“信訪治理”概念界定探究

傅培

【摘 要】 文章認(rèn)為我國信訪制度落后于新時(shí)期社會(huì)發(fā)展，需要進(jìn)行治理，而界定“信訪治理”的概念內(nèi)涵則是探尋信訪治理路徑的邏輯起點(diǎn)。文章分析了當(dāng)前信訪制度的特征：信訪治理主體的多元性;信訪治理內(nèi)容的廣泛性;信訪治理機(jī)制的全局性。進(jìn)而對治理提出了建議。

【關(guān)鍵詞】 信訪制度;信訪治理;信訪條例

建國以來，信訪制度在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮了傾聽民情、反映民意的作用，但自20世紀(jì)80年代以來，信訪從最初的功能價(jià)值中剝離出來，信訪洪峰的出現(xiàn)、[1]頻發(fā)的非正常上訪的“公共事件”現(xiàn)狀使得實(shí)務(wù)界和理論界意識(shí)到信訪制度正逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)社會(huì)問題。[2]

“中國知網(wǎng)”作為目前國內(nèi)收錄期刊、報(bào)紙、學(xué)位論文等各種文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)庫，我們可以利用它來觀察該領(lǐng)域內(nèi)的論文發(fā)表情況。筆者在“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫以“信訪治理”為主題進(jìn)行檢索，共計(jì)檢索出486條相關(guān)論文，[3]其中能檢索到的最早一篇論文發(fā)表于2004年，并且文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。

以上表的數(shù)據(jù)走向?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)自2004年至2017年（由于2018年和2019年的數(shù)據(jù)尚未更新或者正在更新，姑且不做考慮），以“信訪治理”為主題的論文數(shù)量呈現(xiàn)一個(gè)逐年遞增趨勢。同時(shí)，自2015年以來，每年以“信訪治理”為主題的論文數(shù)量達(dá)到了60篇以上，這意味著越來越多的學(xué)者已經(jīng)在研究視角上有了一個(gè)從“信訪”到“信訪治理”的轉(zhuǎn)變。

從學(xué)者們的研究成果來看，目前學(xué)界對于“信訪治理”的概念界定尚未達(dá)成共識(shí)，但關(guān)于“信訪治理”的主題研究目前已經(jīng)存在一些學(xué)術(shù)成果。筆者基于行文的目的，擷取了部分觀點(diǎn)為自己的論證提供理論支持。法教義學(xué)認(rèn)為，對一個(gè)事物進(jìn)行定義分為兩種方法：一種是抽象概括;另一種是具體列舉。接下來，筆者將結(jié)合現(xiàn)有學(xué)說與個(gè)人見解，試圖歸納總結(jié)信訪治理的特征，從而能夠更好地提煉“信訪治理”的概念。

一、信訪治理主體的多元性

根據(jù)2005年新《信訪條例》的規(guī)定，[5]信訪案件的當(dāng)事人包括公民、法人或者其他組織;具有信訪治理權(quán)限的政府部門為各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門。如何理解具有信訪權(quán)限的政府部門，追溯信訪制度的發(fā)展歷史，我國最早的專職信訪工作機(jī)構(gòu)是1948年8月成立的中央書記處政治秘書室，這被認(rèn)為是一個(gè)具有“秘書性質(zhì)的機(jī)構(gòu)”;建國以后，黨和中央也陸續(xù)頒布了相關(guān)文件支持信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立和完善;2000年，中共中央辦公廳信訪局、國務(wù)院辦公廳信訪局更名為國家信訪局，成為國務(wù)院辦公廳管理的，負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)。至此，信訪工作機(jī)構(gòu)邁出了從“秘書型”向“職能型”轉(zhuǎn)變的步伐，信訪部門作為“部門”的屬性日益明顯。由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有專門性的法律予以規(guī)定，因此，現(xiàn)行中國信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置大體上較為混亂，各級各部門雖然設(shè)置了信訪機(jī)構(gòu)，但缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和規(guī)制。由此可見，從橫向看，黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)和群團(tuán)組織以及國有大中型企業(yè)和事業(yè)單位，均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu);從縱向看，已經(jīng)形成了從中央到省、市、縣四級信訪工作機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，并進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)和社區(qū)，基本上形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)。另一方面，信訪主體也包括上訪案件中的當(dāng)事人，二者是一個(gè)雙向互動(dòng)的關(guān)系。

二、信訪治理內(nèi)容的廣泛性

2005年《信訪條例》曾經(jīng)對信訪治理內(nèi)容做出規(guī)定，但在實(shí)踐之中，仍然充斥著“但凡是在信訪制度中所暴露出來的問題都是信訪治理內(nèi)容的對象”的聲音，《信訪條例》的規(guī)定為何被束之高閣？是因?yàn)檫^于抽象，還是執(zhí)行難度過大？筆者偏向于第二種看法，在“鄉(xiāng)土中國”的背景下，我們企圖把這個(gè)社會(huì)變成一個(gè)“熟人社會(huì)”，但是由于城市化給社會(huì)格局帶來沖擊，“熟人社會(huì)”的瓦解屬于歷史必然。思維的慣性遮蔽了我們認(rèn)真審視這個(gè)世界的視角，一些上訪人的上訪訴求顯得更是不可理喻，殊不知這只會(huì)無端地?cái)U(kuò)充信訪治理的外延，增加信訪治理的成本。

三、信訪治理機(jī)制的全局性

信訪問題所反映出來的思路需要我們對信訪治理機(jī)制進(jìn)行全方位布局，而不是“一個(gè)問題一個(gè)對策”的倒逼式機(jī)制。從法社會(huì)學(xué)角度對當(dāng)下信訪治理身處的尷尬情形思考，信訪治理機(jī)制布局應(yīng)當(dāng)不僅僅局限于被動(dòng)式的治理模式。要想打破這樣的病態(tài)機(jī)制，使信訪制度重新發(fā)揮其作用，我們需要從國家治理和社會(huì)治理的宏觀層面去進(jìn)行把握。但是，全局性布局著實(shí)讓理論界深感信訪治理的棘手性和信訪治理任務(wù)的艱巨性。

四、結(jié)語

筆者認(rèn)為，信訪治理的前提是信訪制度的存在。因此，信訪治理的成因關(guān)鍵在于信訪問題。事物的發(fā)展都是由矛盾推動(dòng)的，為了更好地界定“信訪治理”的概念，我們必須得進(jìn)行溯源式思考——為什么信訪治理在當(dāng)下顯得尤為重要和迫切？

在信訪實(shí)踐中，國家在不同歷史時(shí)期總是偏重其中一個(gè)方面，并相應(yīng)形成社會(huì)動(dòng)員和沖突化解這樣兩種信訪工作取向。隨著社會(huì)形勢的變化，沖突化解取向也逐漸暴露出它的局限性，即不能有效地回應(yīng)民眾的政治參與需求，卻又在客觀上有利于民眾的政治動(dòng)員。國家怎樣回應(yīng)這一矛盾，將在很大程度上決定今后信訪制度的演變。

從信訪制度早期的“社會(huì)動(dòng)員”的功能，可以看出這是國家為了引導(dǎo)民眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)的一種手段，歷史證明社會(huì)動(dòng)員的成效很明顯，以至于出現(xiàn)了之后的幾次“信訪洪流”甚至“信訪洪峰”;第二種功能便是“沖突化解”，國家為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，希望通過建立信訪制度來緩和矛盾，使之成為訴訟、行政復(fù)議和仲裁之外的又一種救濟(jì)渠道，卻殊不知國家和民眾的利益也會(huì)產(chǎn)生博弈，在面對個(gè)案時(shí)，國家往往出于保護(hù)國家利益、社會(huì)利益的需要而選擇犧牲個(gè)人利益。此時(shí)，信訪制度的應(yīng)然功能與實(shí)然成效發(fā)生了分離。

因此，筆者認(rèn)為，“信訪治理”較于國家治理與社會(huì)治理的內(nèi)涵雖非宏大，但是由于信訪制度本身強(qiáng)大的學(xué)科交叉屬性，信訪治理所牽涉的方面復(fù)雜萬千，現(xiàn)在對于“信訪治理”概念界定最基本的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是從信訪問題出發(fā)，采用“問題主義”的逆向思維推導(dǎo)出問題背后的成因，才能更加清晰地把握“信訪治理”的內(nèi)涵和方向。

【注 釋】

[1] 第一次信訪洪峰的出現(xiàn)，是2003年“孫志剛事件”的發(fā)生直接導(dǎo)致2003年收容遣送制度廢止，從而引起民眾熱議.

[2] 從上個(gè)世紀(jì)90年代以來，關(guān)于信訪的公共性事件頻發(fā)，其中2003年“孫志剛事件”引起了全國廣泛關(guān)注.

[3] 檢索地址：http：//210.35.251.121：8080/ermsras/fffg33e79057810a4b728808f211b0a13b7f/kns/brief/default_result.aspx，2019年2月28日最后訪問.

[4] 因2018年和2019年數(shù)據(jù)尚處于更新狀態(tài)，故忽略不計(jì).

[5] 《中華人民共和國信訪條例》（2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過，自2005年5月1日起施行）第2條：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng);現(xiàn)行《信訪條例》第6條：縣級以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu);縣級以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張宗林，鄭廣淼等.信訪與法治[M].北京：人民出版社，2014.24-31.

[2] 桂曉偉.應(yīng)對纏訪、鬧訪與社會(huì)治理能力提升[J].法學(xué)論壇，2014.3.

【作者簡介】

傅 培（1997.10—）女，四川遂寧人，漢族，學(xué)士，研究方向：法學(xué).