淺談對現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的思考

陳翠翠

內(nèi)部控制是近年來行政事業(yè)單位開始逐漸重視的領(lǐng)域，特別是在組織機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)決算、政府采購業(yè)務(wù)管理、固定資產(chǎn)管理等工作中頻頻出現(xiàn)內(nèi)部控制的需求，內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)已成為行政事業(yè)單位年度重點(diǎn)工作之一。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施過程中仍存在一些問題，影響其成效的發(fā)揮，需要采取措施予以解決，本文就此進(jìn)行探討。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涉及的內(nèi)容和目標(biāo)

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涉及的內(nèi)容。1.單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)情況，該情況主要考核內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成、運(yùn)行、改革、實(shí)行制衡機(jī)制的四個(gè)方面建設(shè)，這就需要對行政事業(yè)單位形成有效的管理機(jī)制，從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任出發(fā)，對主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理，形成自上而下的重視，從而健全工作機(jī)制，制定工作方案，層層落實(shí)工作責(zé)任，從而扎實(shí)開展內(nèi)部控制建設(shè)。2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況，包括內(nèi)部控制管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)部控制業(yè)務(wù)工作職責(zé)分離情況、內(nèi)部控制業(yè)務(wù)輪崗情況、建立健全內(nèi)部控制制度情況以及內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況五個(gè)方面建設(shè)，主要對新形勢新任務(wù)下開展的新經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了有效設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確了相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的職能部門、崗位設(shè)置、不相容崗位、執(zhí)行人員和監(jiān)督部門，制定工作流程和管理制度，編制工作流程圖，強(qiáng)化業(yè)務(wù)控制。這其中涉及了預(yù)算、收支、政府采購、國有資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目合同等業(yè)務(wù)的管理，可以說涵蓋了行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的全過程，是全方面全范圍全口徑的業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理。3.信息系統(tǒng)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況，包括內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)階段與投入資金規(guī)模、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)是選擇第三方介入還是本單位開發(fā)、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)涉及的范圍、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)是否及時(shí)基于制度更新進(jìn)行改造升級、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)情況和內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立情況六大板塊內(nèi)容。從內(nèi)容來看，鼓勵(lì)通過科技化、信息化手段提升內(nèi)部控制效率，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，以便于提高內(nèi)部控制的效果。目前內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)并未在全國范圍內(nèi)鋪開，只在部分省市試行，系統(tǒng)建設(shè)工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。內(nèi)部控制是為了在引導(dǎo)和督促行政事業(yè)單位和部門在全面建立和有效實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，全面規(guī)范本部門本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部控制在提升行政事業(yè)單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政和廉政建設(shè)的重要作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題

（一）部分單位對內(nèi)部控制工作重視度不夠，意識(shí)不足，內(nèi)部控制制度不完善，對建立內(nèi)部控制機(jī)制缺乏積極性。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)主要由財(cái)務(wù)部門牽頭，而內(nèi)部控制涉及到本單位各個(gè)部門，這就需要各部門領(lǐng)導(dǎo)提高對內(nèi)部控制工作的重視程度和參與程度，單純的成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組等卻未真正的參與進(jìn)去難以確保內(nèi)部控制工作的真正開展?？陀^上，部分行政事業(yè)單位或部門存在人員不足情況，如許多獨(dú)立核算的二級部門往往只安排了出納和會(huì)計(jì)兩個(gè)人員，無法根據(jù)制度設(shè)計(jì)的輪崗或安排相互制約的人員。

（二）內(nèi)部控制工作流于形式，未能真正實(shí)施到位。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作主要是通過編報(bào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告來體現(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)重考核，輕日常內(nèi)部控制管理的現(xiàn)象。部分單位一部分制度甚至是出于應(yīng)付考核的目的而出臺(tái)，照搬照抄上級或其他單位的制度，不能結(jié)合本地區(qū)本單位實(shí)際情況，或者不考慮是否具備實(shí)際操作性，導(dǎo)致在實(shí)際工作中存在無法執(zhí)行的現(xiàn)象。如涉密單位內(nèi)部控制工作如何開展、涉密國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)的如何管理等。此外由于內(nèi)部控制在執(zhí)行中受領(lǐng)導(dǎo)主觀意識(shí)、執(zhí)行人員素質(zhì)影響，制度執(zhí)行剛性不足，不夠重視內(nèi)控制度的跟蹤執(zhí)行效果，在執(zhí)行過程容易出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏差，有時(shí)候由于行政壓力往往以“例外”、權(quán)宜之計(jì)為由繞開制度限定的某些環(huán)節(jié)，影響了內(nèi)控的有效性。

（三）對內(nèi)部控制的監(jiān)督考核機(jī)制不完善。目前行政事業(yè)單位監(jiān)督考核部門主要是財(cái)政部門，而且部分財(cái)政部門的考核主要是通過填報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告系統(tǒng)，按照系統(tǒng)評分，最后結(jié)果將顯示優(yōu)、良、中、差四個(gè)評價(jià)等級。僅僅依靠系統(tǒng)的評分來確定該單位或部門是否達(dá)到什么等級，無法達(dá)到真正內(nèi)部控制管理的需要。在真正執(zhí)行工作中，可以實(shí)行監(jiān)督的部門未能真正參與進(jìn)來，如法制、審計(jì)、政工、紀(jì)委等部門，也導(dǎo)致無法真正監(jiān)督到位。

（四）制度建設(shè)還缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性。由于業(yè)務(wù)整體呈多元化趨勢，內(nèi)控制度的建設(shè)跟不上形式發(fā)展的步伐，覆蓋范圍還不夠全面細(xì)致深入，制度建設(shè)還缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性。部分單位的內(nèi)控制度未按規(guī)定程序經(jīng)過內(nèi)部公開征求法制部門的意見審核備案就草率出臺(tái)，缺乏有效論證和檢驗(yàn)，僅僅停留在紙面上，而不具備很強(qiáng)的說服力和約束力，給舞弊留下了空間。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化措施

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，確保責(zé)任落實(shí)。在內(nèi)部控制工作實(shí)施過程中，要提高單位主管領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控工作的重視程度和參與程度，明確工作責(zé)任的落實(shí)。進(jìn)一步明確和落實(shí)相關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行部門和監(jiān)督部門的責(zé)任，把單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及的職能部門納入內(nèi)控建設(shè)責(zé)任對象，形成工作合力，及時(shí)推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)整改工作，此外還要制定完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制或激勵(lì)機(jī)制來激發(fā)執(zhí)行人員的自覺性、主動(dòng)性和參與性。

（二）以制度為依托，形成良好的內(nèi)部控制管理氛圍。行政事業(yè)單位在依托國家制度規(guī)范和信息系統(tǒng)的契機(jī)下，在財(cái)政部門引導(dǎo)和監(jiān)督下結(jié)合本單位（部門）工作實(shí)際建立規(guī)范、可行的內(nèi)部控制制度，建立和完善職能部門、崗位設(shè)置、不相容崗位、制定工作流程和管理制度，實(shí)行系統(tǒng)化、規(guī)范化管理，從而強(qiáng)化業(yè)務(wù)控制。工作方法上，要自覺梳理有關(guān)行政、執(zhí)法、保障服務(wù)方面涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)，以易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)和發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，在修訂完善現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全內(nèi)控制度，保證全面覆蓋單位所有類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在單位層面和業(yè)務(wù)層面構(gòu)建起完整的制度約束體系。

（三）以內(nèi)部控制建設(shè)大環(huán)境為契機(jī)，多元化提高內(nèi)部控制力度。目前內(nèi)部控制建設(shè)工作在全國如火如荼的開展中，許多省市已將內(nèi)部控制工作納入該單位（部門）績效考核?？梢妰?nèi)部控制建設(shè)工作的趨勢也是機(jī)遇，應(yīng)抓住其機(jī)遇，從資金管理的源頭，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)組織隊(duì)伍和崗位業(yè)務(wù)建設(shè)，對主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了梳理；對新形勢新任務(wù)下開展的新經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了有效設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確了相關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的職能部門、崗位設(shè)置、不相容崗位、執(zhí)行人員和監(jiān)督部門，制定工作流程和管理制度，編制工作流程圖，強(qiáng)化業(yè)務(wù)控制。進(jìn)一步提升工作效率，整合管理資源，梳理權(quán)責(zé)清單，杜絕重復(fù)工作。同時(shí)利用信息化手段，建設(shè)多個(gè)內(nèi)控系統(tǒng)，通過科技化、信息化手段提升內(nèi)部控制效率，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，極大的提高了內(nèi)部控制的效果。

（四）密切溝通，內(nèi)外結(jié)合提高內(nèi)控水平。一方面優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，大力宣傳和鼓勵(lì)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，可在年度工作會(huì)議、業(yè)務(wù)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)內(nèi)控建設(shè)的重要性和緊迫性，幫助各單位（部門）牢固樹立現(xiàn)代管理的思想，形成風(fēng)險(xiǎn)管理的觀念，自覺主動(dòng)的開展內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)；加強(qiáng)對重點(diǎn)敏感崗位工作人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，切實(shí)提高單位內(nèi)部控制水平。另一方面充分利用社會(huì)專業(yè)力量，發(fā)揮外部單位的促進(jìn)作用，邀請具備資質(zhì)的企業(yè)和專家為本單位進(jìn)行內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)，通過購買服務(wù)搭建科學(xué)、精細(xì)化的內(nèi)部控制系統(tǒng)，涵蓋財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)管理、人事管理、項(xiàng)目管理等，進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)弱項(xiàng)，全面提高內(nèi)部控制水平。

(五)加強(qiáng)監(jiān)督落實(shí)，確保內(nèi)部控制工作進(jìn)度。進(jìn)一步整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)監(jiān)督部門的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)管，定期開展聯(lián)合資金檢查、風(fēng)險(xiǎn)排查、績效考評，及時(shí)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的過程和結(jié)果進(jìn)行專項(xiàng)評價(jià)，向決策層加強(qiáng)匯報(bào)，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)的落實(shí)。

總之，內(nèi)部控制是近年來財(cái)政重點(diǎn)關(guān)注和開展的重要工作之一，是非常必要也是非常重要的，它影響到行政事業(yè)單位管理的方方面面，從管理層到職能部門，縱向到底、橫向到邊，全員、全過程參與，齊抓狠抓，形成一種良好的內(nèi)控環(huán)境，才能把內(nèi)控工作做好。在科學(xué)的內(nèi)控環(huán)境下，進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)評估，做好控制活動(dòng)，加強(qiáng)行政事業(yè)的信息與交流，全方位的監(jiān)督控制，為建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度、加快“六強(qiáng)”型財(cái)政建設(shè)、共圓復(fù)興夢想做出貢獻(xiàn)。