深港西部通道：飛架南北，粵港共榮
——“一國(guó)兩制”下深港大型跨境基建合作的成功先例

文/曲建 彭堅(jiān)

深港西部通道工程項(xiàng)目決策過(guò)程示意

深港西部通道工程是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在一個(gè)國(guó)家、兩種制度、兩種法律、兩個(gè)關(guān)稅區(qū)、兩種貨幣的復(fù)雜條件下建成，開(kāi)創(chuàng)了“一國(guó)兩制”下內(nèi)地和香港在大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)合作的成功先例。2007年7月1日，在香港回歸祖國(guó)十周年之際，歷經(jīng)十六年籌劃和建設(shè)的深港西部通道正式通車(chē)。其建成與通行，具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義，為新時(shí)期粵港澳大灣區(qū)全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化深度融合，全面提升在國(guó)家科技創(chuàng)新和對(duì)外開(kāi)放中的支撐引領(lǐng)作用，支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒和路徑探索。

深港西部通道工程包括深圳灣跨海公路大橋、深圳灣口岸、深圳方側(cè)接線、香港方側(cè)接線四個(gè)部分。其中，主體工程包括深圳灣跨海大橋以及深圳灣口岸，由深港雙方共同投資建設(shè)，是“一國(guó)兩制”偉大構(gòu)想的具體探索實(shí)踐領(lǐng)域。深圳灣公路大橋是目前國(guó)內(nèi)最寬、標(biāo)準(zhǔn)最高的跨海公路大橋，設(shè)計(jì)壽命120年，設(shè)計(jì)行車(chē)速度為100公里/小時(shí)。深圳灣口岸是深港西部通道的咽喉工程，建成后成為世界上同類口岸中最大、設(shè)施最先進(jìn)的現(xiàn)代化智能型口岸。深圳灣跨海大橋以及深圳灣口岸的建成，突破了深港兩地決策、行政、司法等層面不一致的障礙，體現(xiàn)了深港雙方在項(xiàng)目前期研究、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施等階段艱苦卓絕的對(duì)接協(xié)調(diào)成效，開(kāi)創(chuàng)了兩地政府之間嶄新的合作模式，充分體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的創(chuàng)造性和靈活性。

一、協(xié)調(diào)組織體制：創(chuàng)新的“三層次”架構(gòu)

在“一國(guó)兩制”背景下，深圳與香港分屬不同的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)項(xiàng)目前期管理與決策的體制、模式、方法和流程存在巨大的差異（僅由于雙方建筑標(biāo)準(zhǔn)的差異而導(dǎo)致工程進(jìn)入初步設(shè)計(jì)階段后面臨著1000多項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)指標(biāo)需要協(xié)調(diào)，時(shí)間緊、任務(wù)重）。這些不同層次、方方面面的復(fù)雜問(wèn)題，在深港雙方艱苦卓絕的探索、協(xié)調(diào)與創(chuàng)新中一一得到妥善處理與解決。

深港西部通道工程的前期階段，經(jīng)歷了1997年香港回歸祖國(guó)這一偉大歷史事件。香港回歸后，深港西部通道工程的決策主體從中央政府與港英政府聯(lián)合承擔(dān)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍醒胝袚?dān)；協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由“中英關(guān)于香港與內(nèi)地跨境大型基建協(xié)調(diào)委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱ICC，即Sino-British Crossborder Infrastructure Coordinating Committee）轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)地與香港跨界大型基建協(xié)調(diào)委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“基協(xié)委”）。伴隨著粵港合作的深入推進(jìn)，1998年設(shè)立的粵港合作聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)了深港西部通道相關(guān)重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)工作，層次高于基協(xié)委。伴隨工程進(jìn)入設(shè)計(jì)階段，為高效協(xié)調(diào)眾多的技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題，2001年成立深港西部通道聯(lián)合工作小組，專職負(fù)責(zé)共同商議工程設(shè)計(jì)、施工和管理細(xì)節(jié)，需報(bào)批的事項(xiàng)，在協(xié)商達(dá)成一致后各報(bào)各自的政府部門(mén)審批。

在所搭建的“三層次”協(xié)調(diào)架構(gòu)下，工程前期的普通分歧通過(guò)基協(xié)委或深港西部通道聯(lián)合工作小組來(lái)解決。政策性、技術(shù)性較強(qiáng)或者利益協(xié)調(diào)較難的重大問(wèn)題則上升至粵港合作聯(lián)席會(huì)議或國(guó)家層面協(xié)調(diào)。這種架構(gòu)既能夠最大限度調(diào)動(dòng)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)資源，又能夠通過(guò)最高級(jí)首長(zhǎng)定期會(huì)晤、專家小組專責(zé)跟蹤、深港不定期會(huì)晤等協(xié)調(diào)機(jī)制的多樣性滿足項(xiàng)目在不同發(fā)展階段的協(xié)調(diào)需求。該專項(xiàng)領(lǐng)域的研究成果獲得了中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)2008年度全國(guó)優(yōu)秀工程咨詢成果三等獎(jiǎng)。

二、口岸建設(shè)管理：首次探索的“一地兩檢”

在深港西部通道工程之前，國(guó)內(nèi)沒(méi)有“一地兩檢”口岸；國(guó)外雖有類似的“一地兩檢”或“聯(lián)合辦公”的小型口岸，但海關(guān)監(jiān)管制度等方面存在巨大差異，所以國(guó)內(nèi)、國(guó)外尚無(wú)對(duì)“一地兩檢”的系統(tǒng)研究成果。如果仍按照兩地兩檢的模式，則難以解決香港方面場(chǎng)地不足、旅客通關(guān)不便利的問(wèn)題；如果實(shí)施“一地兩檢”的模式，則需面臨“一國(guó)兩制”法律體系、司法體系的相關(guān)障礙。

深港西部通道實(shí)施的一地工程兩檢模式，是深港雙方在“三層次”協(xié)調(diào)架構(gòu)下，經(jīng)過(guò)多年協(xié)商、反復(fù)論證、大膽創(chuàng)新的重要成果，具有重要的政治意義和社會(huì)效益。在“一國(guó)兩制”的框架下，深圳方于2002年4月編制完成了《深港西部通道工程(深圳灣公路大橋)可行性研究報(bào)告（補(bǔ)充報(bào)告）》，提出了“空間隧道”模式，即橋面由香港方管理，而橋上的空間和橋下的海面由深圳管理，這一模式明確了“一地兩檢”模式和“一國(guó)兩制”制度的關(guān)系，確立了實(shí)施框架、實(shí)施體系、技術(shù)體系。在深港雙方達(dá)成一致的前提下，2002 年3 月，粵港合作聯(lián)席會(huì)議第五次會(huì)議通過(guò)在皇崗試行“一地兩檢”，同意西部通道采用“一地兩檢”；2002 年3 月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在西部通道口岸實(shí)施“一地兩檢”。全國(guó)人大常委會(huì)于2006年10月31日決定，授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對(duì)港方口岸區(qū)依照香港法律實(shí)施管轄。

與傳統(tǒng)模式相比，推薦采用的“一地兩檢”模式使得深港口岸總用地和總投資均減少約40%左右，每位旅客通過(guò)兩地口岸的時(shí)間可減少約30分鐘左右。時(shí)任香港特區(qū)行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)在西部通道口岸開(kāi)通儀式上表示，深圳灣口岸的開(kāi)通，是“一國(guó)兩制”下另一成功標(biāo)志；而落實(shí)“一地兩檢”，則充分體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的創(chuàng)造性和靈活性。

三、工程設(shè)計(jì)建設(shè)：創(chuàng)新高效的合作與管理

深港西部通道工程設(shè)計(jì)與建設(shè)階段的深港合作設(shè)計(jì)及管理體系

為了加快建設(shè)深圳灣跨海公路大橋和實(shí)行“一地兩檢”模式，涉及的深圳和香港的有關(guān)管理部門(mén)達(dá)數(shù)十個(gè)。在工程設(shè)計(jì)階段，僅香港建筑署的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范就達(dá)數(shù)千頁(yè)，各階段設(shè)計(jì)文件均要由香港審批，也要滿足內(nèi)地的法規(guī)規(guī)范，在兩者沖突時(shí)執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，即使在設(shè)計(jì)表達(dá)上都必須沿襲香港慣例。深港的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范存在很多差異。設(shè)計(jì)及每次方案的修改，都須經(jīng)過(guò)深港雙方共同研究和審核。這使得在項(xiàng)目的合作設(shè)計(jì)中，深度和廣度與國(guó)內(nèi)其它合作項(xiàng)目有很大不同。在工程建設(shè)階段，在傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理組織模式下，項(xiàng)目參與各方只注重階段性目標(biāo)和自身利益使得項(xiàng)目總目標(biāo)難以保證，項(xiàng)目的決策階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和后期管理階段存在大量的管理界面，使項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的協(xié)調(diào)量增大，多層次的組織結(jié)構(gòu)使得項(xiàng)目決策者對(duì)某些環(huán)節(jié)的管控鞭長(zhǎng)莫及，決策過(guò)程緩慢，信息孤島現(xiàn)象突出。這在香港和內(nèi)地的建設(shè)史上都是絕無(wú)僅有的。

為了滿足上述要求，深港兩地深入合作并踐行總結(jié)出深港西部通道的“一個(gè)工程，兩種規(guī)范”和“一地兩檢”模式下的“一樓兩標(biāo)”。深圳市人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽訂了“設(shè)計(jì)委托協(xié)議”和“建造委托協(xié)議”，由深方按照“委托協(xié)議”的有關(guān)要求對(duì)設(shè)計(jì)及建造工作進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)，使港方口岸設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)作等達(dá)到港方的技術(shù)與使用要求。在設(shè)計(jì)階段，由熟悉香港法規(guī)規(guī)范的顧問(wèn)公司協(xié)同全程參與設(shè)計(jì)，并提出合作設(shè)計(jì)的界面分工及設(shè)計(jì)管理策略。在工程建設(shè)階段，首次提出大型跨境工程配合現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)協(xié)調(diào)方法，并提出施工管理及現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施指南。工程設(shè)計(jì)建設(shè)質(zhì)量的管控核心在于借鑒香港的合約管理體制，注重項(xiàng)目建設(shè)中的政府干預(yù)與配合，充分發(fā)揮建筑師負(fù)責(zé)制在設(shè)計(jì)項(xiàng)目中的控制作用，嚴(yán)格實(shí)行樣板先行制度。在長(zhǎng)達(dá)十年之久的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)中，積累的合作設(shè)計(jì)方法、設(shè)計(jì)施工管理模式、現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于類似大型公共建筑以及合作設(shè)計(jì)項(xiàng)目具有重大借鑒作用。