多維度的城市開發(fā)邊界管控策略研究
——記廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院蔡云楠團隊科研成果

□ 李曉文

在當前生態(tài)文明建設(shè)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與管控成為國土空間規(guī)劃底線管控機制構(gòu)建的核心內(nèi)容。劃定城市開發(fā)邊界、科學配置國土空間資源，是落實生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的必要工作。

近年來，廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院院長，教授蔡云楠帶領(lǐng)團隊通過梳理研究《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等政策文件得出結(jié)論：城市開發(fā)邊界管控策略研究應(yīng)聚焦于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，針對不同管制分區(qū)的政策制定目的、管控強度、規(guī)劃范圍等，特別是重點關(guān)注“兩規(guī)”中關(guān)于開發(fā)控制的內(nèi)容。

蔡云楠團隊在廣東省學位與研究生教育改革研究項目（2018JGXM36）、廣東省本科高校高等教育教學改革項目（粵教高函〔2018〕1號-185、粵教高函〔2018〕179號-41）、廣東省自然科學基金（2016A030313690）項目的資助下，以主要空間管治規(guī)劃政策為基礎(chǔ)，致力從智慧監(jiān)測、理性發(fā)展、多規(guī)融合、多元治理四個方面建立全覆蓋、不重疊、實施性強的城市開發(fā)邊界管控策略，取得了一系列創(chuàng)新成果。

智慧化監(jiān)測為依據(jù)

團隊指出，應(yīng)建立統(tǒng)一共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地空間資源的統(tǒng)籌管理，為城市開發(fā)邊界劃定奠定基礎(chǔ)。通過規(guī)范和整合現(xiàn)有空間數(shù)據(jù)，搭建智能城市管理平臺，加強遙感衛(wèi)星監(jiān)測和土地巡查，建立城市開發(fā)邊界動態(tài)監(jiān)測機制。結(jié)合“三調(diào)”明確邊界內(nèi)外建設(shè)用地基準情況，充分利用國土空間信息平臺，監(jiān)督城市開發(fā)邊界內(nèi)外建設(shè)用地變化，并作為上級政府對下級政府的主要監(jiān)管方式。

理性化發(fā)展為目標

團隊經(jīng)大量研究指出當前城市面臨著空間無序蔓延、地價房價上漲、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇等一系列問題，需要通過重新評價導致城市無序擴張的各類用地和設(shè)施。應(yīng)對稅收手段進行創(chuàng)新，差異化征收城市開發(fā)邊界內(nèi)部和外部的建設(shè)稅，利用經(jīng)濟手段將邊界外部高效的開發(fā)活動引導到邊界內(nèi)部。綜合考慮城市可持續(xù)發(fā)展、開發(fā)邊界外公平發(fā)展權(quán)、邊界內(nèi)外的轉(zhuǎn)型發(fā)展、空間舒適性和視覺景觀等多重維度的內(nèi)容和指標，引導城市健康、理性發(fā)展。

“多規(guī)融合”為手段

“多規(guī)融合”是團隊一直倡導的方向，他們指出在“多規(guī)融合”初期，應(yīng)梳理多規(guī)的核心要素，明確城市未來發(fā)展形態(tài)與規(guī)?？偭?，確定城市開發(fā)邊界目標線。在“多規(guī)融合”中期，理清城市可建設(shè)區(qū)與非建設(shè)區(qū)，科學評測空間綜合承載力，確定城市開發(fā)邊界管控線。在“多規(guī)融合”后期，統(tǒng)一各類空間規(guī)劃的執(zhí)行標準，實現(xiàn)“一張藍圖”的空間規(guī)劃管控措施，明晰城市開發(fā)邊界的關(guān)鍵要素，落實“剛彈”結(jié)合的管控體系，確定城市開發(fā)邊界開發(fā)線。

多元化治理為導向

團隊提出拓展公眾參與渠道是治理導向的重要內(nèi)容，通過公眾參與，了解利益相關(guān)者的發(fā)展訴求、促進不同主體加強理解政府管理意圖和目標?？梢酝ㄟ^定期舉辦公眾咨詢會等多種形式，使公眾積極參與到城市空間增長管理政策制定和實施的全過程，提高管控措施的社會認可度，協(xié)調(diào)城市增長中的利益矛盾，加強對政府管理部門實施情況的監(jiān)督和檢查，從而有效實施城市開發(fā)邊界管控政策。

團隊指出，在當前生態(tài)文明背景下，城市開發(fā)邊界的技術(shù)手段和管治政策還不成熟，特別是在劃界評估內(nèi)容、技術(shù)和工具運用等方面，缺乏從人的直觀感受出發(fā)的視覺景觀評估、安全舒適度評估以及公平發(fā)展權(quán)評估等內(nèi)容；也缺乏自下而上的公眾參與的過程。未來應(yīng)進一步梳理十九大以來新的政策，對邊界調(diào)整程序涉及的事權(quán)單位與機構(gòu)改革后的部門對接協(xié)調(diào)，明確包括“定規(guī)劃類型、定正負面項目、定管控指標、定實施路徑”的四定內(nèi)容，健全公眾參與機制，體現(xiàn)國土空間治理政策工具的作用。