市縣級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制方法研究

鄭偉安

山東省國土測繪院 山東 濟(jì)南 250100

0 引言

基礎(chǔ)測繪是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展提供地理信息的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè),是推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、掌握國情國力、推進(jìn)信息化建設(shè)、輔助管理決策、服務(wù)工程建設(shè)、維護(hù)國家安全、推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的重要支撐?！痘A(chǔ)測繪條例》規(guī)定,縣級以上地方人民政府測繪行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域基礎(chǔ)測繪工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理,并會同本級人民政府其他有關(guān)部門,根據(jù)國家和上一級人民政府的基礎(chǔ)測繪規(guī)劃和本行政區(qū)域的實際情況,組織編制本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測繪規(guī)劃,報本級人民政府批準(zhǔn),并報上一級測繪行政主管部門備案后組織實施[1]?；A(chǔ)測繪規(guī)劃是由政府主導(dǎo)的專項規(guī)劃,是規(guī)劃期內(nèi)編制基礎(chǔ)測繪年度計劃、安排財政投資預(yù)算及項目實施的主要依據(jù)和綱領(lǐng)性文件。因此,做好基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制尤為重要。

1 規(guī)劃編制基本流程

市縣級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制流程包括:任務(wù)確定、實施方案編制、機(jī)構(gòu)建設(shè)、資料收集、需求調(diào)研、文本編制、專家論證、報批備案等。

(1)任務(wù)確定。測繪行政主管部門作為規(guī)劃組織單位根據(jù)國家測繪行政主管部門對規(guī)劃的總體要求和上一級地方人民政府測繪行政主管部門對規(guī)劃的具體要求,確定規(guī)劃任務(wù),落實相關(guān)經(jīng)費并確定編制單位。

(2)實施方案編制。規(guī)劃編制單位根據(jù)任務(wù)工期要求,明確工作內(nèi)容、時間節(jié)點及保障措施等。并報組織單位批準(zhǔn)后實施。

(3)機(jī)構(gòu)建設(shè)。規(guī)劃編制涉及組織單位部室、政府部門間協(xié)調(diào),可根據(jù)實際需要,建立相應(yīng)規(guī)劃編制工作機(jī)構(gòu),一般應(yīng)建立規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和編寫小組[2]。

(4)資料收集。資料收集是了解基礎(chǔ)測繪相關(guān)法律法規(guī)、本級基礎(chǔ)測繪現(xiàn)狀的基礎(chǔ)。主要采用會議、座談、發(fā)放問卷等方式開展。重點內(nèi)容包括:上級測繪行政主管部門基礎(chǔ)測繪規(guī)劃、本級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、城市總體規(guī)劃,上一規(guī)劃期基礎(chǔ)測繪規(guī)劃落實情況等。主要了解經(jīng)費投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)地理信息資源、地理信息公共服務(wù)和本級政府專項規(guī)劃等方面的信息,為規(guī)劃編制打好基礎(chǔ)。

(5)需求調(diào)研。需求調(diào)研是規(guī)劃編制的首要任務(wù),主要對發(fā)改、財政及與基礎(chǔ)測繪需求相關(guān)的規(guī)劃、水利、林業(yè)、住建、交通、公安等部門進(jìn)行調(diào)研,了解其規(guī)劃期內(nèi)對基礎(chǔ)測繪的實際需求。

(6)規(guī)劃編制。在資料收集、調(diào)研分析的基礎(chǔ)上,以經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展對基礎(chǔ)測繪的需求為依據(jù),編制規(guī)劃文本,文本不斷論證和修改、完善,形成征求意見稿,并通過書面形式,廣泛征求省廳、市縣三級相關(guān)部門及專家意見,修改完善后形成論證稿。

(7)專家論證。組織行業(yè)及發(fā)改、財政等專家對規(guī)劃進(jìn)行論證,論證規(guī)劃內(nèi)容是否滿足本級國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,經(jīng)費預(yù)算是否合理等。根據(jù)專家意見修改完善后,形成報批搞。

(8)報批備案。報本級人民政府審批發(fā)布,并報上一級政府測繪行政主管部門備案。

2 規(guī)劃內(nèi)容

規(guī)劃內(nèi)容主要包括:發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢、指導(dǎo)思想和目標(biāo)、主要任務(wù)和重點項目等,市級規(guī)劃還要明確對縣級規(guī)劃的要求。

(1)發(fā)展現(xiàn)狀。包括國家、省、市測繪政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀,上一規(guī)劃期內(nèi)本級經(jīng)費投入、體制建設(shè)、基礎(chǔ)地理信息資源的種類、規(guī)格、內(nèi)容、現(xiàn)勢性、覆蓋范圍和更新周期等,還包括目前基礎(chǔ)測繪存在的問題,如機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源獲取更新機(jī)制、服務(wù)保障能力等方面存在的問題。存在問題也正是規(guī)劃主要任務(wù)和重點項目工程重點解決的問題,起到導(dǎo)向作用。

(2)發(fā)展趨勢和需求分析。分析近年測繪地理信息技術(shù)領(lǐng)域取得的進(jìn)步和發(fā)展趨勢,一是新技術(shù)方面,包括全球?qū)Ш叫l(wèi)星、航天、航空遙感數(shù)據(jù)獲取、基礎(chǔ)地理信息獲取方式、地理信息與互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)及其他行業(yè)的融合等；二是地理信息應(yīng)用,服務(wù)向社會化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)轉(zhuǎn)變,新的商業(yè)模式和服務(wù)模式的不斷催生等；三是新型基礎(chǔ)測繪發(fā)展,包括現(xiàn)代測繪基準(zhǔn)體系、地理信息公共服務(wù)平臺、地理國(市)情監(jiān)測、應(yīng)急測繪保障等對測繪提出的新要求,智慧城市對基礎(chǔ)測繪發(fā)展的新需求等。需求分析是做好市縣基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制的關(guān)鍵,要做到以需求問題為導(dǎo)向,統(tǒng)籌兼顧,注重銜接[3],還要做到分析接地氣,體現(xiàn)測繪重要作用,涵蓋政府管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)旅游、智慧城市等對基礎(chǔ)測繪需求,主要來源為本級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和政府相關(guān)部門。

(3)指導(dǎo)思想和目標(biāo)。貫徹中央、省有關(guān)精神及要求和國家測繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略,圍繞社會發(fā)展對測繪新需求,確定測繪發(fā)展工作方向。規(guī)劃編制應(yīng)循政府統(tǒng)籌、分級管理,需求引導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù),突出重點、創(chuàng)新驅(qū)動,完善機(jī)制、轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本原則,應(yīng)從基礎(chǔ)地理資源類型、現(xiàn)勢性、更新頻率,測繪服務(wù)保障能力,測繪新技術(shù)應(yīng)用,產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展等方面設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)。

(4)主要任務(wù)與重點項目。確定市縣基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的主要任務(wù)是規(guī)劃編制的核心。主要任務(wù),一是管理體制和機(jī)制建設(shè)任務(wù),主要包括經(jīng)費管理、測繪成果管理等,力爭節(jié)約財政資金,產(chǎn)生最大經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)成果使用和共享；二是測繪基準(zhǔn)體系和地理信息資源建設(shè)任務(wù),圍繞現(xiàn)代測繪基準(zhǔn)、地理信息資源建設(shè)(包括影像、數(shù)字高程模型、數(shù)字線劃圖、城市三維模型等)、地圖產(chǎn)品,明確任務(wù)目標(biāo)。目標(biāo)涵蓋測繪基準(zhǔn)推廣應(yīng)用,控制點維護(hù)機(jī)制建設(shè),地理信息資源獲取處理周期和能力,新技術(shù)在基礎(chǔ)地理信息資源數(shù)據(jù)處理中的應(yīng)用,地理信息產(chǎn)品服務(wù)形式等方面。三是地理空間框架和云平臺建設(shè),平臺是為政府和公眾服務(wù)的接口,是測繪行政主管部門履行職責(zé)的重要抓手,因此要把做好平臺推廣應(yīng)用作為主要任務(wù)目標(biāo),要以智慧城市建設(shè)為契機(jī),加快云平臺建設(shè),為智慧城市建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。四是地理市情監(jiān)測。地理國情普查與監(jiān)測已形成機(jī)制,如何利用好國情數(shù)據(jù)結(jié)合地方需求開展好地理市情監(jiān)測是現(xiàn)在和將來一個時期一項重點任務(wù)。五是應(yīng)急測繪保障。應(yīng)急測繪保障是測繪部門的一項重要職能,應(yīng)根據(jù)地方自身需求,確定應(yīng)急測繪保障建設(shè)的能力和目標(biāo),包括隊伍建設(shè)、應(yīng)急資源儲備和裝備建設(shè)等?；A(chǔ)測繪重點項目是規(guī)劃期內(nèi)具體開展的工程項目,應(yīng)根據(jù)主要任務(wù)及本級政府財政實力科學(xué)謀劃,應(yīng)分清輕重緩急,確保急用先測、保障重點、兼顧儲備[3]。文本中的重點工程應(yīng)突出項目的工作內(nèi)容,項目目標(biāo)、任務(wù)開展頻次、覆蓋范圍等,如遙感影像獲取處理、數(shù)字線劃圖、數(shù)字高程模型和城市三維模型生產(chǎn)的面積和次數(shù)等,部分市縣也可根據(jù)部門需求將管線測量、地名地址和水下地形測量納入基礎(chǔ)測繪范疇統(tǒng)一規(guī)劃。基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)獲取的手段應(yīng)根據(jù)經(jīng)費、精度要求、測區(qū)面積綜合考慮,一般面積較大時宜采用航測法、較為零散或面積較小時宜采用全野外方法,市級基礎(chǔ)測繪一般應(yīng)覆蓋全部城市建成區(qū)范圍,縣級基礎(chǔ)測繪應(yīng)覆蓋城區(qū)建成區(qū)范圍和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地,1:2000比例尺基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)應(yīng)由市級開展,建議市縣根據(jù)需求統(tǒng)籌開展,以節(jié)約經(jīng)費。平臺建設(shè)要考慮突出影響力和使用效益,在推廣應(yīng)用上下功夫,確保電子地圖和框架數(shù)據(jù)高現(xiàn)勢性。地理市情監(jiān)測根據(jù)本地特點,選取地方特色,如重點農(nóng)作物、旅游景點、民生工程布局、城市空間擴(kuò)展等,重點突出政府關(guān)注熱點,體現(xiàn)特色?！岸嘁?guī)合一”是政府主導(dǎo),統(tǒng)籌將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一張藍(lán)圖上,解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題[4]。測繪部門可根據(jù)政府需求將基礎(chǔ)地理信息、地理市情監(jiān)測數(shù)據(jù)等融合人口、經(jīng)濟(jì)、土地、資源等,為“多規(guī)合一”提供“一張圖”支撐,彰顯測繪服務(wù)政府管理決策的重要作用。

3 項目經(jīng)費預(yù)算

項目實施的具體年份及投入經(jīng)費不宜表現(xiàn)在規(guī)劃文本中,應(yīng)在規(guī)劃文本說明中體現(xiàn)。應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刎斦l件和物價,依據(jù)財政部與國家測繪局2009年聯(lián)合頒布的《測繪定額》[5],結(jié)合當(dāng)前市場價格,編制投資預(yù)算?；A(chǔ)測繪項目和經(jīng)費列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃和財政預(yù)算。近年來由于測繪技術(shù)的突飛猛進(jìn),數(shù)據(jù)獲取方式由原來手工作坊式向自動化、海量化方向轉(zhuǎn)變,作業(yè)成本大幅下降,隨著市場準(zhǔn)入門坎的降低,測繪公司如雨后春筍般建立,良莠不齊,形成惡性競爭,在一定程度上影響了價格,同時也影響了質(zhì)量。經(jīng)費預(yù)算不能只看重低成本,在考慮經(jīng)濟(jì)的同時還要確保質(zhì)量,一旦本底數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題,只能重新測繪。

現(xiàn)代化測繪基準(zhǔn)體系建設(shè)的成本一是裝備,近年來有所下降,市場價格透明,控制點建設(shè)人力成本高,可參考定額。影像獲取與處理、數(shù)字高程模型生產(chǎn)受技術(shù)進(jìn)步影響較大,測繪定額參考意義不大,按市場價格即可。數(shù)字線劃圖價格根據(jù)測區(qū)類型按照測繪定額50～60%計算價格較合適[2],修測比例按照每年15～20%較合理,考慮修測的準(zhǔn)備時間、人員和交通等因素,計算時總價應(yīng)乘以1.2倍系數(shù)。平臺建設(shè)及應(yīng)急測繪保障工程沒有相應(yīng)定額標(biāo)準(zhǔn),在框算經(jīng)費時需咨詢有關(guān)專家,一般遵循市場價格。

4 展望與建議

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,原國家測繪地理信息局職能融入自然資源部,這使得測繪工作被放到了更高的平臺上、迎來了更大的機(jī)遇,我國測繪事業(yè)發(fā)展站在了新的歷史起點上。目前,“十三五”基礎(chǔ)測繪規(guī)劃執(zhí)行接近尾聲,自然資源部也于2019年2月份啟動了“十四五”基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的編制工作,部分省份也已開展省級“十四五”基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的準(zhǔn)備工作?！笆奈濉逼陂g測繪工作的空間和舞臺將更加廣闊,測繪地理信息主管部門應(yīng)圍繞核心職責(zé)的履行,積極轉(zhuǎn)換理念和角色,讓測繪保障這一技術(shù)手段更好用、更得力。應(yīng)圍繞新需求,積極推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪建設(shè),從新型基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品體系設(shè)計與建設(shè)入手,帶動新型基礎(chǔ)測繪技術(shù)、生產(chǎn)組織和政策標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建?！笆奈濉币髧@實現(xiàn)與自然資源管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,及時對基礎(chǔ)地理信息要素分類方式進(jìn)行調(diào)整和完善；面對新需求,要積極完善數(shù)據(jù)聯(lián)動更新機(jī)制,形成“分級實施、協(xié)同更新”的生產(chǎn)模式,實現(xiàn)一個地理實體只測一次的目標(biāo),推進(jìn)各級各類基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的優(yōu)化整合,拓展基礎(chǔ)地理信息內(nèi)容,擴(kuò)大覆蓋范圍,切實為自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行提供測繪支撐,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)與社會發(fā)展做好保障。