生態(tài)文明建設(shè)背景下我國水環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀與對策探討

韓 杰 胡愛嘉

水環(huán)境作為人類生存環(huán)境的重要組成部分，是影響人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，也是人們進(jìn)步以及生存的重要保障及條件。伴隨這些年經(jīng)濟(jì)及社會的不斷發(fā)展，我國水環(huán)境問題日益突出，水資源浪費及水污染問題極為嚴(yán)重，水資源供需矛盾日益尖銳，水資源匱乏已成為我國的基本國情，水環(huán)境危機不斷加劇。緩解水資源供需矛盾、建立健全有效水資源管理體制以及完善水環(huán)境審計制度迫在眉睫。2012 年11 月，黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略，生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展逐步成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。國家極為重視水環(huán)境治理問題，其已然升級為國家層面的戰(zhàn)略計劃，國家審計部門也越來越重視水環(huán)境審計工作?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》由國家審計署于2017 年正式頒布，提到必須強化資源環(huán)境審計從而促使資源運用率增加以及資源耗損減少，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)化作為長期目標(biāo)，促使審計范疇增大如生態(tài)環(huán)保、高污染項目整治、審計如水源等各類資源，使得生態(tài)文明構(gòu)建速度持續(xù)提高。基于此，本文梳理了現(xiàn)階段我國在生態(tài)文明建設(shè)背景下水環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀，對我國水環(huán)境審計的定義、特點、主體等總結(jié)歸納，提出我國生態(tài)文明建設(shè)背景環(huán)境審計現(xiàn)存問題及其對策的探討。有助于解決我國水資源治理問題，對生態(tài)文明建設(shè)具有重大促進(jìn)作用。

一、我國水環(huán)境審計的發(fā)展現(xiàn)狀

相比于國外其他國家而言，我國水環(huán)境審計工作起步相對較晚，尚未形成系統(tǒng)完整的水環(huán)境審計制度。1994年，審計署制定環(huán)境審計典型項目，對將滇池充當(dāng)樣本的環(huán)境污染管控領(lǐng)域開展了績效審計；直到2003 年7 月，擔(dān)負(fù)支持政府有關(guān)部門開展環(huán)境審計分析的環(huán)境審計委員會宣告成立，意味著環(huán)境審計變成了一項重大的任務(wù)。同時，伴隨水資源供應(yīng)沖突的不斷加劇與社會民眾環(huán)保思想的持續(xù)加深，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，國家越來越重視水環(huán)境審計工作，在水環(huán)境審計工作中也取得了一定的成果。

目前，我國水環(huán)境審計正處于不斷探索階段，國家正在不斷發(fā)展完善我國的水環(huán)境審計制度。從審計工作進(jìn)程來看，2008 年，審計署對“三河三湖”2001 年至2007 年水污染防治績效情況進(jìn)行調(diào)查研究，審計評價內(nèi)容涉及到水污染防治資金管理、污水處理廠處理能力等方面；《審計署關(guān)于加強資源環(huán)境審計工作的意見》由審計署于2009 年正式頒布，對國內(nèi)水環(huán)境審計運作計劃以及目標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)；在2011 年審計署又對天津、上海等九個省市的城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金進(jìn)行了審計。可見我國審計內(nèi)容逐漸專業(yè)化、細(xì)致化，審計范圍越來越廣泛，審計方式也逐步由財務(wù)合規(guī)性審計向環(huán)境方面的審計轉(zhuǎn)變。就審計執(zhí)行主體而言國內(nèi)水環(huán)境審計工作的重要主體為會計事務(wù)所、內(nèi)部審計以及政府審計部門三大機構(gòu)構(gòu)成。由于我國水環(huán)境審計工作起步較晚，水環(huán)境審計相關(guān)理論體系與制度都不夠成熟，所以逐漸形成了以政府機關(guān)為主導(dǎo)，帶動其他相關(guān)部門開展審計工作的格局，這種以點帶面的發(fā)展形勢一定程度上推動了我國水環(huán)境審計工作的開展，加快了我國水環(huán)境審計工作的進(jìn)程。從審計內(nèi)容來看，我國水環(huán)境審計內(nèi)容主要包括水污染審計、水資源審計、用水審計以及水利工程等諸多方面的內(nèi)容。審計的內(nèi)容以及范疇在持續(xù)擴展及豐富，不僅存在對水環(huán)保資金管控運用狀況的核查，還存在對項目運作維護(hù)與建設(shè)管控以及政策落實效力等諸多方面的評估，然而審計項目僅限定在部分水污染整治績效項目以及資金績效，而未能包含對流域水環(huán)境績效的全面評估?？偟膩碚f，隨著國家對水環(huán)境保護(hù)和治理的高度重視，我國水環(huán)境審計在中央政府的積極帶動下，取得一定的成果，但尚未形成一個完整的水環(huán)境審計制度理論框架, 評價指標(biāo)體系也有待進(jìn)一步完善，在審計監(jiān)督上也處于較為薄弱的環(huán)節(jié)。

二、我國水環(huán)境審計現(xiàn)存的問題分析

近年來，伴隨著社會各界對水環(huán)境保護(hù)意識的提高，水環(huán)境審計已經(jīng)成為各國共同關(guān)注的主題，在環(huán)境保護(hù)與治理上發(fā)揮著不可替代的作用。但由于我國水環(huán)境審計工作開展較晚，對相關(guān)概念的界定不明確，也尚未形成系統(tǒng)的水環(huán)境審計制度和框架。本文基于現(xiàn)階段我國水環(huán)境實施情況，對水環(huán)境審計在實踐運用中出現(xiàn)的亟待解決的問題進(jìn)行深入分析。

1.缺乏健全的水環(huán)境審計法律法規(guī)

水環(huán)境審計具有聯(lián)動性、績效性、復(fù)雜性等特點，而我國缺少一套健全的水環(huán)境審計準(zhǔn)則作為理論指導(dǎo)?，F(xiàn)行的《審計法》中針對審計的目標(biāo)、地位和效率等問題作出明確定位，對審計工作的開展起到重要的指導(dǎo)意義，但《審計法》中對水環(huán)境審計的工作內(nèi)容、審計人員的工作職責(zé)等方面尚未涉及。其他環(huán)境保護(hù)法律例如《環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》也是以改善環(huán)境、治理污染物為出發(fā)點，落實生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，并未對水環(huán)境審計的具體實施和評估標(biāo)準(zhǔn)做出定義。我國對水環(huán)境審計領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè)相對滯后，沒有建統(tǒng)一的水環(huán)境評價體系與審計標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審計人員在實務(wù)工作中無據(jù)可依，降低水環(huán)境審計效率，增加了審計成本，進(jìn)一步影響了水環(huán)境審計結(jié)論的可靠性。

2.未建立有效的水環(huán)境審計監(jiān)督機制

目前我國水環(huán)境審計的主體是以政府部門為主導(dǎo)，自上而下的管理體制，而社會審計組織和企業(yè)自身內(nèi)部審計參與度較低，參與水環(huán)境審計的企業(yè)更多關(guān)注于自身經(jīng)濟(jì)效益，忽略了環(huán)境審計的落實，而政府部門有限的審計資源也難以滿足社會對水環(huán)境審計的需求，部分地區(qū)對水環(huán)境審計的實施情況披露不完整，跨流域工作使得各政府部門工作任務(wù)相重疊，缺乏有效的溝通，未建立統(tǒng)一的水環(huán)境審計監(jiān)督機制。而各部門審計人員各司其職，審計標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不一致，缺少一體化管理機制，影響了審計結(jié)果的權(quán)威性和客觀性。同時，水環(huán)境審計信息資源共享平臺發(fā)展的不成熟也導(dǎo)致審計人員交流困難。

3.水環(huán)境審計執(zhí)行力度不足

在生態(tài)文明建設(shè)中，水環(huán)境審計是保障水環(huán)境保護(hù)和治理有效性的重要舉措，但水環(huán)境審計執(zhí)行力度的不足限制了水環(huán)境審計工作的進(jìn)行。其一水環(huán)境審計具有較為狹窄的范疇。如今國內(nèi)水環(huán)境審計對象依然停滯于水污染治理層面，由于涉及內(nèi)容較淺難以取得成效。同時，審計中未能覆蓋事前、事中、事后全過程，等到問題暴露后才引起重視，往往為時已晚。另一方面，跟蹤審計的不到位也是執(zhí)行力度不夠的體現(xiàn)。對于水環(huán)境審計后提出的問題未能及時跟進(jìn)，導(dǎo)致審計結(jié)果的整改問責(zé)不到位，后續(xù)的整改情況也沒有對外公開。因此，由于追責(zé)制度的欠缺與懲罰力度的不足，企業(yè)違法污染水環(huán)境的行為屢禁不止。

三、完善我國水環(huán)境審計的對策探討

1.加快水環(huán)境審計政策法規(guī)建設(shè)

在生態(tài)文明構(gòu)建當(dāng)中水環(huán)境審計最為關(guān)鍵的作用在于推動有關(guān)法律及政策的構(gòu)建。生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的核心是如何處理好人與自然之間的關(guān)系，而法律法規(guī)體系的完善也是踐行生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。目前關(guān)于水環(huán)境審計的法律條文雖已設(shè)立，但究其詳盡內(nèi)容和規(guī)定仍有不深入、不全面之處。一方面，對于現(xiàn)存的水環(huán)境立法與政策要加以補充說明，制定新章節(jié)專門統(tǒng)籌規(guī)劃水環(huán)境審計，明確水環(huán)境審計的工作職責(zé)以及內(nèi)容，建立起統(tǒng)一的審計要求和評價體系。并對今后的水環(huán)境審計工作的內(nèi)容、方法、程序提供指導(dǎo)，規(guī)范有關(guān)部門管理體系和資金使用等情況。例如在《審計法》中增設(shè)補充水環(huán)境審計目標(biāo)、水資源利用效率評價、水環(huán)境審計質(zhì)量控制等內(nèi)容，為水環(huán)境審計提供完備的政策支持。

另一方面，各類水環(huán)境立法應(yīng)加強聯(lián)系。水環(huán)境審計政策法規(guī)建設(shè)具有全局性、協(xié)調(diào)性的特點，要求各相關(guān)法律之間應(yīng)相互配合、相互滲透。不同地區(qū)政府組織應(yīng)結(jié)合各地水資源的實際情況，制定專門的水環(huán)境立法，配合國家水資源的統(tǒng)一規(guī)劃。同時，在法律規(guī)定的層面上適當(dāng)拓寬審計范圍，促使水環(huán)境審計具有更大的效力。

2.完善水環(huán)境審計監(jiān)督機制

對水環(huán)境審計監(jiān)管體系進(jìn)行優(yōu)化及改善是水環(huán)境審計執(zhí)行的有效保障。鞏固水環(huán)境審計監(jiān)督機制的實施要注意以下三點：第一，成立專門的水環(huán)境審計機構(gòu)?，F(xiàn)階段我國水環(huán)境審計的工作主要是由政府組織完成，但是水環(huán)境審計是一個全新的審計領(lǐng)域，各政府部門由于管轄領(lǐng)域和工作職責(zé)的不融合致其在審計工作中各司其職，造成“權(quán)、責(zé)、利”的不統(tǒng)一。因此，除政府等組織外，社會民眾與企業(yè)都應(yīng)參與到水環(huán)境審計過程中，成立外部監(jiān)督機構(gòu)。重視審計工作的宣傳力度和企業(yè)自身內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)，主動承擔(dān)水資源環(huán)保的社會責(zé)任；第二，爭取實現(xiàn)事前預(yù)警、事中貫徹、事后追蹤的審計程序。為了避免“先污染，后審計”的現(xiàn)象出現(xiàn)，要設(shè)置水環(huán)境審計預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法違規(guī)的惡劣行為。其次開展責(zé)任追究制，水資源問題暴露后，告知相關(guān)負(fù)責(zé)認(rèn)為審計任務(wù)不合格并責(zé)令整改，強調(diào)后續(xù)追蹤審計，使其重視審計結(jié)果，督促其認(rèn)識到水環(huán)境保護(hù)重要性；第三，引入現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建資源共享平臺。使得各項數(shù)據(jù)得以整合歸納，同時各審計人員可在線上學(xué)習(xí)交流，積累實例經(jīng)驗，提高實務(wù)工作效率，發(fā)揮水環(huán)境審計效用。

3.強化水環(huán)境審計執(zhí)行機制

從水環(huán)境審計工作的執(zhí)行階段上看，仍存在審計范圍受限、審計內(nèi)容不夠細(xì)化等缺陷，水環(huán)境審計機制有待進(jìn)一步完善。一是要拓寬水環(huán)境審計領(lǐng)域?，F(xiàn)有水環(huán)境審計力度大多集中在水利水電項目建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理、地下水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，還應(yīng)涉及環(huán)境績效、水權(quán)以及排放權(quán)交易等內(nèi)容，其次也很少有對水利政策執(zhí)行情況、資金運營管理情況的評估。我國可在該方面多多借鑒美國、英國等國外先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗，拓展審計范圍；二是審計對象且強化績效審計工作。不僅要重視合規(guī)性審計以及會計審計還需要關(guān)注績效審計。水利項目工程的規(guī)劃、運營中資金使用的合理性、流域內(nèi)水質(zhì)變化情況等要素均應(yīng)納入審計執(zhí)行內(nèi)容中。三是增強審計結(jié)果的運用。首先要完善水環(huán)境審計結(jié)果的披露情況，實時向社會公眾披露水環(huán)境治理職責(zé)履行情況，加大審計人員對其工作的緊迫感和責(zé)任感，也使公眾認(rèn)識到水環(huán)境審計的必要性。其次是督促責(zé)任部門對審計結(jié)果的重視度，通過建立嚴(yán)格的懲戒制度，按照制度追究到人，對于惡意違法破壞水環(huán)境的行為必將嚴(yán)肅處理。

課題名稱：

本文系2018年度南華大學(xué)大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃校級項目“生態(tài)文明建設(shè)背景下我國水環(huán)境審計制度構(gòu)建研究”（項目編號：2018XJXZ232）的研究成果。