以“壹基金”為例對(duì)社會(huì)組織管理體制的思考

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 廖楚鑫

1 問(wèn)題提出

我國(guó)現(xiàn)今對(duì)于社會(huì)組織的管理采用的依舊是雙重管理體制，雙重管理體制的初衷是好，但后期隨著社會(huì)發(fā)展的完善，該體制便展現(xiàn)了對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的制約。雖然北京、深圳、成都等地都已對(duì)雙重管理體制進(jìn)行了改革，但終歸是因地制宜，地域間的互通性、借鑒性較弱。那么社會(huì)組織的管理體制到底應(yīng)該如何變革？

2 案例的論述與分析

“壹基金”的發(fā)展主要有三個(gè)階段。

2.1 成長(zhǎng)與發(fā)展

2006年，中國(guó)紅十字會(huì)籌款額并不高，利用明星影響力號(hào)召和動(dòng)員公眾捐款是一些公益組織的普遍做法。12月8日，李連杰與中國(guó)紅十字總會(huì)合作成立中國(guó)紅十字會(huì)“李連杰壹基金計(jì)劃”，2007年4月19日，該計(jì)劃正式啟動(dòng)?！耙蓟稹焙椭袊?guó)紅十字會(huì)合作之后，雙重管理體制的弊端便開(kāi)始制約著“壹基金”的發(fā)展。

首先，因?yàn)榘凑找?guī)定社會(huì)組織必須接受業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管和控制，所以“壹基金”只能成為中國(guó)紅十字會(huì)下的一項(xiàng)“計(jì)劃”，并非獨(dú)立的法人，雖然暫時(shí)可以向公眾募款，但是沒(méi)有獨(dú)立的賬戶(hù)和公章，也不算一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織。李連杰為了讓自己“人人慈善”的理念成為現(xiàn)實(shí)，還特別設(shè)立了收集捐款平臺(tái)，但是卻因?yàn)橘~戶(hù)不獨(dú)立也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

其次，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)于所募集善款的分配與使用，也讓善款難以物盡其用?！耙蓟稹表?xiàng)目募集的善款基本由中國(guó)紅十字會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃使用，由中國(guó)紅十字會(huì)具體實(shí)施。2008年汶川地震時(shí)，在掛靠體制下的“壹基金”開(kāi)展慈善項(xiàng)目受到層層限制，所籌措到的4000多萬(wàn)元善款，僅有200萬(wàn)元由“壹基金”自行支配，剩下全交由中國(guó)紅十字會(huì)支配。這樣的“壹基金”即使獲得了公募權(quán)，依然無(wú)法達(dá)到當(dāng)初的目標(biāo)，無(wú)法將所募集的善款做最大化的使用。

最后，雙重管理體制下，社會(huì)組織幾乎不存在自治權(quán)，無(wú)法自行規(guī)劃項(xiàng)目，就連人員安排和內(nèi)部管理也時(shí)常受到影響?！耙蓟稹钡挠?jì)劃管委會(huì)對(duì)捐款的用途有決策權(quán)，但要通過(guò)各地省、市、縣的紅十字會(huì)系統(tǒng)使用資金?！耙蓟稹庇?jì)劃沒(méi)有獨(dú)立的法人地位，所以團(tuán)隊(duì)的招聘、合同簽訂、發(fā)工資都是難題。

2.2 挫折與掙扎

2008年10月，“上海李連杰壹基金公益基金會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海壹基金”）獲批成立。11月，“上海壹基金”與中國(guó)紅十字會(huì)簽訂協(xié)議，成為“壹基金”的項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！吧虾Ｒ蓟稹钡某闪⑵鋵?shí)是在違法的邊緣試探，因?yàn)榉缮蠜](méi)有規(guī)定能否獨(dú)立設(shè)置一個(gè)基金會(huì)作為某個(gè)業(yè)務(wù)主管單位下屬計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但與此同時(shí)更重要的問(wèn)題是“上海壹基金”作為一家非公募基金會(huì)，使用“壹基金”公募而來(lái)的資金，在實(shí)際運(yùn)作中也有諸多障礙，最大的問(wèn)題是法律主體之間的關(guān)系不明確。2010年7月，上海市民政局對(duì)這種運(yùn)作模式向中國(guó)紅十字會(huì)提出了不同意見(jiàn)。上海市民政局認(rèn)為，“上海壹基金”作為非公募基金會(huì)不能接受公募基金會(huì)的撥款，建議“壹基金”募集的善款還是要通過(guò)中國(guó)紅十字會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行。因?yàn)樯虾Ｊ忻裾值某雒?，中?guó)紅十字會(huì)不便再將善款撥付“上海壹基金”。

還有一個(gè)問(wèn)題也在慢慢顯露——是否所有社會(huì)組織的問(wèn)題由來(lái)都是因?yàn)殡p重管理體制？社會(huì)組織內(nèi)部也存在著管理上的問(wèn)題與善款使用方面的問(wèn)題，只不過(guò)在雙重管理體制的弊端下，社會(huì)上大部分的聲音還是在批判制度，而模糊了組織本身所需要注意的。

2009年11月23日，有網(wǎng)友在天涯論壇上發(fā)表題為《李連杰“壹基金”開(kāi)個(gè)會(huì)花了250萬(wàn)元，建個(gè)網(wǎng)站花了150萬(wàn)元》的帖子。這類(lèi)大眾質(zhì)疑的原因可能不在于機(jī)構(gòu)本身的合法性，而是項(xiàng)目在大眾認(rèn)知中的合法性。“上海壹基金”的公益意志是創(chuàng)建公益平臺(tái)，這樣的宏觀公益活動(dòng)在公眾的認(rèn)知中其實(shí)并不等同于傳統(tǒng)實(shí)效性公益。紅十字總會(huì)此前對(duì)于“壹基金”的管控遮蓋了這個(gè)問(wèn)題，一方面雖然證實(shí)了雙重管理體制確實(shí)有一定的保險(xiǎn)性與穩(wěn)定性；另一方面也阻礙了我國(guó)非營(yíng)利組織多樣性的發(fā)展。

2.3 變通與破局

2010年3月，深圳出臺(tái)“部市合作”實(shí)施方案，正式開(kāi)始社會(huì)組織登記改革，提出“啟動(dòng)基金會(huì)的登記管理試點(diǎn)工作”，大力培育非公募基金會(huì)，探索開(kāi)展在深涉外基金會(huì)的登記工作。2010年12月3日，深圳市民政局批準(zhǔn)“深圳壹基金公益基金會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“深圳壹基金”）注冊(cè)。2011年1月11日，“深圳壹基金”正式宣布成立，“壹基金”從此具備獨(dú)立的法人身份，可以獨(dú)立向公眾募款、自主決定善款用途和運(yùn)作。

但是“深圳壹基金”還是存在著“違法”問(wèn)題。按照規(guī)定，地方批準(zhǔn)的基金會(huì)，它所擁有的公募權(quán)是不完整的，有一定的地域限制，但是“壹基金”主要的募款途徑是網(wǎng)絡(luò)募款平臺(tái)，所以實(shí)質(zhì)上突破了地域的限制，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)還是存在一定合法性的問(wèn)題。同樣的，在大眾的關(guān)注下，“壹基金”也進(jìn)行了一次去個(gè)人色彩的轉(zhuǎn)變，邀請(qǐng)了中國(guó)的幾個(gè)著名企業(yè)家做理事，而非僅僅依靠李連杰一個(gè)人。但這同時(shí)也顯現(xiàn)出了新的問(wèn)題，非營(yíng)利組織與企業(yè)還是有較大差別的，如何能保證在這樣一群企業(yè)家的帶領(lǐng)下，“壹基金”這樣一個(gè)公益組織也能發(fā)展順利？當(dāng)然還有種種問(wèn)題，這可能也是在突破了制度限制之后，下一步我們需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題（案例介紹內(nèi)容選自《清華大學(xué)公共管理案例庫(kù)》）。

3 思考與總結(jié)

“壹基金”是社會(huì)組織中幸運(yùn)的個(gè)體，因?yàn)椤耙蓟稹钡钠鸩骄褪呛戏ǖ?，只是沒(méi)有獨(dú)立法人地位。而我國(guó)還存在很多因無(wú)法取得合法地位而只能在國(guó)外成立的社會(huì)組織，也有很多依存于民間慈善組織，無(wú)法擁有公募權(quán)，甚至還有很多不合法的組織。

“壹基金”的發(fā)展道路具有典型意義，但這個(gè)“典型”在某些程度上又“不典型”，因?yàn)橛欣钸B杰這樣高知名度的創(chuàng)始人的緣故，使得“壹基金”合法的過(guò)程顯得非常順利，而反觀社會(huì)上，更多的組織其實(shí)是連第一步都無(wú)法踏出的。

早在2010年，我國(guó)的許多城市已經(jīng)開(kāi)始了對(duì)社會(huì)組織管理制度的改革。從地域上來(lái)說(shuō)，北京建立了“樞紐型”的社會(huì)組織作為主管單位進(jìn)行社會(huì)組織的管理；深圳開(kāi)始實(shí)施直接由民政部門(mén)登記的管理體制；成都錦江區(qū)實(shí)行了登記備案雙軌制等。而從監(jiān)管主體來(lái)看，也分為一元模式，新二元模式和三元模式[1]。以下提出一些筆者的思考。

(1)政府：取消掛靠業(yè)務(wù)主管單位，同時(shí)提升政府的監(jiān)管能力與效率。

從“壹基金”的例子來(lái)看，政府放權(quán)于社會(huì)反而取得了不錯(cuò)的成效，所以取消業(yè)務(wù)主管單位是可行的，但是同時(shí)需要完善的是政府的監(jiān)管能力與監(jiān)管效率，比如可以借鑒三元模式中的行業(yè)主管協(xié)會(huì)?，F(xiàn)存的登記管理部門(mén)就進(jìn)行程序與合法性上的審查，這里的審查側(cè)重于過(guò)程上的合法性、程序上的正當(dāng)性，而將重點(diǎn)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容與籌款等方面的審查與監(jiān)管交給行業(yè)主管協(xié)會(huì)，這樣就不需要在登記部門(mén)中也存在高精尖專(zhuān)業(yè)性人才，可以提高人才的利用效率，同時(shí)將專(zhuān)業(yè)性人才集中于行業(yè)主管協(xié)會(huì)，更利于社會(huì)組織的集中監(jiān)管。登記管理部門(mén)更多地進(jìn)行宏觀的監(jiān)督與管理。

(2)法制：建立健全社會(huì)組織的法律體系，做到法制化管理，并完善相應(yīng)的懲處措施。

既然要設(shè)立行業(yè)主管協(xié)會(huì)，也必須給行業(yè)主管協(xié)會(huì)以正當(dāng)性與相應(yīng)的權(quán)力。而唯一的途徑就是建立健全的社會(huì)組織的法律體系，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)組織領(lǐng)域的法律制定尚處于起步階段，法律層級(jí)低，法律章程也過(guò)于簡(jiǎn)略，在法律制度建設(shè)上嚴(yán)重滯后。因此，要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織立法的研究，抓緊制定相關(guān)的法律、法規(guī)，形成配套的、不同層級(jí)的、不同部類(lèi)的法律體系，對(duì)行業(yè)主管協(xié)會(huì)可以給予一定的法律地位與行業(yè)地位。同時(shí)，也要盡量完善懲處措施，使得行業(yè)主管協(xié)會(huì)的監(jiān)管過(guò)程中做到有法可用。

(3)社會(huì)：建立行業(yè)發(fā)展服務(wù)協(xié)會(huì)，重點(diǎn)放在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理和籌款能力的培養(yǎng)與建設(shè)上。

這里的行業(yè)發(fā)展服務(wù)協(xié)會(huì)類(lèi)似于三元模式中的行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署，但又區(qū)別于其他。從“壹基金”的例子中得到的啟發(fā)是，是否想做一個(gè)社會(huì)組織就一定能成功，很多時(shí)候社會(huì)組織還存在自身的內(nèi)部管理問(wèn)題、項(xiàng)目設(shè)計(jì)問(wèn)題與籌款能力問(wèn)題以及善款使用問(wèn)題。所以行業(yè)發(fā)展服務(wù)協(xié)會(huì)更類(lèi)似于一個(gè)發(fā)展協(xié)會(huì)，是一個(gè)在組織運(yùn)營(yíng)與服務(wù)領(lǐng)域，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的協(xié)會(huì)，主要的重心不在于監(jiān)督與管理，更多的是對(duì)于一個(gè)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)能力的評(píng)價(jià)與提升。需要運(yùn)用社會(huì)的力量來(lái)匯集專(zhuān)業(yè)的人才，因?yàn)檫@類(lèi)的服務(wù)在往常是很難從登記部門(mén)或是業(yè)務(wù)主管單位中獲取的，并且每個(gè)業(yè)務(wù)主管單位中都擁有這樣的專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)于人才的利用效率與配置效率而言也是低下的。建議將人才進(jìn)行匯集，監(jiān)管的事由專(zhuān)業(yè)的部門(mén)去完成，而發(fā)展服務(wù)協(xié)會(huì)去考量真正促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的事務(wù)，用社會(huì)的力量推動(dòng)行業(yè)的不斷前進(jìn)。

(4)社會(huì)+法治：完善非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)督，將公眾監(jiān)督與輿情反饋納入監(jiān)督體系，實(shí)時(shí)反饋性強(qiáng)。

從“上海壹基金”被公眾質(zhì)疑的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)公眾監(jiān)督與輿情的反饋的實(shí)時(shí)性是很高的，同時(shí)很多輿情的導(dǎo)向也確實(shí)不是空穴來(lái)風(fēng)，所以公眾的反饋也是社會(huì)監(jiān)督一個(gè)很重要的方面。所以，行業(yè)主管協(xié)會(huì)的監(jiān)管體系中，可以為公眾監(jiān)督留下一個(gè)位置，并且，行業(yè)主管協(xié)會(huì)可以建立起與公眾的互聯(lián)機(jī)制，包括建立協(xié)會(huì)的郵箱、微博等，接收公眾的舉報(bào)、建議與意見(jiàn)，從而進(jìn)行重點(diǎn)的監(jiān)察，爭(zhēng)取為社會(huì)組織的發(fā)展建立一個(gè)良好的行業(yè)環(huán)境。

(5)市場(chǎng)：準(zhǔn)入門(mén)檻降低時(shí)，社會(huì)組織之間需要存在良性的競(jìng)爭(zhēng)，利用市場(chǎng)的選擇倒逼公共組織提高自身。

為什么社會(huì)組織也需要市場(chǎng)機(jī)制？鑒于成都錦江區(qū)的試點(diǎn)，如若對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻進(jìn)行降低，不管是實(shí)施手段或是效果都是非常迅猛的，直接通過(guò)運(yùn)行“登記備案+孵化”的模式，社會(huì)組織即可合法成立，這樣很有可能造成社會(huì)組織的魚(yú)龍混雜。雖然錦江區(qū)只是一個(gè)特例，但現(xiàn)在所踐行的道路就是在慢慢降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，所以社會(huì)組織的質(zhì)量參差不齊是一定會(huì)發(fā)生的情況。利用市場(chǎng)是促進(jìn)社會(huì)組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，在組織主體合法合理的情況下，努力提高自身的運(yùn)營(yíng)水平、人員管理能力、項(xiàng)目策劃能力、籌款能力等。所以，不管社會(huì)組織是姓“私”還是姓“公”，我們都希望看到更多例如“稀捍行動(dòng)”與“希望工程”這樣的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。