(fā)生在牧戶之間、村集體之間、各行政區(qū)劃之間。如草牧場的所有權(quán)人或使用權(quán)人之間對同一部分土地享有重疊的權(quán)限，政府或機構(gòu)對邊界劃定處理缺乏依據(jù)等都會產(chǎn)生地塊界限不清糾紛。如今人多地少的矛盾突出，特別是有重大土地利益的驅(qū)使，在草原確權(quán)的過程中牧民們趨向于“寸土必爭”。

（二）牧區(qū)集體草原承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整糾紛

這一類型的糾紛主要發(fā)生在集體成員與村民委員會之間。一部分是因為一些“無地戶”要求重新分地，訴求得不到滿足與村集體產(chǎn)生的糾紛，先前一些土地承包農(nóng)戶因不愿負擔(dān)承包土地的各項費用而放棄土地承包，但隨著惠農(nóng)惠牧政策力度的加大，轉(zhuǎn)而要求重新分地，這部分村民欲借土地確權(quán)要求分得土地。另一部分是對集體經(jīng)濟組織中的特殊人員土地權(quán)屬處理不當引發(fā)糾紛，這類特殊人群主要包括退伍軍人、出嫁婦女、入贅和戶口仍在農(nóng)村牧區(qū)的大學(xué)生等。

（三）相鄰?fù)恋厍謾?quán)糾紛

相鄰?fù)恋厍謾?quán)糾紛主要是指發(fā)生在相鄰地塊上的權(quán)利主體之間，因侵占、擅用相鄰?fù)恋囟l(fā)的糾紛，這類糾紛比較常見的是在牧區(qū)歷史上遺留下來的草場占用。自從實施草場承包經(jīng)營制度并將草場使用權(quán)劃分給牧戶以來，牧民對草場的占有意識增強，“先占”引起的鄰地糾紛越來越多。

（四）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)爭議

我國《農(nóng)村土地承包法》及《草原法》中對于草牧場承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作出規(guī)定，承包方依法取得的草牧場承包經(jīng)營權(quán)，可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)爭議主要有以下幾種情形：

一是流轉(zhuǎn)合同效力問題的爭議。有的約定由流轉(zhuǎn)接受人向承包人交納一定的費用，有的約定由流轉(zhuǎn)接受人自行負擔(dān)相應(yīng)牧業(yè)稅并自取收益。由于流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，多是通過口頭約定或約定期限不明或私下約定，沒有依照法定程序進行。隨著更有利于牧民的牧業(yè)政策推行，對牧業(yè)獎補力度持續(xù)加大，牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品回報率增高，承包人產(chǎn)生心理上的不平衡，以合同不符合法定程序，沒有征得三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員同意或沒有向土地管理部門備案為由要求收回承包經(jīng)營權(quán)，接受流轉(zhuǎn)的一方則要求確認合同效力，雙方由此產(chǎn)生糾紛。

二是流轉(zhuǎn)方一地多轉(zhuǎn)引起的爭議。主要表現(xiàn)為牧民的合同意識不強，流轉(zhuǎn)草牧場時或未簽訂合同導(dǎo)致流轉(zhuǎn)方再次向他人流轉(zhuǎn)時不受約束；或流轉(zhuǎn)方任性流轉(zhuǎn)，在前流轉(zhuǎn)合同未解除的情況下再次將草牧場流轉(zhuǎn)給第三方引發(fā)爭議。

（五）違法征、占土地問題

這類問題一方面是由于工業(yè)化進程的加速，城市規(guī)模急劇擴張，大量的城市周邊土地被征用。政府為城市開發(fā)建設(shè)征收征用草原土地，以強制方式解除草原承包合同，通過強制征用、非法占有、兼并等手段損害農(nóng)牧民土地權(quán)益的案例時有發(fā)生。另一方面由于草原上蘊藏著豐富的煤炭、鐵礦、石油、天然氣、稀土等礦藏，一些草原地區(qū)的地方政府把草原土地資源作為招商引資的籌碼，在利益驅(qū)動下，在礦產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)中不斷占用草原資源，而且大部分屬于未批先征先占。也有個別地方政府或工作人員為增加財政收入、完成政績目標，對農(nóng)牧民的土地權(quán)益以招商引資為幌子進行侵犯。還有的村民在其他集體成員不知情、不同意的情況下就占用村集體的大片草原建廠房，以此騙取巨額補償。

內(nèi)蒙古地區(qū)草原權(quán)屬問題的解決機制分析

當前內(nèi)蒙古地區(qū)草原權(quán)屬爭議的解決方式歸納起來有訴訟、和解、調(diào)解、行政裁決與行政復(fù)議等方式。分述如下：

（一）訴訟

訴訟方式在解決草場權(quán)屬糾紛時有權(quán)威性和公正性等優(yōu)點，但司法實踐中也暴露了許多不足。訴訟是專業(yè)化程度非常高的司法活動，有著極其嚴格的法定程序，受過一定教育的人都會對此較為陌生，更何況教育程度普遍不高的農(nóng)牧民，參與程度更可想而知。同時，有的法官對農(nóng)牧區(qū)土地政策和土地使用狀況了解不足，有缺少相關(guān)司法解釋，經(jīng)常出現(xiàn)“案結(jié)事不了”的情況。

（二）和解

和解也稱協(xié)商，是產(chǎn)生糾紛的當事人依據(jù)自身的意愿平等解決糾紛。和解通常是當事人自己達成協(xié)議，不需要第三方介入，并且沒有嚴格的法定程序。因此，通過和解方式達成的協(xié)議也不具有法律效力和強制執(zhí)行力，是一種最簡單最直接的糾紛解決方式。也正是因為和解具有較高的自治性，在和解過程中，常出現(xiàn)欺詐脅迫、顯失公平等情況，并且由于和解雙方的受教育程度有限，和解協(xié)議的內(nèi)容有時甚至?xí)蜻`反法律禁止性的規(guī)定而無效。這樣不僅不能保障當事人的合法權(quán)益，更有可能會危害其他農(nóng)牧民的利益。

（三）調(diào)解

調(diào)解是牧區(qū)解決草原權(quán)屬糾紛最常用機制。所謂調(diào)解，是指產(chǎn)生糾紛的當事人將糾紛交由第三者，經(jīng)過第三者在糾紛雙方之間進行協(xié)調(diào)與交流以達成合意，從而解決糾紛。在解決牧區(qū)權(quán)屬糾紛的調(diào)解過程中，主要通過村委會、嘎查組織等進行居中調(diào)解。調(diào)解不成的，可交由當?shù)厝嗣裾菰芾砣藛T重新組織調(diào)解，也可以由當?shù)氐牟菰芾砣藛T與村委會、嘎查同時參加調(diào)解。

（四）行政裁決與行政復(fù)議

行政仲裁決就是行政部門依法對其有管轄權(quán)的主體間的爭議做出裁決的行為，是一種具體行政行為。行政復(fù)議則是當事人對行政部門所做的行政裁決不滿意，復(fù)議至其上級主管部門，對其裁決重新進行審查的行為。行政裁決與行政復(fù)議也是重要的糾紛解決手段，尤其在解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的問題上，有著法定的優(yōu)先性。

我國當下的草原權(quán)屬糾紛解決機制雖然結(jié)構(gòu)設(shè)置基本完備，但存在的問題也是十分明顯的，法律的錯綜復(fù)雜，訴與非訴的銜接不暢等原因都導(dǎo)致了牧區(qū)草原權(quán)屬糾紛解決機制的不健全。因此，建構(gòu)完善的農(nóng)村土地糾紛解決機制是十分必要的。

完善內(nèi)蒙古地區(qū)草原權(quán)屬問題解決機制的建議

糾紛的解決應(yīng)考慮矛盾沖突的特點、成因、類型等因素，針對不同特點選擇不同的途徑。在宏觀上由國家的法律法規(guī)作出規(guī)定，如主體、程序、執(zhí)行方式等；微觀層面針對不同地區(qū)、不同特點的具體案件，選擇切實有效、合情合理的方式處理。針對上述不足，總結(jié)前文論述，筆者提出完善草原權(quán)屬糾紛解決機制的建議：

（一）優(yōu)化草場權(quán)屬爭議案件的解決方式

在訴訟解決糾紛的機制中要加大調(diào)解力度，將其作為農(nóng)牧區(qū)土地糾紛最有力的手段。構(gòu)建以訴前調(diào)解為主導(dǎo)、訴中調(diào)解為輔助、訴后執(zhí)行和解為保障的司法模式，多管齊下、多措并舉的解決糾紛。法院在處理案件過程中要在尊重案件事實、堅持原則的基礎(chǔ)上靈活運用政策，堅持能動司法，既維護被侵權(quán)者的合法權(quán)益，又要努力使調(diào)解協(xié)議得到多數(shù)牧民群眾的認可。同時為了便于執(zhí)行，地方法院還應(yīng)積極動員掌握少數(shù)民族語言文字的法官審理案件，保持與少數(shù)民族當事人的良好溝通。

建立多方聯(lián)動、互相配合的草牧場糾紛調(diào)解機制。農(nóng)牧區(qū)土地糾紛政策性強，涉及部門繁多，除了法院以外，鄉(xiāng)、村、組以及土地管理職能部門，各部門在調(diào)解此類糾紛中各具優(yōu)勢，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）基層政府，最了解土地的現(xiàn)狀及糾紛的成因，可因勢利導(dǎo)的化解矛盾，調(diào)處糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，從管理中總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)糾紛的根源，有針對性的解決土地爭議。在具體操作過程中，可以嘗試建立多方調(diào)解糾紛機制，即在法院立案之前積極協(xié)調(diào)旗、蘇木鄉(xiāng)政府共同參與糾紛解決。充分發(fā)揮法院、鄉(xiāng)村組以及草監(jiān)局等職能部門的優(yōu)勢，多方聯(lián)動解決矛盾。

（二）加大法律、法規(guī)和土地政策的宣傳力度

民族地區(qū)地處偏遠，社會封閉，農(nóng)牧民教育程度不高，法律意識淡薄，時常因為對法律規(guī)定缺乏理解而產(chǎn)生濫訴，有時也會因?qū)φ叩恼`解而不接受行政機關(guān)的處理。因此要加大民族地區(qū)的普法工作力度，宣傳國家土地政策，為減少和解決糾紛提供保障。

（三）完善實體規(guī)范，統(tǒng)一法律適用標準

雖然涉農(nóng)地權(quán)益的法律規(guī)范繁多，但具體保障農(nóng)牧區(qū)草場權(quán)益方面的法律法規(guī)還很不完善，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，現(xiàn)實指導(dǎo)意義不大，不同法院對于同一法律適用的理解也有分歧。因此一是最高院要盡快制定出臺有關(guān)《草原法》的司法解釋，對于在審理草牧場糾紛案件中的案件受理、合同效力等作出明確、具體的解釋，統(tǒng)一草牧場糾紛案件的法律適用尺度。二是要對政策文件進行清理，對與現(xiàn)行法律相違背的政策文件等規(guī)定予以修改或廢止，維護法律的權(quán)威性和公正性。