山西省“旅游警察”執(zhí)法中存在的問(wèn)題與解決

師琰聃 康欣卓 李文卿 任萌婷

摘 要：近年來(lái)，旅游業(yè)成為促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的總體發(fā)展方向之一，旅游業(yè)的快速發(fā)展為中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入了新的動(dòng)力。為治理和規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，營(yíng)造良好的旅游環(huán)境，山西省部分地區(qū)成立了“旅游警察”大隊(duì)，但在其執(zhí)法過(guò)程中，存在執(zhí)法權(quán)力來(lái)源不明、職責(zé)范圍沖突、執(zhí)法人員缺乏專(zhuān)業(yè)性等一系列問(wèn)題，為此，我們將對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)論述。

關(guān)鍵詞：山西省;旅游警察;發(fā)展現(xiàn)狀;執(zhí)法問(wèn)題

近年來(lái)，山西省積極響應(yīng)國(guó)家政策，大力發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)全域旅游示范區(qū)建設(shè)，打造文化旅游產(chǎn)業(yè)支柱，支持有條件的市縣創(chuàng)建國(guó)家級(jí)旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)，將文化旅游產(chǎn)業(yè)列為山西七大非煤產(chǎn)業(yè)之首。

放眼近年來(lái)我國(guó)及我省的旅游局勢(shì)，在整體態(tài)勢(shì)良好、數(shù)量劇增、質(zhì)量提高、模式創(chuàng)新的同時(shí)，也映射出很多問(wèn)題：旅游市場(chǎng)無(wú)序、黑車(chē)黑導(dǎo)黑社、非法經(jīng)營(yíng)、欺客宰客、誘導(dǎo)消費(fèi)、強(qiáng)制消費(fèi)等現(xiàn)象不勝枚舉，這對(duì)保障游客安全、建立有序的旅游市場(chǎng)非常不利?；趯?duì)此種問(wèn)題的探討，旅游警察這一理念應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)外一些國(guó)家已經(jīng)設(shè)立旅游警察，并取得了良好的成效;近年來(lái)，我國(guó)也在實(shí)踐中探索建立起旅游警察隊(duì)伍，為旅游業(yè)的良好發(fā)展保駕護(hù)航。但是我國(guó)的法律法規(guī)并未對(duì)旅游警察做出明確的概念界定，因此，旅游警察既非法律概念也非學(xué)術(shù)概念。

一、山西省“旅游警察”執(zhí)法現(xiàn)狀

隨著山西省旅游業(yè)的不斷發(fā)展，文化旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為山西省七大非煤產(chǎn)業(yè)之首，在山西省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)拉動(dòng)等方面的重要作用日漸凸顯。為了進(jìn)一步完善旅游市場(chǎng)秩序，整治旅游市場(chǎng)亂象，2017年6月15日，忻州市五臺(tái)山風(fēng)景名勝公安分局旅游警察大隊(duì)掛牌成立，這是山西省的第三支旅游警察隊(duì)伍。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，五臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)有五臺(tái)山綜合行政執(zhí)法局、五臺(tái)山公安分局、旅游發(fā)展局等等。旅游警察大隊(duì)隸屬于五臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)公安分局，設(shè)有大隊(duì)長(zhǎng)一名，指導(dǎo)員一名（見(jiàn)圖 1）。

在人員編制方面，五臺(tái)山旅游警察大隊(duì)為副科級(jí)規(guī)格，大隊(duì)共有25人，由正式民警與輔警構(gòu)成。其中只有5人具有公安正式編制，從各部門(mén)抽調(diào)而來(lái)，分別從忻州市公安局抽調(diào)兩名，交警隊(duì)抽調(diào)三名。其余人員均為輔警，按照正常招募輔警標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行特招。此外，旅游警察大隊(duì)與巡特警大隊(duì)在人員組成上完全一致，巡特警大隊(duì)在完成日常巡視、出警等任務(wù)的同時(shí)和旅游警察大隊(duì)一起承擔(dān)所需完成的處理游客咨詢(xún)以及投訴等各項(xiàng)任務(wù)。

在職責(zé)范圍方面，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序。第二，保護(hù)游客人身財(cái)產(chǎn)安全。第三，維持日常社會(huì)治安。

在執(zhí)法地位上，五臺(tái)山旅游警察大隊(duì)處于輔助地位，主要配合五臺(tái)山綜合執(zhí)法大隊(duì)和其他工商、物價(jià)、交通、旅游局等旅游市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。

二、山西省“旅游警察”執(zhí)法中存在的問(wèn)題

（一）執(zhí)法權(quán)利來(lái)源不明

就我省旅游警察的發(fā)展現(xiàn)狀而言，不符合職權(quán)法定的法律原則。由于設(shè)立之初有關(guān)部門(mén)認(rèn)為其可以全面管理旅游中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，因此旅游警察大隊(duì)承擔(dān)著諸多方面的責(zé)任，但并沒(méi)有明確的法律授權(quán)與完善的法律規(guī)定與之相匹配。在執(zhí)法過(guò)程中，無(wú)法做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

（二）職責(zé)范圍存在沖突

五臺(tái)山管委會(huì)下設(shè)五臺(tái)山行政執(zhí)法分局和五臺(tái)山公安分局。前者下設(shè)五臺(tái)山綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，后者下設(shè)旅游警察大隊(duì)和治安管理大隊(duì)，其中治安管理大隊(duì)又下設(shè)巡特警大隊(duì)。首先，五臺(tái)山旅游警察大隊(duì)與行政執(zhí)法大隊(duì)職責(zé)范圍存在沖突。對(duì)于游客違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的行為，旅游警察大隊(duì)和綜合行政執(zhí)法大隊(duì)都享有一定的行政處罰權(quán)，那么出現(xiàn)問(wèn)題由誰(shuí)管理無(wú)從得知。其次，旅游警察大隊(duì)與治安管理大隊(duì)下設(shè)的巡特警大隊(duì)職責(zé)范圍存在重合。旅游警察目前所享有的權(quán)利在未設(shè)立之前，由巡特警大隊(duì)行使;在設(shè)立旅游警察之后，旅游警察大隊(duì)和巡特警大隊(duì)職能相同，工作范圍一致，二者不分家，大隊(duì)長(zhǎng)為一人，并互相協(xié)調(diào)一起出警。如此看來(lái)，職責(zé)范圍完全一致，旅游警察大隊(duì)形同虛設(shè)。

（三）執(zhí)法人員缺乏專(zhuān)業(yè)性

目前，我省的旅游警察隊(duì)伍是從公安機(jī)關(guān)的其他部門(mén)抽調(diào)或社會(huì)招聘組成。筆者認(rèn)為旅游警察不僅需要具有一般警察所具有的業(yè)務(wù)能力，還需要專(zhuān)業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)能力，如：旅游英語(yǔ)、歷史文化知識(shí)、旅游法律法規(guī)等。當(dāng)前我省旅游警察人員素質(zhì)差強(qiáng)人意，缺乏嚴(yán)格的人才選拔、培訓(xùn)與考核機(jī)制，缺少專(zhuān)業(yè)的警務(wù)人員。這在一定程度上限制了旅游警察隊(duì)伍的發(fā)展。

（四）警力資源分配不均

由于旅游發(fā)展過(guò)程中存在著淡旺季分明的現(xiàn)象，受此影響，旅游警察警力分配也需要進(jìn)行科學(xué)調(diào)配。但目前，我省旅游景點(diǎn)面臨著旅游淡旺季警力資源不匹配的矛盾。旺季旅游人數(shù)激增，旅游景點(diǎn)秩序混亂，糾紛案件多發(fā)造成警力不足;淡季游客數(shù)量大幅度降低，警力空置，人員冗雜，造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。缺乏科學(xué)合理靈活的管理體制，在一定程度上不利于旅游警察隊(duì)伍的建設(shè)

三、山西省“旅游警察”執(zhí)法存在問(wèn)題的解決

（一）國(guó)內(nèi)外“旅游警察”經(jīng)驗(yàn)借鑒

就國(guó)外旅游警察而言，泰國(guó)已形成一套比較成熟的旅游警察體系。旅游警察在保衛(wèi)游客安全，打擊旅游犯罪，為游客提供更好的服務(wù)和幫助，保衛(wèi)王室成員和重要人員的安全，協(xié)助及支援其他警務(wù)單位工作，維護(hù)社會(huì)秩序，防范及打擊全國(guó)犯罪等方面發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。其次，埃及旅游警察主要駐扎在各個(gè)景區(qū)的涉外酒店，重點(diǎn)是保護(hù)外國(guó)游客人身財(cái)產(chǎn)安全，以及幫助外國(guó)游客解決旅游中可能遇到的問(wèn)題，在旅游警察的著裝方面也有其特殊的規(guī)定，冬夏兩季身穿不同顏色制服，胳膊佩戴袖章，以便游客尋求幫助，技能上既要接受一般的警察技能培訓(xùn)，又要學(xué)習(xí)外語(yǔ)和埃及的歷史文化知識(shí)，如何使用監(jiān)測(cè)設(shè)備以及如何幫助游客解決常見(jiàn)問(wèn)題等。

就國(guó)內(nèi)旅游警察而言，云南省麗江市旅游警察主要負(fù)責(zé)開(kāi)展旅游市場(chǎng)和旅游治安形勢(shì)分析研判、對(duì)策研究及法律政策宣傳;配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展旅游市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法工作，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序;指導(dǎo)、監(jiān)督各景區(qū)景點(diǎn)內(nèi)部安全保衛(wèi)工作，接受游客報(bào)警求助，指導(dǎo)各派出所對(duì)轄區(qū)內(nèi)景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)展秩序維護(hù)、巡邏防范等工作，維護(hù)旅游市場(chǎng)治安秩序。西雙版納傣族自治州旅游警察主要負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)治安狀況分析研究與法律政策宣傳;配合有關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行綜合執(zhí)法;指導(dǎo)、督促各派出所加強(qiáng)對(duì)旅游人口和旅店業(yè)管理等，其極具特色的職能優(yōu)勢(shì)為旅游警察隊(duì)伍的發(fā)展和壯大奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）山西省“旅游警察”執(zhí)法存在問(wèn)題的解決對(duì)策

充分發(fā)揮“旅游警察”行政執(zhí)法與治安管理職能，要緊密結(jié)合其旅游服務(wù)性質(zhì)。我們認(rèn)為，旅游警察應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備警察治安與旅游服務(wù)雙重職能，在旅游業(yè)管理中充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性與不可替代性。之所以稱(chēng)之為“旅游警察”，最根本原因在于其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)、職能與領(lǐng)域和其他警種的不同，因此就山西省旅游市場(chǎng)的現(xiàn)狀來(lái)看，要建立良好的旅游秩序，促進(jìn)山西省旅游融合發(fā)展，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)旅游警察的服務(wù)性質(zhì)，貫穿以游客為主的服務(wù)理念，發(fā)揮其服務(wù)職能，進(jìn)一步營(yíng)造讓游客“來(lái)的順心，玩的開(kāi)心，走的舒心”的旅游環(huán)境。

實(shí)現(xiàn)立法，執(zhí)法，司法三者有機(jī)結(jié)合，完善山西省地方性旅游立法。需要加快我省制定或修改與旅游警察相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度的進(jìn)程，將旅游警察的職責(zé)與權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)立與運(yùn)行制度、執(zhí)法管理程序等具體內(nèi)容通過(guò)法律法規(guī)的形式得以明確，使其有法可依，并且突出旅游警察的執(zhí)法操作細(xì)節(jié)，這樣才能保證旅游警察執(zhí)法的合法性和合理性。

設(shè)立旅游警察新警種。旅游警察設(shè)立的初衷是為了進(jìn)行旅游管理，所涉行業(yè)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速最快的第三產(chǎn)業(yè)，因此設(shè)立旅游警察新警種是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。正如鐵路警察之所以成為公安部與鐵道部雙重領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立警種，是由其職能領(lǐng)域的特殊性與重要性決定的，其業(yè)務(wù)存在專(zhuān)業(yè)性，任何一個(gè)未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的地方警察都無(wú)法勝任該項(xiàng)工作。對(duì)比我國(guó)旅游警察的建立，我們更希望發(fā)揮其特點(diǎn)，設(shè)立具有一定專(zhuān)業(yè)性的旅游警察獨(dú)立警種，同時(shí)接受旅游部門(mén)與公安部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，將公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪與維護(hù)社會(huì)治安秩序和旅游服務(wù)相結(jié)合，針對(duì)山西省旅游業(yè)發(fā)展特點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整，充分發(fā)揮旅游警察自身特色。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)如今，旅游警察的設(shè)立在全國(guó)范圍內(nèi)已比較普遍，旅游市場(chǎng)秩序已得到有效的改善，但是，在我國(guó)，旅游警察隊(duì)伍的發(fā)展仍處于探索階段，對(duì)于旅游警察的權(quán)力來(lái)源、職責(zé)范圍、人員來(lái)源等各方面問(wèn)題的解決還沒(méi)有較為完善的法律法規(guī)，這對(duì)于旅游警察隊(duì)伍的建設(shè)十分不利，因此，我國(guó)旅游警察隊(duì)伍的發(fā)展還需要進(jìn)一步的探索和實(shí)踐，使旅游警察能夠更好地為游客服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)、為人民服務(wù)，從而為旅游業(yè)的發(fā)展，為旅游市場(chǎng)秩序的改善，注入活力、提供動(dòng)力。

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指導(dǎo)教師：周子良。