基于周邊命運(yùn)共同體理念下的中俄界江邊境執(zhí)法合作研究

陳哲 中國(guó)人民警察大學(xué)

黑龍江省東部與北部主要以烏蘇里江、黑龍江與俄羅斯接壤，水陸邊界長(zhǎng)約3045公里，隨著“龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”等戰(zhàn)略的全面實(shí)施，中俄界江集中承載著外交、軍事、通航、邊境管理以及領(lǐng)土領(lǐng)水主權(quán)等國(guó)家核心利益。如何順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，提升中俄界江地區(qū)治安防控水平，加強(qiáng)中俄雙方的執(zhí)法合作，筑牢我國(guó)的東北部安全屏障是我國(guó)所面臨的重要挑戰(zhàn)。

一、中俄界江邊境執(zhí)法合作對(duì)周邊命運(yùn)共同體的意義

（一）中俄界江邊境執(zhí)法合作為周邊安全命運(yùn)共同體的構(gòu)建積累經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的邊境執(zhí)法合作的主要方式主要分為點(diǎn)對(duì)點(diǎn)合作、雙邊執(zhí)法合作以及多邊執(zhí)法合作。中俄邊境執(zhí)法合作對(duì)三種方式均有所應(yīng)用，分別體現(xiàn)在滿洲里口岸與后貝加爾口岸的合作、中俄雙邊警務(wù)執(zhí)法合作以及在上合組織框架下的中俄執(zhí)法合作，所取得成果顯著，是研究我國(guó)邊境執(zhí)法合作的典型樣本，對(duì)于我國(guó)與周邊國(guó)家的邊境執(zhí)法合作具有經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)意義。

（二）中俄邊境執(zhí)法合作的成功實(shí)踐引導(dǎo)周邊國(guó)家安全命運(yùn)共同體的構(gòu)建

從歷史維度看，兩國(guó)可謂積怨較深，但發(fā)展至今日的全面協(xié)作戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以及雙方的合作范圍逐漸變大、層次不斷加深的局面，這其中的博弈過(guò)程與結(jié)果是值得周邊國(guó)家深思的。在全球多極化趨勢(shì)加強(qiáng)的國(guó)際新環(huán)境下，國(guó)與國(guó)之間的利益矛盾應(yīng)正確定位，相比較于周邊命運(yùn)共同體的整體發(fā)展利益矛盾，應(yīng)像中俄兩個(gè)大國(guó)一樣，采取包容的態(tài)度，將國(guó)與國(guó)的矛盾視為相對(duì)利益矛盾。中俄的邊境執(zhí)法合作所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于與我國(guó)仍存在領(lǐng)土爭(zhēng)端、利益矛盾的周邊國(guó)家具有一定的引導(dǎo)意義。

二、中俄界江邊境執(zhí)法合作我國(guó)所面臨的挑戰(zhàn)

總體而言，中俄雙邊政治關(guān)系良好，雙邊合作框架日益完善，中俄界江邊境地區(qū)的管控態(tài)勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，基于界江的自身特點(diǎn)以及在相關(guān)驅(qū)動(dòng)因素的作用下，涉邊違法犯罪仍時(shí)有發(fā)生，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的問(wèn)題。

（一）基于中俄界江特點(diǎn)的地理環(huán)境因素影響

中俄界江的地理特殊性，使其稱為中俄邊境的天然屏障，其自身特點(diǎn)對(duì)邊防工作具有巨大影響。中俄界江作為我國(guó)的邊界，涉及國(guó)家主權(quán)利益，對(duì)其維護(hù)，應(yīng)關(guān)注中俄邊境地區(qū)居民的生產(chǎn)活動(dòng)以及河流的開發(fā)與利用，主要是防止其沖刷江岸，防止其改道。受季節(jié)性因素影響，中俄界江在開江前后、5月中下旬至6月上旬、9月中下旬至10月上旬、10月下旬至11月上旬四個(gè)時(shí)段為涉外事件高發(fā)期，這四個(gè)時(shí)期是漁業(yè)高產(chǎn)期，案件類型也大多集中在越界捕撈上。由于中俄界江具有結(jié)冰期的特殊性，在結(jié)冰期期間，中俄界江邊境地區(qū)極易出現(xiàn)偷越國(guó)邊境的違法犯罪行為。

（二）中俄界江邊境地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅升級(jí)

界江違法案件頻發(fā)，引發(fā)涉外事件。捕魚業(yè)是中俄界江邊境村屯地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，捕撈成本也隨之攀升，漁業(yè)生產(chǎn)的高成本與低產(chǎn)出矛盾凸顯，而中俄界江邊境兩側(cè)居民生活習(xí)慣不同，俄方一側(cè)居民捕魚較少，漁業(yè)資源相對(duì)豐富，導(dǎo)致我國(guó)漁民常常鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行越界捕撈等違法犯罪活動(dòng)。

中俄雙邊關(guān)系雖然整體良好，但應(yīng)關(guān)注到中俄雙方處于“上熱下冷”的狀態(tài)，在西方大國(guó)的挑撥下，雖然雙方高層達(dá)成高度一致的合作意愿，但在俄羅斯人民由于信息障礙存在一定的認(rèn)識(shí)片面性，這不利于中俄雙方建立睦鄰友好的合作關(guān)系。

（三）中俄兩國(guó)差異所帶來(lái)的執(zhí)法合作銜接困難

一是管理主體不明，直接對(duì)接困難。在我國(guó)的界江管控實(shí)踐中，表面上分工明確且責(zé)任具體，實(shí)則很多工作難以協(xié)調(diào)，所涉單位職責(zé)不清，出現(xiàn)抓漁船時(shí)都積極、擔(dān)責(zé)時(shí)都相互推諉的現(xiàn)象。二是執(zhí)法依據(jù)滯后，銜接力度較弱。對(duì)中俄界江邊境管控的執(zhí)法依據(jù)主要是1997年修訂的《黑龍江邊境管理?xiàng)l例》，而該條約的最后一次修訂距今已經(jīng)有20年，條約內(nèi)部分內(nèi)容并未隨著界江管控形勢(shì)的變化而做出相應(yīng)的修改，造成了對(duì)違反邊境管理案件的處罰力度弱化，未能起到一定的威懾作用。三是出境簽證審批時(shí)間長(zhǎng)，案件辦理效率低。辦理出境簽證相關(guān)手續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)，不利于相關(guān)案件的證據(jù)固定和移交，甚至?xí)o違法分子一定的空白期，嚴(yán)重影響了合作辦案的效率。

三、加強(qiáng)中俄界江邊境執(zhí)法合作的路徑探究

（一）突破協(xié)議聯(lián)合，合作落于實(shí)處

一是尋找融合點(diǎn)、突破點(diǎn)。應(yīng)充分分析中俄界江兩側(cè)的不對(duì)稱性，尋找融合點(diǎn)、突破點(diǎn)，加以重點(diǎn)抓手，在中俄雙方高層政治互信的良好大背景中，通過(guò)文化交流節(jié)、旅游節(jié)以及加強(qiáng)雙邊經(jīng)貿(mào)合作等活動(dòng)，增強(qiáng)中俄人民的情誼，消除俄方人民心中存在的西方大國(guó)的錯(cuò)誤言論引導(dǎo)。二是建立固化的界江聯(lián)絡(luò)口岸，對(duì)雙方的法律差異進(jìn)行及時(shí)溝通，并及時(shí)向中俄居民進(jìn)行宣傳教育，避免因法律差異造成不必要的涉外糾紛，在案件移交上也可以通過(guò)該口岸直接進(jìn)行，提高了辦案的效率，對(duì)涉外的糾紛。三是加強(qiáng)雙邊人員培訓(xùn)，縮短辦案人員簽證審批時(shí)限。加強(qiáng)語(yǔ)言培訓(xùn)以及界江執(zhí)法合作培訓(xùn)，以提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，提升雙邊執(zhí)法合作的水平，縮短辦案人員簽證審批時(shí)限，避免錯(cuò)失固定證據(jù)的時(shí)機(jī)，以提升邊防合作的效率。

（二）加強(qiáng)界務(wù)管理合作，維護(hù)邊界秩序

中俄邊界的特殊性在于其中一大部分是界江，是天然的邊界標(biāo)志，對(duì)界江的維護(hù)，主要是防止其沖刷江岸，防止其改道。邊界條約中明確規(guī)定，為防止界水改道，在不影響對(duì)方利益的情況下，并經(jīng)對(duì)方同意，也可在本國(guó)境內(nèi)單獨(dú)采取維護(hù)措施，但是如因此使另一方受到任何損害，應(yīng)予適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)中俄邊界標(biāo)志的正常維護(hù)，除了日常的中俄邊界踏查以及雙方的聯(lián)合檢查以外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中俄邊境居民的相關(guān)思想教育、法律普及，使其自覺(jué)維護(hù)邊界標(biāo)志的安全。

（三）建立實(shí)戰(zhàn)機(jī)制，開拓立體管控

一是建立界江執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期和不定期開展中俄界江巡邏和江上執(zhí)勤、搜索，尤其要增加機(jī)動(dòng)力量，避免出現(xiàn)“看水族”可以進(jìn)行通風(fēng)報(bào)信的現(xiàn)象，在戰(zhàn)術(shù)上也要更為靈活，可采取繞后、提前設(shè)伏等方法；二是完善應(yīng)急處突協(xié)作機(jī)制，借鑒“紅藍(lán)對(duì)抗”實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常性地開展拉動(dòng)演練，可以提升中俄界江地區(qū)邊防管控力量的應(yīng)急能力；三是建立重點(diǎn)管控機(jī)制，對(duì)于涉外案件頻發(fā)的江段，以及中俄界江的捕魚期、結(jié)冰期案件頻發(fā)的時(shí)間段，要加大警力投入和監(jiān)控設(shè)施的布控，還要加大巡邏的密度，對(duì)于重點(diǎn)人員，可利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)分析其聯(lián)系交往網(wǎng)絡(luò)，掌握其行為動(dòng)態(tài)，實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保中俄界江邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定。

（四）完善相關(guān)法律，促進(jìn)界江的開發(fā)與利用

首先，1997年修訂的《黑龍江邊境管理?xiàng)l例》已經(jīng)不能夠完全適應(yīng)當(dāng)前中俄界江管控中存在的各種新問(wèn)題，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)其進(jìn)行修改。其次，應(yīng)出臺(tái)《邊境管理法》，規(guī)范邊境管理的主體、職責(zé)、權(quán)限、程序、處罰、追責(zé)等方面，同時(shí)將邊界河流的管理、治理和開發(fā)作為《邊境管理法》的重要內(nèi)容，這不僅為我國(guó)邊境管理從國(guó)家層面提供最高的法律依據(jù)，也具有將國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律銜接起來(lái)的功能，促使界江的管理、治理和開發(fā)與政府間的協(xié)定以及國(guó)際法的要求更為協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語(yǔ)

在全球化的趨勢(shì)下，選擇合作是必然趨勢(shì)，中俄兩個(gè)大國(guó)對(duì)歷史的相互包容，彰顯大國(guó)氣度，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的典范。中俄界江作為邊界河流，自身的特殊性質(zhì)，對(duì)雙邊執(zhí)法合作具有重要影響，對(duì)中俄界江的特點(diǎn)進(jìn)行充分認(rèn)識(shí)是理清界江管控的工作思路、拓寬中俄雙邊合作層次、構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體的基礎(chǔ)。期望在中俄雙方的不斷合作下，把中俄界江線建成人民群眾放心的“放心線”，增進(jìn)雙方睦鄰友好的“穩(wěn)定線”，促進(jìn)界江雙邊邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“富邊線”。