云南省瑞麗市邊境地區(qū)肉牛流動(dòng)管控分析

戴丙亮

（瑞麗市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南瑞麗 678600）

瑞麗市地處云南省西部，隸屬于云南省德宏傣族景頗族自治州，全市總面積944.75 km2，人口20余萬人，西北、西南、東南三面與緬甸聯(lián)邦共和國毗鄰，國境線長169.8 km，占市周邊長的70%，中緬邊境犬牙交錯(cuò)、山水相連，沒有天然屏障。中緬兩國邊境村村相連、寨寨相接，長期以來兩國邊民友好往來、和諧共處，相互通婚，跨境耕作，牧場共用，每年有大量的動(dòng)物通過民間途徑進(jìn)入國內(nèi)。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）資料，與云南接壤的緬甸和臨近的印度、孟加拉國是肉牛主要生產(chǎn)國，這些國家因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，消費(fèi)水平不高，對牛肉的消費(fèi)量低。同時(shí)，印度和孟加拉國由于宗教信仰，多數(shù)國民不吃牛肉，這些國家的活牛和牛肉亟須尋求消費(fèi)市場，由此導(dǎo)致畜產(chǎn)品價(jià)格明顯低于我國。在利益的驅(qū)動(dòng)下，不法商販借機(jī)利用邊民民風(fēng)、民俗傳統(tǒng)及特殊的地理位置，從境外走私肉牛入境獲利，這給瑞麗市動(dòng)物疫病防控及動(dòng)物源食品安全帶來巨大隱患和嚴(yán)重威脅。本文探討動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履職要求，分析如何通過加強(qiáng)邊境地區(qū)肉牛流動(dòng)管控，來有效遏制不法商販走私肉牛的違法行為。

1 邊境肉牛流動(dòng)現(xiàn)狀

傣族、景頗族是瑞麗市世居少數(shù)民族，曾有“傣家有錢一群?！钡牧鱾?，婚喪嫁娶贈(zèng)送、陪嫁肉牛為地方民俗傳統(tǒng)。瑞麗市特殊的區(qū)位和優(yōu)久的歷史，同一民族跨境而居，民間通婚、互市往來頻繁，民風(fēng)民俗相同。邊民婚喪嫁娶、耕作等民風(fēng)民俗傳統(tǒng)、生產(chǎn)需求，產(chǎn)生了大量肉牛販運(yùn)入境的需求。

1.1 走私肉牛的主要方式

一是商販在邊境沿線實(shí)施交易，成交后直接裝載販運(yùn)到內(nèi)地；二是商販通過組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以放牧形式趕運(yùn)肉牛入境，趕入境內(nèi)后，采取集中存養(yǎng)或分散寄養(yǎng)的方式分給農(nóng)戶，伺機(jī)銷售或販運(yùn)到內(nèi)地；瑞麗邊境線村寨有部分村民以替商販趕牛入境或寄養(yǎng)育肥為主業(yè)，每趕運(yùn)1頭牛入境有50元收入，寄養(yǎng)1頭牛每天有10～15元收入；三是當(dāng)?shù)赝缿魪木惩赓徺I肉牛入境，邊養(yǎng)邊屠宰上市；四是本地小商販從境外販進(jìn)肉牛，邊養(yǎng)邊販賣。

1.2 走私肉牛的主要路線

目前，不法商販主要通過3條路線，將印度、孟加拉及緬甸肉牛販運(yùn)至中緬邊境（表1）。據(jù)2015年不完全統(tǒng)計(jì)，每年從此區(qū)域非法入境的活牛達(dá)35萬頭以上，貨值超過15億元，是全省非法入境走私肉牛最多的通道之一。

表1 瑞麗市肉牛走私主要路線

2 肉牛走私懲處情況

根據(jù)《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》規(guī)定，國家禁止進(jìn)口境外疫區(qū)的偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品。瑞麗市委、市政府組織海關(guān)、緝私、邊防等部門加強(qiáng)疫情疫病聯(lián)防聯(lián)控，嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品非法入境行為。2017年5月3日，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局聯(lián)文印發(fā)了《關(guān)于支持云南省在邊境地區(qū)開展跨境動(dòng)物疫病區(qū)域化管理試點(diǎn)工作的函》，瑞麗市被列為試點(diǎn)縣市之一，為積極推進(jìn)、扎實(shí)開展瑞麗市跨境動(dòng)物疫病區(qū)域化管理試點(diǎn)工作[1]，瑞麗市委、市政府周密部署，以市打私辦牽頭組織各成員單位加大打擊走私肉牛力度，一是在龍瑞高速芒瑞段拉相公安檢查點(diǎn)、瑞麗帕當(dāng)木材檢查站設(shè)立固定的打私查輯點(diǎn)；二是海關(guān)、公安等緝私部門加大對邊境沿線的輯查巡查和打擊力度。2018年以來，共查獲肉牛案件78起（1 393頭），貨值727.14萬元；其中，當(dāng)場認(rèn)定為走私案件13起（610頭），未能當(dāng)場認(rèn)定為走私案件的65起（783頭）。

3 打擊肉牛走私存在的問題

3.1 非法入境肉牛判定難

在打擊牛肉走私工作中，由于中緬邊境地理環(huán)境特殊，現(xiàn)有技術(shù)手段無法有效判定和鑒別非法入境的肉牛，執(zhí)法依據(jù)不足，打擊的效果不明顯。不法商販從境外走私疫區(qū)偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品的情況始終屢禁不止，民間交易一直未間斷，全面禁止境外偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品入境存在一定困難。

3.2 肉牛走私行為認(rèn)定難

打私輯查查獲的案件暫不能認(rèn)定為走私行為的，移交到農(nóng)業(yè)部門，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)調(diào)查處理，但貨主會(huì)尋找借口，辨稱肉牛是在境內(nèi)向當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖戶購買的，執(zhí)法調(diào)查人員按照貨主所述赴實(shí)地調(diào)查、核實(shí)，經(jīng)調(diào)查多數(shù)案件因當(dāng)前瑞麗市動(dòng)物防疫措施薄弱[2]、免疫檔案不健全等原因難以認(rèn)定為走私行為，最終只能以經(jīng)營、運(yùn)輸未取得動(dòng)物檢疫合格證明的案件立案處理。

4 動(dòng)物防疫工作“漏洞”

4.1 動(dòng)物免疫檔案不健全

免疫檔案的建立及免疫標(biāo)識(shí)的佩戴與否，是辨別肉牛來源最直接的標(biāo)識(shí)，一些村級(jí)動(dòng)物防疫員在實(shí)施免疫注射過程中，存在“重免疫、輕檔案”的現(xiàn)象，即只注重對動(dòng)物實(shí)施免疫注射，而對免疫戶口冊、免疫檔案和免疫標(biāo)識(shí)不重視，存在不填寫或不完整填寫免疫戶口冊和免疫檔案、不加掛免疫標(biāo)識(shí)等問題。免疫檔案的不健全，對轄區(qū)農(nóng)戶新增肉牛是否為非法販運(yùn)入境難以判定。

4.2 動(dòng)物產(chǎn)地檢疫不規(guī)范

官方獸醫(yī)在產(chǎn)地檢疫工作中，不嚴(yán)格按檢疫規(guī)程執(zhí)行[3]，不認(rèn)真核查免疫戶口冊、免疫檔案和免疫標(biāo)識(shí)，不認(rèn)真執(zhí)行到養(yǎng)殖場（戶）或指定的檢疫申報(bào)場（點(diǎn)）實(shí)施檢疫的制度，甚至存在不檢疫就開證、隔山開證等情況。動(dòng)物產(chǎn)地檢疫制度執(zhí)行不嚴(yán)格、不規(guī)范，會(huì)直接讓不法商販非法販運(yùn)肉牛入境有機(jī)可乘。

4.3 定點(diǎn)屠宰檢疫把關(guān)不嚴(yán)

派駐定點(diǎn)屠宰場的官方獸醫(yī)對入廠待宰的動(dòng)物把關(guān)不嚴(yán)，不認(rèn)真查驗(yàn)產(chǎn)地檢疫票證、免疫標(biāo)識(shí)，未認(rèn)真執(zhí)行貨物、票證、標(biāo)識(shí)必須相符的規(guī)定，甚至有先宰后補(bǔ)票的情況，更是讓不法商販有機(jī)可乘。

5 有關(guān)思考

5.1 認(rèn)真落實(shí)動(dòng)物強(qiáng)制免疫制度

建立免疫檔案、加掛免疫標(biāo)識(shí)是辨別和確認(rèn)肉牛身份、追溯肉牛來源的基礎(chǔ)和最有效的手段，是核實(shí)和證明肉牛強(qiáng)制免疫情況及是否在有效期內(nèi)的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心要嚴(yán)格按照“政府保密度、業(yè)務(wù)部門保質(zhì)量”和“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則及“五統(tǒng)一”“五不漏”的免疫方針，認(rèn)真組織實(shí)施好動(dòng)物強(qiáng)制免疫工作，確保強(qiáng)制免疫病種免疫密度達(dá)100%，同時(shí)要建立健全免疫檔案。一是村防疫員入戶對散養(yǎng)戶開展防疫時(shí)，要逐戶逐頭詳實(shí)認(rèn)真填寫《云南省畜禽免疫戶口冊》和《云南省動(dòng)物免疫檔案》（散養(yǎng)戶）內(nèi)容，加掛免疫標(biāo)識(shí)并認(rèn)真登記免疫標(biāo)識(shí)編碼；《云南省畜禽免疫戶口冊》交由畜主保管，《云南省動(dòng)物免疫檔案》（散養(yǎng)戶）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站或村防疫員保管。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站防疫員要嚴(yán)格監(jiān)督畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場，認(rèn)真做好本場防疫工作，詳實(shí)填寫《云南省動(dòng)物免疫檔案》（規(guī)模戶），加掛免疫標(biāo)識(shí)、如實(shí)登記免疫標(biāo)識(shí)編碼，并在免疫檔案上簽字確認(rèn)；免疫檔案由養(yǎng)殖場保管。三是對新增補(bǔ)欄肉牛要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，嚴(yán)格追溯。

5.2 加強(qiáng)邊境肉牛流動(dòng)管控

加強(qiáng)邊境肉牛流動(dòng)管控，是有效遏制不法商販借機(jī)走私肉牛入境的主要手段。加強(qiáng)邊境肉牛流動(dòng)管控和新增補(bǔ)欄肉牛來源的追溯，既要尊重中緬兩國邊民民俗傳統(tǒng)，促進(jìn)兩國邊民友好往來、和諧共處，促進(jìn)邊疆民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定；又要堅(jiān)決杜絕不法商販走私肉牛的違法行為。一是邊民因民風(fēng)民俗傳統(tǒng)、生產(chǎn)需求等從境外帶入的肉牛，農(nóng)戶須及時(shí)向轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心報(bào)告，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心及時(shí)派人到現(xiàn)場調(diào)查、核實(shí)，確認(rèn)屬實(shí)的視同農(nóng)戶自養(yǎng)肉牛給予登記備案，及時(shí)采取強(qiáng)制免疫、加掛免疫標(biāo)識(shí)，建立健全免疫檔案。經(jīng)調(diào)查、核實(shí)，確認(rèn)不屬實(shí)的，且農(nóng)戶又未能提供其他有效證明材料的肉牛，按走私案件立案查處。二是在境內(nèi)購入用于飼養(yǎng)的新增補(bǔ)欄肉牛，嚴(yán)格按照《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)執(zhí)行；跨縣境調(diào)入的肉牛必須附具檢疫合格證明，并佩戴有免疫標(biāo)識(shí)；在縣境內(nèi)購入新增補(bǔ)欄的肉牛，需附具免疫檔案，并佩戴有免疫標(biāo)識(shí)。

5.3 嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)地檢疫

規(guī)范產(chǎn)地檢疫是遏制不法商販違法販運(yùn)肉牛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。肉牛在出欄前，養(yǎng)殖場（戶）須按規(guī)定時(shí)限，向轄區(qū)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心申報(bào)檢疫，并提供免疫戶口冊或免疫檔案。受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)，要及時(shí)派出官方獸醫(yī)及協(xié)檢員到現(xiàn)場或指定地點(diǎn)實(shí)施檢疫，對免疫檔案健全、佩戴有免疫標(biāo)識(shí)且免疫標(biāo)識(shí)編碼一致、免疫在有效保護(hù)期內(nèi)且臨床檢查健康的肉牛給予出具動(dòng)物檢疫合格證明（動(dòng)物B）；不符合的一律不得出具動(dòng)物檢疫合格證明，未取得動(dòng)物檢疫合格證明的，一律不得調(diào)離飼養(yǎng)場地。

5.4 嚴(yán)格屠宰檢疫

屠宰檢疫是遏制不法商販違法販運(yùn)肉牛的最后一道關(guān)口。派駐定點(diǎn)屠宰廠的官方獸醫(yī)要嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)物屠宰檢疫規(guī)程，入廠屠宰的肉牛必須附具動(dòng)物檢疫合格證明、佩戴有免疫標(biāo)識(shí)且免疫標(biāo)識(shí)編碼一致，臨床檢查健康的方可入廠待宰；不符合規(guī)定的肉牛一律不得入廠屠宰。要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)，堅(jiān)持“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”的方針，加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處各類違法行為。一是嚴(yán)格執(zhí)行原農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法“六條禁令”和屠宰檢疫“五不得”規(guī)定[4]，嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，嚴(yán)厲查處動(dòng)物防疫檢疫工作中的違法行為。二是認(rèn)真執(zhí)行動(dòng)物防疫檢疫制度，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)防疫檢疫措施，對經(jīng)營、運(yùn)輸和屠宰未取得檢疫合格證明的要嚴(yán)厲查處；特別是要重點(diǎn)對經(jīng)營、運(yùn)輸和屠宰未佩戴免疫標(biāo)識(shí)、免疫檔案不健全的肉牛的違法行為，要嚴(yán)肅追溯、堅(jiān)決查處。

5.5 重視法律法規(guī)的宣貫工作

以實(shí)施瑞麗市跨境動(dòng)物疫病區(qū)域化管理試點(diǎn)工作為契機(jī)，圍繞《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)，多措并舉開展宣傳貫徹。一是利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體開展宣傳；二是在邊境村寨、出入境通道懸掛橫幅、標(biāo)語營造宣傳氛圍；三是利用農(nóng)村集市開展送科技下鄉(xiāng)活動(dòng)，向群眾發(fā)放宣傳單開展宣傳；提高人民群眾知法、懂法和守法水平。另外，充分利用黨的基層組織、民間組織，采取靈活有效的方式，對兩國邊境村民進(jìn)行專題宣傳教育，打消邊民長期以來形成的“靠邊吃邊”的自由散漫思想，引導(dǎo)村民走正規(guī)化、合法化的肉牛販養(yǎng)經(jīng)營路線。

通過建立健全免疫檔案、完善免疫標(biāo)識(shí)和動(dòng)物檢疫制度，加強(qiáng)邊境地區(qū)肉牛流動(dòng)管控，可有效遏制不法商販走私肉牛入境的違法行為，科學(xué)有效防控重大動(dòng)物疫情，確保不發(fā)生畜產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，更好地保障畜牧業(yè)健康發(fā)展和公共衛(wèi)生安全。