南寧市軌道交通建設(shè)規(guī)劃回顧與實施經(jīng)驗探討

文 / 袁 江 陳 駿

一、建設(shè)規(guī)劃回顧

2010年7月，國家批復(fù)《南寧市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2009～2015）》。2015年1月，國家批復(fù)《南寧市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2015～2021）》。

（一）第一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃

第一輪建設(shè)規(guī)劃建設(shè)線路為線網(wǎng)規(guī)劃中的十字線網(wǎng)骨架1、2號線，規(guī)劃線路總長51公里，線路敷設(shè)方式以地下線為主，設(shè)車站39座，建設(shè)車輛段及綜合維修基地1座、車輛段1座、停車場1座，主變電所4座、控制中心1處[1]。

1、2號線分別于2016年12月、2017年12月先后開通。2017年1號線開通首年日均客運量達26.44萬人次，單日客流量最高達到54萬人次；自2017年底2號線開通至2018年4月，1號線日均客流增至36.21萬人次，2號線日均客流為16.85萬人次，總客運量達到23744.72萬人次，全網(wǎng)客流強度達0.92萬人次/公里日，客運效率位居全國前列。

（二）第二輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃

圖1 南寧市軌道交通第一輪建設(shè)規(guī)劃示意圖

圖2 南寧市軌道交通第二輪建設(shè)規(guī)劃示意圖

2012年，南寧市的城市空間結(jié)構(gòu)相對發(fā)生很大的變化，結(jié)合城市總體規(guī)劃的調(diào)整，南寧市開展了第二輪建設(shè)規(guī)劃研究工作，2015年1月獲得了國家批復(fù)。第二輪建設(shè)規(guī)劃包含2號線東延線、3號線一期工程、4號線一期工程、5號線一期工程，總長約85.4公里，設(shè)車站65座，新建車輛段2處、停車場2處，綜合基地一處[2]。

截至2018年，第二輪建設(shè)規(guī)劃所有線路均開工建設(shè)，其中3號線一期工程計劃于2019年6月開通試運營，2號線東延線、4號線一期工程計劃于2020年底開通試運營，5號線計劃于2021年開通試運營。

二、建設(shè)規(guī)劃實施經(jīng)驗探討

（一）建設(shè)規(guī)劃緊密依托城市規(guī)劃

目前，國內(nèi)許多城市都進入了快速城市化階段，城市建設(shè)速度加快，城市規(guī)模膨脹，人口激增，發(fā)展迅速，由此帶來的結(jié)果是城市規(guī)劃頻繁修編，甚至導致規(guī)劃超前性不足，無法為城市發(fā)展提供有效支撐。軌道交通建設(shè)規(guī)劃，主要是為城市近期重點建設(shè)區(qū)域或重點項目提供必要的軌道交通規(guī)劃支持，因此，建設(shè)規(guī)劃編制要服從線網(wǎng)規(guī)劃，更要遵循總體規(guī)劃的要求。

南寧市在編制第一輪建設(shè)規(guī)劃時，南寧東站高鐵樞紐選址正式確定，市區(qū)內(nèi)鐵路樞紐規(guī)劃隨之發(fā)生了巨大變化。為了對接鐵路樞紐客流，滿足規(guī)劃變化的要求，軌道交通1號線經(jīng)多方研究后決定進行路由調(diào)整，設(shè)立支線銜接南寧東站，同時線網(wǎng)規(guī)劃也提出了相應(yīng)的調(diào)整方案[3]。

在編制第二輪建設(shè)規(guī)劃時，為適應(yīng)城市總體規(guī)劃提出“提升江南，重點向南”的發(fā)展方向，更好地支撐南部五象新區(qū)的發(fā)展，完善線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，該輪建設(shè)規(guī)劃中的3條線路均對五象新區(qū)的發(fā)展起銜接引導作用。

2016年，南寧市政府宣布武鳴撤縣設(shè)區(qū)，南寧市吳圩機場年吞吐量超過1100萬人次，并規(guī)劃引入南崇高鐵，增設(shè)T3航站樓。2017年，南寧市開展城市總體規(guī)劃（2020～2035）編制工作，在這一系列重大規(guī)劃調(diào)整的背景下，南寧市于2018年啟動了軌道交通線網(wǎng)修編及第三輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制工作。

（二）軌道交通管理立法保障

由于軌道交通工程建設(shè)時間周期長，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大，與軌道沿線及周邊物業(yè)所有權(quán)人、使用權(quán)人的權(quán)益息息相關(guān)，南寧市在吸取借鑒國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗后，為進一步規(guī)范和強化城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運營等各方面的管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運營管理過程中涉及的國家、集體、個人等各方面權(quán)利義務(wù)關(guān)系，決定通過立法對軌道交通全生命周期進行保障。經(jīng)自治區(qū)人大常委會批準，《南寧市城市軌道交通管理條例》（以下簡稱《條例》）于2016年2月1日起施行，《條例》明確了南寧市軌道交通的優(yōu)先發(fā)展原則、管理部門職責、軌道規(guī)劃控制區(qū)、重點保護區(qū)與一般保護區(qū)制度、票價制度、軌道運營公司與乘客的權(quán)利義務(wù)等。

（三）綜合利用軌道交通沿線用地

香港地鐵以先進的“地鐵+物業(yè)”的開發(fā)模式，成為世界上少數(shù)可盈利的地鐵公司之一。南寧軌道交通充分吸收與借鑒香港地鐵的先進經(jīng)驗，在軌道交通規(guī)劃階段，就對沿線用地進行了控制；在實施階段，對地下空間的商業(yè)開發(fā)建設(shè)與地鐵車站同步。

《條例》中規(guī)定：“經(jīng)市人民政府批準，本市國有城市軌道交通建設(shè)及運營單位在規(guī)劃確定的城市軌道交通及其配套設(shè)施用地范圍內(nèi)進行綜合開發(fā)的，可按作價出資方式取得土地使用權(quán)”以及“根據(jù)前款規(guī)定進行綜合開發(fā)所得的收益，專項用于城市軌道交通的建設(shè)和運營”。上述條文保證了在南寧軌道交通建設(shè)過程中，對沿線土地的控制，同時也保障了沿線地塊開發(fā)強度，對軌道交通提供客流支撐。另外，地塊的綜合開發(fā)收入也能及時反哺軌道交通的建設(shè)。

自軌道交通1號線開始，南寧軌道交通在2015-2016年間通過作價出資辦法取得部分土地，對于取得的土地，軌道公司組織成立了專業(yè)公司，以市場為導向，打造“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，積極穩(wěn)步地推進物業(yè)綜合開發(fā)工作。

同時，為增強軌道交通車站周邊土地開發(fā)強度，提高軌道交通運營的使用率，南寧軌道交通通過與周邊9家地產(chǎn)開發(fā)商合作，對車站出入口與周邊物業(yè)的連接通道進行物業(yè)開發(fā)，同時還在廣西大學站、朝陽廣場站以及萬象城站等車站同步建設(shè)了近16000㎡的地下主題商業(yè)街，按照公交社區(qū)的模式，在站點周邊實施高強度開發(fā)，使之成為集公交樞紐、住宅、商業(yè)和娛樂為一體的客流集散點。

在南寧五象新區(qū)開發(fā)過程中，軌道交通充分發(fā)揮軌道交通的TOD（以公共交通為導向）的模式效益，將城市軌道交通項目與沿線土地結(jié)合，對軌道交通沿線土地進行高強度開發(fā)，把地鐵項目與沿線土地開發(fā)項目在規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、經(jīng)營五個環(huán)節(jié)統(tǒng)籌考慮，提高地塊使用效率，充分考慮軌道與土地開發(fā)的結(jié)合，有效利用地下空間，引導城市空間布局合理延伸和發(fā)展，實現(xiàn)軌道交通綜合效益最大化。

由于采取了上述措施，南寧市在軌道交通沿線土地綜合開發(fā)中取得了顯著成效，在2016年度城市軌道交通經(jīng)營績效分析報告中，南寧客流非票務(wù)收入貢獻指標位列全國第一。

（四）投融資模式創(chuàng)新

在第一輪建設(shè)規(guī)劃中，南寧市已開始進行了多種項目投融資的積極嘗試。1號線在“財政撥款+銀行貸款”的基礎(chǔ)上，通過軌道線路設(shè)備租賃融資等形式獲得金融租賃公司貸款；2號線在吸取國內(nèi)外軌道交通建設(shè)投融資經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，采用“合資+項目管理+設(shè)計施工總承包”的合作建設(shè)模式。由南寧軌道交通集團通過公開招標，選定合資建設(shè)單位（投資方），并與其共同出資組建2號線項目公司作為2號線項目的籌資、建設(shè)、運營平臺。項目建成后，南寧軌道交通集團采取“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的方式回購?fù)顿Y方股權(quán)。

第二輪建設(shè)規(guī)劃充分吸收上一輪的建設(shè)經(jīng)驗，采用“政府主導、投資主體多元化、多渠道、市場化融資”的原則。2號線東延工程及3號線一期工程的建設(shè)采用“資本金投資與工程總承包分離”的建設(shè)融資模式，軌道集團通過增資擴股的形式引入社會資本參股項目公司，投資方不參與項目公司的日常運營管理，合同到期后，由軌道集團負責回購項目公司股權(quán)，實現(xiàn)社會資本方的退出。

通過采取多種模式組合產(chǎn)生的合力，促進軌道交通建設(shè)運營管理模式的提升，減輕財政壓力，促進南寧市軌道交通實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。一是遵循“政府債務(wù)融資、政府經(jīng)營”穩(wěn)妥的思路，可采用“市財政撥款+銀行貸款”模式，同時爭取“多級財政投入+銀行貸款”模式的實現(xiàn)；二是積極利用“項目融資，特許經(jīng)營”的優(yōu)勢，采用合作建設(shè)的模式加快項目建設(shè)進度；三是積極探索采用“軌道+土地+銀行”的市場化的模式，實現(xiàn)軌道交通外部效益內(nèi)部化。

三、軌道交通后續(xù)建設(shè)發(fā)展建議

（一）穩(wěn)定軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

建設(shè)規(guī)劃編制的根本依據(jù)是城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃等上位規(guī)劃，其中線網(wǎng)規(guī)劃是直接的編制依據(jù)，線網(wǎng)規(guī)劃方案的不穩(wěn)定將直接導致近期建設(shè)項目的選擇、技術(shù)標準的不穩(wěn)定，系統(tǒng)規(guī)模和投資不可控，為后期的重大變化埋下隱患，因此，線網(wǎng)規(guī)劃是建設(shè)規(guī)劃審查重點之一，要求建設(shè)規(guī)劃編制階段要對線網(wǎng)方案進行全面梳理、論證和完善。另外，線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)有長遠性研究，穩(wěn)定線網(wǎng)構(gòu)架，明確線網(wǎng)層次，銜接對外交通樞紐，增加研究深度，考慮可實施性以及控制落實規(guī)劃用地等。

建設(shè)規(guī)劃方案中的線路原則上要從線網(wǎng)規(guī)劃方案中進行選取，若建設(shè)線路在線網(wǎng)規(guī)劃中未進行規(guī)劃，則應(yīng)先完善修改線網(wǎng)規(guī)劃，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知》（建城〔2014〕169號 ）要求，線網(wǎng)規(guī)劃成果應(yīng)納入城市總規(guī)，并與總規(guī)一并審批。

目前，南寧第三輪建設(shè)規(guī)劃正在編制中，其依據(jù)的線網(wǎng)規(guī)劃成果尚未納入新一輪總體規(guī)劃中，新一輪總規(guī)也正在編制，因此，南寧線網(wǎng)規(guī)劃的編制要抓住城市總體規(guī)劃編制的機遇，與總規(guī)積極互動，深入研究線網(wǎng)框架，理清線網(wǎng)層次，爭取與總規(guī)一并獲批，為新一輪建設(shè)規(guī)劃提供有力支撐。

（二）深化軌道交通沿線土地空間利用規(guī)劃

軌道交通線路對于城市的發(fā)展具有較強的引導作用，在軌道交通建設(shè)過程中，應(yīng)重視軌道交通的造血功能，繼續(xù)加強軌道交通與用地的聯(lián)合開發(fā)，繼續(xù)推行“軌道+物業(yè)”的運作模式，優(yōu)化提升軌道交通站點周邊土地利用，結(jié)合車站設(shè)計合理開發(fā)利用地下空間，通過聯(lián)合開發(fā)可將土地收益用于補償軌道交通建設(shè)和運營成本，同時為軌道交通提供充足而穩(wěn)定的客流。作為客流疏散性骨干線路，軌道交通1號線已成功帶動了大學路沿線西鄉(xiāng)塘區(qū)的發(fā)展，在青秀區(qū)民族大道沿線形成了多個商業(yè)組團。但其他建設(shè)線路沿線土地開發(fā)強度仍有不足，正在建設(shè)中的2號線東延線，由于沿線土地開發(fā)方案未穩(wěn)定，道路建設(shè)未完善，仍缺乏地塊商業(yè)與出入口結(jié)合項目。

因此，應(yīng)研究建立一套統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)與城市規(guī)劃的設(shè)計體系與技術(shù)方法，落實SOD（以社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)為導向）開發(fā)模式與TOD（以公共交通為導向）開發(fā)模式，增強軌道交通前期規(guī)劃與沿線土地開發(fā)設(shè)計的同步互動，解決軌道交通土地利用開發(fā)強度不足的問題。

（三）強化軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運營規(guī)劃

目前，南寧市已開通兩條軌道交通線路，其余項目正在建設(shè)過程中。計劃至2021年，前兩輪建設(shè)規(guī)劃線路將全部竣工開通試運營，南寧市將逐步進入實質(zhì)性的網(wǎng)絡(luò)化運營時代，運營里程將達132.2km。龐大的軌道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)必將對運營管理提出新要求，因此，必須提前對網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃，尤其TCC和COCC軌道交通線網(wǎng)指揮中心、公安管理中心、消防中心等應(yīng)盡快納入建設(shè)程序，以確保網(wǎng)絡(luò)化運營的有序、高效管理。除此之外，必須對運營管理體制、構(gòu)架進行相應(yīng)調(diào)整、減少管理幅度、接口、界面等；建立網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急搶險保障體系，根據(jù)線網(wǎng)特點，探索區(qū)域組團、綜合維護、開放協(xié)作的應(yīng)急保障模式；建立人才培養(yǎng)機制，整合資源，成立網(wǎng)絡(luò)培訓中心，統(tǒng)一培訓標準，加快運營和管理人才的儲備，以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)化運營下的人才需求。

（四）繼續(xù)落實交通一體化銜接工作

軌道交通線路運量大、速度快，是城市內(nèi)部的公共交通的骨干系統(tǒng)，向上要承接對外客運樞紐，包括火車站及公路客運站，為樞紐乘客提供大運量的集散通道，向下要與城市其他公共交通方式相協(xié)調(diào)，利用公交車、出租車、私人小汽車以及自行車填補軌道交通覆蓋不足的地方，滿足不同地區(qū)的發(fā)展要求。通過以上的交通銜接措施，一方面使軌道交通骨干公交功能得以充分發(fā)揮；另一方面，也保證了軌道交通獲得足夠的客流支撐，降低運營的平均成本。

南寧軌道交通從1號線開始，就極其重視交通銜接研究，在線網(wǎng)規(guī)劃層面，已將所有的鐵路、公路客運站進行串聯(lián)，實現(xiàn)了向上的承接功能。在線路實施層面，對在建線路先后組織編制了交通銜接規(guī)劃，針對軌道交通沿線地區(qū)的發(fā)展特點，明確各站點的交通功能，優(yōu)化軌道交通走廊的道路網(wǎng)和公交網(wǎng)，完善和合理配置交通銜接設(shè)施，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展要求制定相應(yīng)的規(guī)劃重點，實現(xiàn)向下的銜接補充。

南寧軌道交通的一體化銜接工作富有成效，已運營的1號線與2號線的客運強度，就是其成果的直接體現(xiàn)。未來的軌道交通建設(shè)，在繼承既有線路經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要總結(jié)不足，比如“P+R”（停車+換乘）停車場的落地困難等問題，爭取早日建成以軌道交通為系統(tǒng)骨干、多種交通方式相結(jié)合的城市公共交通客運體系。

四、結(jié)束語

南寧市通過前兩輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)了軌道交通從無到有的突破，在建設(shè)過程中通過與城市規(guī)劃緊密互動，保證了與上位規(guī)劃銜接；通過地方性立法授予了軌道交通管理主體行政約束力，大力開展沿線土地綜合開發(fā)，實現(xiàn)了綜合效益最大化；積極引入創(chuàng)新的投融資措施，為軌道交通的可持續(xù)性發(fā)展提供保障。南寧市在軌道交通建設(shè)過程中積累了豐富經(jīng)驗，同時也暴露了一些問題。在后續(xù)建設(shè)發(fā)展中，筆者建議繼續(xù)深化沿線土地利用規(guī)劃，研究網(wǎng)絡(luò)化運營，落實交通一體化銜接，以謀求南寧市軌道交通穩(wěn)健、快速、可持續(xù)發(fā)展。