新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

張中華

前言

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，就是以業(yè)務(wù)流程為主線，在全面排查、評估單位內(nèi)控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過修訂、整合和優(yōu)化現(xiàn)有的管理制度和辦法，進(jìn)一步梳理、明確工作責(zé)任，規(guī)范工作程序，形成事前防范、事中監(jiān)控、事后監(jiān)督糾正的內(nèi)控機(jī)制，防范和化解內(nèi)控風(fēng)險，改進(jìn)和提高工作質(zhì)量、工作效率和服務(wù)水平，促進(jìn)單位內(nèi)控工作管理的規(guī)范化和科學(xué)化。

按財政部要求“到2020 年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”。在這項工作開展中，把握單位內(nèi)部控制工作的不足，針對內(nèi)控意識薄弱、財務(wù)規(guī)章制度不健全、缺乏風(fēng)險評估機(jī)制等進(jìn)行完善，提升內(nèi)部控制管理的效果和質(zhì)量，使單位內(nèi)部控制管理滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

一、新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（一）良好的內(nèi)部控制，能提升單位整體管理水平

科學(xué)的內(nèi)部控制體系能夠確保行政事業(yè)單位在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等活動時嚴(yán)守法律法規(guī)的規(guī)定，更好的履行國家、社會賦予的職責(zé)。

（二）合理的內(nèi)部控制，能夠降低單位公共服務(wù)成本

行政事業(yè)單位的職能是為社會大眾提供服務(wù)，其工作績效要靠公共服務(wù)的滿意度和覆蓋面來評估。因此，科學(xué)合理的制定內(nèi)部控制方案，能夠有效實現(xiàn)內(nèi)部控制的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的效率。

（三）科學(xué)的內(nèi)部控制，能夠防止單位國有資產(chǎn)流失，保證財務(wù)信息的真實完整

國有資產(chǎn)對于行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，如果國有資產(chǎn)被非法挪用或者閑置浪費(fèi)，將會對單位、社會乃至國家造成不良影響，甚至有可能造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。而行政事業(yè)單位建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系，能夠切實防止國有資產(chǎn)流失和浪費(fèi)。

二、新形勢下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識薄弱

有的單位認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的事，與其他部門無關(guān)，重視不夠，投入精力不多，落實不到位，個別單位甚至還沒有啟動內(nèi)控工作。有的單位負(fù)責(zé)人對其內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識不到位，認(rèn)為內(nèi)部控制對于單位的發(fā)展作用不大，所以多采取“無所謂”的態(tài)度。有的單位一把手重業(yè)務(wù)、重資金、輕內(nèi)控管理，對內(nèi)控知識了解不足，內(nèi)控意識缺乏，認(rèn)為單位只要按照國家法律法規(guī)和單位規(guī)章制度辦事即可，沒必要另外搞一套內(nèi)控制度，甚至認(rèn)為內(nèi)控工作束縛手腳，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有章不循，流于形式化，無法實現(xiàn)真正的內(nèi)部控制。

（二）缺乏對員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

很多單位忙于日常事務(wù)性工作，而忽視了員工專業(yè)技能培養(yǎng)和素質(zhì)教育。有的單位工作人員日常只是依靠原有的經(jīng)驗開展業(yè)務(wù)，處理問題，沒有進(jìn)行科學(xué)有效的分析，內(nèi)控制度沒能發(fā)揮應(yīng)有的價值和作用。

（三）財務(wù)管理制度不完善

在預(yù)算管理方面，存在預(yù)算編制不細(xì)、不準(zhǔn)確，預(yù)決算不銜接，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大，預(yù)算績效管理薄弱等問題。在資產(chǎn)管理方面，重視資產(chǎn)購置，不重視日常管理，資產(chǎn)領(lǐng)用及保管沒有登記，手續(xù)不完備，造成資產(chǎn)管理責(zé)任不明確。在建設(shè)項目方面，存在可行性研究不夠，決策不當(dāng)、審批不嚴(yán)，項目資金管理不規(guī)范等問題。在合同管理方面，存在未歸口管理，對合同條款審核不嚴(yán)，造成單位面臨訴訟風(fēng)險等問題。

（四）缺乏整體內(nèi)控體系建設(shè)

根據(jù)財政部要求，行政事業(yè)單位于2017 年年底前編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結(jié)性文件。但從實際效果來看并不理想，行政事業(yè)單位缺乏整體內(nèi)部控制體系的建設(shè)，對內(nèi)控工作的定位和涉及的領(lǐng)域認(rèn)識模糊。有的單位實行“拿來主義”，照搬照抄其他單位的內(nèi)控制度，甚至直接通過網(wǎng)絡(luò)下載、拼湊，沒有結(jié)合單位的具體業(yè)務(wù)，可操作性不高.

（五）缺乏風(fēng)險評估應(yīng)對，內(nèi)外部監(jiān)督不到位

目前許多行政事業(yè)單位都尚未設(shè)立風(fēng)險評估部門，也沒有健全風(fēng)險評估制度，這對單位長期發(fā)展是不利的。內(nèi)部監(jiān)督主要是指單位對自身制度的設(shè)計和運(yùn)行情況進(jìn)行自查自糾，內(nèi)部監(jiān)督部門存在不按時檢查單位內(nèi)控制度和機(jī)制的建立和執(zhí)行情況，未及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，未及時提出改進(jìn)建議。外部監(jiān)督主要由財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，他們側(cè)重于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)事項審計審查，重點(diǎn)檢查資金使用是否合規(guī)、合法，主要是事后監(jiān)督、個案監(jiān)督。外部監(jiān)督對單位內(nèi)控制度的有效性缺乏了解，對單位內(nèi)控缺陷，沒有提出針對性改進(jìn)意見。

（六）制度建設(shè)與實際執(zhí)行“兩張皮”

1.有的單位沿用原有的規(guī)章制度，沒能將內(nèi)部控制覆蓋到單位的全部活動、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和人員；有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但內(nèi)容不全，僅局限于財務(wù)管理、票據(jù)管理、國有資產(chǎn)管理等，針對性不強(qiáng)。有的單位執(zhí)行效力低，受人手少、業(yè)務(wù)多等客觀因素限制，關(guān)鍵崗位設(shè)置不夠合理，輪崗制度執(zhí)行不到位，有章不循、違章不究。

2.有的單位雖然梳理了業(yè)務(wù)風(fēng)險，編制了內(nèi)控手冊，但執(zhí)行效果不理想。有的沒有按照內(nèi)控手冊進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，實際工作仍然按照原來的方式方法進(jìn)行，制度規(guī)定與實際執(zhí)行“兩張皮”。對此，必須予以高度重視，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險意識，積極作為，切實把內(nèi)控制度建設(shè)好、執(zhí)行好。

三、新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

新形勢下，各單位根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，應(yīng)當(dāng)在遵循制衡性、全面性、權(quán)責(zé)對等、有效性原則下，建立、健全和實施內(nèi)部控制。

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識，構(gòu)建良好內(nèi)控環(huán)境

各單位要充分認(rèn)識當(dāng)前形勢下加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的重要性和緊迫性，進(jìn)一步提高認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任意識。

1.是落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各單位要高度重視，實施“一把手”負(fù)責(zé)制，明確牽頭部門，落實職責(zé)分工，營造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)控規(guī)范發(fā)揮實效。

2.是落實單位相關(guān)職能部門責(zé)任。按照《內(nèi)控規(guī)范》要求，內(nèi)控體系貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動全過程，必須做到全崗位覆蓋、全員參與，必須把責(zé)任明確到每個崗位、每個人，要調(diào)動各方面參與內(nèi)控的積極性。

（二）梳理內(nèi)控流程，堵塞管理漏洞

1.是全面查找風(fēng)險點(diǎn)。各單位對現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，識別分析工作中的內(nèi)部風(fēng)險、外部風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險、廉政風(fēng)險等，分門別類進(jìn)行定性定級評估。

2.是固化形成操作方法。將內(nèi)部控制貫穿于各項業(yè)務(wù)流程和各個環(huán)節(jié)，并最終固化為規(guī)范、直觀、實用和可操作性強(qiáng)的內(nèi)控制度匯編和操作手冊，使各項工作都有章法可循、有流程可依。

3.是加強(qiáng)管控堵塞漏洞?！秲?nèi)控規(guī)范》對內(nèi)部控制原則、實現(xiàn)目標(biāo)，以及控制方法等都作了明確規(guī)定，各單位要對照規(guī)范，對本單位所有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，不斷完善本單位內(nèi)部管理制度，并確保落實到位。各單位要結(jié)合實際，綜合運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等手段，加強(qiáng)風(fēng)險管控，堵塞管理漏洞，進(jìn)一步提高管理水平和服務(wù)效率

（三）重視內(nèi)控信息化，強(qiáng)化內(nèi)控效能化

把“關(guān)口前移”作為內(nèi)控制度設(shè)計的首要步驟，注重“未病先防”，防范于未然。

1.堅持內(nèi)控建設(shè)信息化。各單位積極推進(jìn)內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，將業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度、崗位職責(zé)嵌入系統(tǒng)中，將議事、決策、執(zhí)行、簽批各環(huán)節(jié)固化到程序里，最大限度地減少人為操縱因素。突出對重要節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險管控，依據(jù)風(fēng)險級次設(shè)置控制措施，由“問題發(fā)生了再補(bǔ)救”轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑疤嵝?、事中控制、事后處置，實現(xiàn)了內(nèi)控機(jī)制的自動發(fā)起、常態(tài)運(yùn)行、內(nèi)生制約，有效規(guī)避了潛在風(fēng)險。

2.堅持內(nèi)控建設(shè)效能化。各單位將內(nèi)控建設(shè)與各單位業(yè)務(wù)工作緊密相聯(lián)，通過接入單位“協(xié)同辦公系統(tǒng)”，實現(xiàn)了移動辦公自動化。通過移動通訊工具，可以隨時隨地批閱文件、處理審批經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項，隨時查看審批流程進(jìn)度、查詢相關(guān)制度規(guī)定，極大地提高了工作效率。同時，依托內(nèi)控系統(tǒng)，可以分科室、分時段查詢、匯總、分析各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出事項，能夠?qū)崟r查詢預(yù)算指標(biāo)、資金支出、預(yù)算結(jié)余等情況，有效提高了單位財務(wù)運(yùn)行的公開透明度和財政資金的使用績效。

（四）建立風(fēng)險評估機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查

風(fēng)險評估和監(jiān)督管理是預(yù)防風(fēng)險的兩把金鑰匙，將風(fēng)險評估與內(nèi)外審計和監(jiān)督結(jié)合起來，可以為降低行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險牢筑安全防線。行政事業(yè)單位要盡快建立完善的風(fēng)險評估制度，設(shè)立內(nèi)部風(fēng)險評估崗位，就行政組織各環(huán)節(jié)的各種風(fēng)險進(jìn)行評估、預(yù)測，以減少單位損失。加強(qiáng)對風(fēng)險較高單位和個人的監(jiān)控，重點(diǎn)科室、重點(diǎn)崗位實行定期不定期的檢查或抽查內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法。采取日常自查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合、外部調(diào)查與現(xiàn)場檢查相結(jié)合、科室協(xié)調(diào)整改與領(lǐng)導(dǎo)督促整改相結(jié)合等新措施、新方法，調(diào)動各方檢查力量，齊抓共管，確保內(nèi)部檢查不走過場、不搞形式。落實監(jiān)督責(zé)任，各級財政、審計等部門要加強(qiáng)對內(nèi)控的外部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。

結(jié)束語

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)、細(xì)化工作流程，將潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)化為制度約束，有利于加強(qiáng)管理，全面提高單位運(yùn)行質(zhì)量和效益。各單位應(yīng)從自身實際出發(fā)，完善內(nèi)部控制制度，把實施《內(nèi)控規(guī)范》與實施新的政府會計準(zhǔn)則、制度結(jié)合起來，進(jìn)一步提升單位的內(nèi)部管理水平和服務(wù)能力。