2020年后中國(guó)的減貧戰(zhàn)略思路與政策轉(zhuǎn)型

高強(qiáng)

摘 要：脫貧攻堅(jiān)正引領(lǐng)貧困地區(qū)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，到2020年中國(guó)將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下建檔立卡貧困人口全面脫貧，反貧困取得歷史性勝利。但由于貧困是一個(gè)客觀現(xiàn)象，不僅相對(duì)貧困問(wèn)題沒(méi)有解決，絕對(duì)貧困問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，有效防止返貧，需要及早謀劃脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)2020年完成后的戰(zhàn)略思路，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、兜底保障扶貧等相關(guān)扶貧政策，推動(dòng)政策、責(zé)任、幫扶、監(jiān)管統(tǒng)籌接續(xù)，夯實(shí)防止返貧的基礎(chǔ)，構(gòu)建長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);鄉(xiāng)村振興;產(chǎn)業(yè)發(fā)展;政策轉(zhuǎn)型

中圖分類(lèi)號(hào)：F272?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）05-0031-06

中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家，貧困問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在。根據(jù)中央有關(guān)部署，到2020年我國(guó)將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全面脫貧，歷史性解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。截至2018年年底，我國(guó)貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減少到1660萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了85%左右的人口脫貧，80%左右的貧困村退出，超過(guò)50%的貧困縣摘帽。①但由于貧困是一個(gè)客觀現(xiàn)象，貧困線和貧困標(biāo)準(zhǔn)又是不斷變動(dòng)的，不僅相對(duì)貧困問(wèn)題沒(méi)有解決，絕對(duì)貧困問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。從這個(gè)角度上看，我國(guó)扶貧工作依然任重道遠(yuǎn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，有效防止返貧將永遠(yuǎn)在路上。2019年中央一號(hào)文件提出，及早謀劃脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)2020年完成后的戰(zhàn)略思路。這項(xiàng)工作必須及早研究、及早動(dòng)手，不能等到2020年后再考慮。從現(xiàn)在開(kāi)始謀劃2020年后的減貧戰(zhàn)略具有重要意義：一是從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行扶貧政策進(jìn)行梳理與審視，有助于按照既定部署優(yōu)化政策供給，確保圓滿(mǎn)完成脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝階段的戰(zhàn)略任務(wù);二是從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，對(duì)2020年后的扶貧政策進(jìn)行前瞻與預(yù)判，有助于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

一、已有研究與簡(jiǎn)要評(píng)論

近兩年，隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不斷推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)取得顯著成就，學(xué)術(shù)界也逐漸開(kāi)始對(duì)2020年后的扶貧戰(zhàn)略思路進(jìn)行研究。李小云和許漢澤提出，2020年以后我國(guó)農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將成為新的目標(biāo)群體，并呈現(xiàn)出多維度貧困等新特征。②還有研究提出，2020后需要找出現(xiàn)有貧困和貧困線界定方法的不足，制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)、明確新的扶持對(duì)象并制定相應(yīng)的扶貧政策。③何秀榮則進(jìn)一步指出，理想和公平的貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一的。④

從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，魏后凱指出，2020年后我國(guó)將進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的新階段。我們不僅要繼續(xù)關(guān)注農(nóng)村貧困問(wèn)題，而且要高度重視城市貧困問(wèn)題，要把城鄉(xiāng)貧困治理統(tǒng)籌起來(lái)考慮，實(shí)行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略。⑤何秀榮進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，2020年后中國(guó)反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎(chǔ)上解決相對(duì)貧困問(wèn)題，反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)依然是農(nóng)村。張琦認(rèn)為，2020年后的減貧戰(zhàn)略將由集中性減貧治理戰(zhàn)略向常規(guī)性減貧治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)解決國(guó)內(nèi)貧困向國(guó)內(nèi)減貧與國(guó)際減貧合作相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變，減貧發(fā)展國(guó)際化合作將會(huì)強(qiáng)化。⑥鄭長(zhǎng)德提出，2020年民族地區(qū)依然是全國(guó)最不發(fā)達(dá)地區(qū)之列，貧困問(wèn)題依然很?chē)?yán)重。貧困治理要解決的主要問(wèn)題不再是生存問(wèn)題，而是發(fā)展問(wèn)題和發(fā)展成果的共享問(wèn)題。⑦

從政策取向看，汪三貴和曾小溪認(rèn)為，2020年后區(qū)域政策解決制約深度貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的外部約束，開(kāi)發(fā)式扶貧政策提升一般貧困人口向上流動(dòng)的能力，精準(zhǔn)滴灌式扶貧政策解除特殊困難貧困人口的特殊困境，城鄉(xiāng)一體化扶貧體系解決扶貧的“真空地帶”。周揚(yáng)等利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型模擬中國(guó)縣域農(nóng)村貧困的空間格局，識(shí)別出2020年后仍需國(guó)家政策傾斜的716個(gè)幫扶縣，提出應(yīng)該根據(jù)新的貧困格局，采取有針對(duì)性的幫扶措施，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制。⑧

這些研究從不同角度對(duì)2020年后的減貧戰(zhàn)略進(jìn)行了分析，重點(diǎn)對(duì)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困、農(nóng)村貧困與城市貧困、集中減貧與常規(guī)減貧等扶貧戰(zhàn)略性導(dǎo)向轉(zhuǎn)變進(jìn)行了考察，并對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)的減貧格局與主要任務(wù)進(jìn)行了預(yù)判。但總體上，這些研究偏重于宏觀層面的戰(zhàn)略思考，對(duì)目前正在實(shí)施的扶貧政策特點(diǎn)與走向缺乏具體分析，特別是很少在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接視野下，對(duì)新舊扶貧政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)進(jìn)行前瞻性考察。2019年3月7日，習(xí)近平總書(shū)記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議甘肅代表團(tuán)的審議時(shí)指出，貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳，要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問(wèn)題，做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。這為2020年后的扶貧戰(zhàn)略及政策走向提出了新的要求，指明了新的目標(biāo)方向。在這一關(guān)鍵時(shí)期，立足當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中存在的問(wèn)題，結(jié)合今明兩年中央提出的脫貧攻堅(jiān)“硬任務(wù)”和扶貧工作形勢(shì)，系統(tǒng)謀劃2020年后脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略思路，推動(dòng)政策、責(zé)任、幫扶、監(jiān)管統(tǒng)籌，對(duì)于夯實(shí)防止返貧的基礎(chǔ)、構(gòu)建長(zhǎng)效扶貧新機(jī)制具有重要意義。

二、當(dāng)前落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策存在的主要問(wèn)題

2019年中央一號(hào)文件在對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行部署時(shí)突出強(qiáng)調(diào)要“著力解決突出問(wèn)題”。從目前來(lái)看，各地在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策過(guò)程中都不同程度存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、兜底保障扶貧等方面。這些問(wèn)題如果不能有效化解，不僅影響現(xiàn)階段的脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量，也會(huì)給2020年后長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的建立帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)不扎實(shí)影響脫貧成效

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，關(guān)鍵在于培育發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)多、增收能力強(qiáng)的扶貧產(chǎn)業(yè)。隨著脫貧任務(wù)節(jié)點(diǎn)的日益臨近，為了早日完成脫貧“硬指標(biāo)”，不少地方在產(chǎn)業(yè)謀劃上缺乏通盤(pán)考慮，在配套設(shè)施建設(shè)上跟進(jìn)不足，誘發(fā)了一系列問(wèn)題：一是發(fā)展產(chǎn)業(yè)盲目跟風(fēng)。引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)品種單一，技術(shù)門(mén)檻低，導(dǎo)致同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。⑨比如，貴州省有42個(gè)縣把中藥材作為支柱產(chǎn)業(yè)，全省種植面積超過(guò)600萬(wàn)畝。而中藥材講究“道地性”，即：諸藥所生，皆有境界。多出近道，氣力性理，不及本邦。許多盲目種植的中藥材，忽視了環(huán)境的影響，不僅影響“性—效”關(guān)系，還擾亂了市場(chǎng)。二是過(guò)度注重短平快。強(qiáng)調(diào)“當(dāng)期回報(bào)”，不按市場(chǎng)規(guī)律辦事，出現(xiàn)急功近利等問(wèn)題。比如，有的國(guó)家貧困縣將小龍蝦養(yǎng)殖作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，甚至出臺(tái)《小龍蝦產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，但由于當(dāng)?shù)厝藷o(wú)消費(fèi)習(xí)慣，又不能及時(shí)向外運(yùn)輸消化，導(dǎo)致小龍蝦銷(xiāo)售不暢而“泛濫成災(zāi)”。三是市場(chǎng)定位不清晰。突出表現(xiàn)在不能?chē)@市場(chǎng)需求變化安排生產(chǎn)，貪大求多、片面求快，追求規(guī)模效應(yīng)，出現(xiàn)產(chǎn)品過(guò)剩滯銷(xiāo)和資源浪費(fèi)等問(wèn)題。比如四川某縣效仿周邊區(qū)（縣）發(fā)展枇杷、火龍果等產(chǎn)業(yè)，由基層政府出面協(xié)調(diào)整村流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，種植品種與方式也由政府部門(mén)一手包辦，甚至提出所有果品“包產(chǎn)包銷(xiāo)”的口號(hào)。事實(shí)上，2018年當(dāng)?shù)厮猩鲜泻?，由于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色不突出和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)銷(xiāo)脫節(jié)問(wèn)題。

2.鄉(xiāng)村建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施提升統(tǒng)籌謀劃不足

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要體現(xiàn)在公共資源優(yōu)先配置上。農(nóng)村與城市最直觀的差距是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大。隨著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)和農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)的開(kāi)展，貧困地區(qū)先后建成了一批重大項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)大大改善，對(duì)于支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升村莊面貌發(fā)揮了積極作用。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍存在一些突出問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村建設(shè)存在誤區(qū)。目前各地頒布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》都將鄉(xiāng)村建設(shè)擺在了突出位置，對(duì)村莊進(jìn)行分類(lèi)并明確了建設(shè)優(yōu)先序。但是大多數(shù)地區(qū)都將率先振興村或重點(diǎn)建設(shè)村確定為基礎(chǔ)條件較好、交通位置優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，而將脫貧村或地處偏遠(yuǎn)的落后村作為后期開(kāi)發(fā)村，出現(xiàn)本末倒置現(xiàn)象。二是存在重大交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。一般而言，貧困村出列要求滿(mǎn)足“村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)明顯改善”等條件。比如，云南省祿豐縣貧困村退出要求“道路硬化到村、網(wǎng)絡(luò)覆蓋到村”，并且行政村有辦公場(chǎng)所、宣傳欄，有標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，還要有籃球場(chǎng)、文化室（農(nóng)家書(shū)屋）或戲臺(tái)等公共活動(dòng)場(chǎng)所。這些標(biāo)準(zhǔn)代表了大多數(shù)貧困村的退出要求。但是一些摘帽的貧困村通往城鎮(zhèn)的道路、重要連接線建設(shè)不足，好產(chǎn)品同樣賣(mài)不出來(lái)。三是區(qū)域統(tǒng)籌力度不夠。為了實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，有些地區(qū)將各類(lèi)建設(shè)資金項(xiàng)目整合，集中用于貧困村建設(shè)，但是對(duì)非貧困村投入較少，特別是貧困村與非貧困村之間的供水排水、電力電信以及防災(zāi)減災(zāi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銜接不夠，解決了“最后一公里”問(wèn)題，又出現(xiàn)了“中間一公里”問(wèn)題。四是管護(hù)機(jī)制不到位。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“重建設(shè)、輕管護(hù)”問(wèn)題在扶貧工作領(lǐng)域仍十分突出，許多基礎(chǔ)設(shè)施雖然建得較好，但由于運(yùn)行管護(hù)不到位、群眾參與度不夠，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率低，維護(hù)成本居高不下。

3.易地扶貧搬遷面臨穩(wěn)定致富等多重挑戰(zhàn)

易地扶貧搬遷是從根本上解決環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā)等不具備發(fā)展條件地區(qū)貧困人口脫貧問(wèn)題的根本之策。根據(jù)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，中國(guó)要總計(jì)對(duì)1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地搬遷，這項(xiàng)任務(wù)將于2019年完成。到2020年，“搬得出”問(wèn)題將得到很好的解決，但是能否“穩(wěn)得住”，并確保“能致富”“能融入”則面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：一是安置方式不合理。比如，有的地區(qū)盲目追求安置點(diǎn)規(guī)模，全部實(shí)施城鎮(zhèn)化集中安置。有的甚至搞強(qiáng)迫命令，出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”搬遷、被動(dòng)搬遷等現(xiàn)象。二是后續(xù)幫扶服務(wù)跟不上。有的地區(qū)只熱衷于項(xiàng)目建設(shè)，而不關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)安置，導(dǎo)致一些安置區(qū)出現(xiàn)搬遷群眾回流現(xiàn)象。三是公共服務(wù)配套不夠。易地扶貧搬遷工程項(xiàng)目資本金、中央財(cái)政貼息貸款一般實(shí)行省級(jí)統(tǒng)借統(tǒng)還，較好地保障了安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，但教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)、投資較大，難以有效滿(mǎn)足搬遷群眾的上學(xué)、看病等需求。四是搬遷戶(hù)社會(huì)融入問(wèn)題。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)重建工程。有的地區(qū)對(duì)搬遷群眾社保、醫(yī)保、戶(hù)口遷移以及社區(qū)管理等統(tǒng)籌考慮不夠，對(duì)原有承包地流轉(zhuǎn)、宅基地復(fù)墾復(fù)綠等政策教育引導(dǎo)不力，影響了搬遷群眾的社會(huì)融入。五是同步搬遷人口問(wèn)題突出。由于遷出區(qū)的環(huán)境條件具有同質(zhì)性，全國(guó)各地還確定了600多萬(wàn)的非建檔立卡人口需要實(shí)施同步搬遷。按照政策規(guī)定，同步搬遷人口可與建檔立卡人口共享安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，但不享受同等的補(bǔ)助資金，導(dǎo)致各地還遺留了許多應(yīng)搬未搬的同步搬遷人口。這部分群體多處于貧困邊緣狀態(tài)，極易成為新的貧困人口。

4.“三保障”落實(shí)中的突出問(wèn)題亟待攻克

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域的指標(biāo)要接近全國(guó)平均水平?，F(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)可以概括為“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。從目前來(lái)看，“兩不愁”比較容易實(shí)現(xiàn)且有明確的量化考核方法，但是“三保障”等軟性指標(biāo)很難達(dá)到統(tǒng)一的發(fā)展水平，保障任務(wù)也很重。特別是一些貧困地區(qū)脫貧之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然比較薄弱，脫貧農(nóng)戶(hù)生計(jì)依然比較困難，因病因?qū)W返貧等問(wèn)題比較突出。各地在落實(shí)“三保障”扶貧政策過(guò)程中也出現(xiàn)一系列問(wèn)題。比如，在教育扶貧方面，貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展“欠賬”較多，鄉(xiāng)村小學(xué)教師嚴(yán)重不足，許多鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)還有大量代課教師存在，貧困家庭學(xué)生上不起學(xué)或不上學(xué)問(wèn)題仍然很難監(jiān)管排查;在健康扶貧方面，貧困地區(qū)基層醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)仍不健全，優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員缺口大、流失率高，貧困群眾健康教育水平低、環(huán)境衛(wèi)生條件差;在住房保障扶貧方面，有的地區(qū)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目存在工程質(zhì)量和高估冒算問(wèn)題，有的地區(qū)農(nóng)村無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)和脫貧農(nóng)戶(hù)的住房需求仍然難以得到有效滿(mǎn)足。這里面既有地方政府財(cái)政壓力問(wèn)題，也有宅基地分配制度、農(nóng)房建設(shè)與村莊規(guī)劃問(wèn)題。這些問(wèn)題都涉及民生領(lǐng)域的具體工作，關(guān)系到每個(gè)貧困群眾的切身利益和現(xiàn)實(shí)感受。

5.兜底保障機(jī)制需要進(jìn)一步完善

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前建檔立卡貧困人口中因病、因殘致貧比例分別高達(dá)40%、14%。做好這部分特殊群體的兜底保障已成為防止返貧的最大任務(wù)和挑戰(zhàn)。兜底保障也稱(chēng)“綜合保障性扶貧”，指統(tǒng)籌各類(lèi)保障措施，建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利制度為主體，以社會(huì)幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系，為完全喪失勞動(dòng)能力和部分喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人口提供兜底保障。⑩隨著各地公共資源向貧困地區(qū)傾斜力度不斷加大，中國(guó)的兜底保障機(jī)制不斷完善。比如，陜西省提出織密織牢農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助救急解難、殘疾人社會(huì)福利、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)和困境兒童、農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)等“六張保障網(wǎng)”，切實(shí)兜住兜牢農(nóng)村貧困群眾基本生活底線。B11但有的地區(qū)兜底保障也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，特別是農(nóng)村低保制度在執(zhí)行中還面臨一些困難，錯(cuò)保、漏保等時(shí)有發(fā)生，有的地方?jīng)]有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，有的地方低保制度和扶貧政策的銜接還不夠，低保政策“兜住基本生活底線”的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。

三、2020年后中國(guó)的減貧戰(zhàn)略思路

消除貧困，自古以來(lái)就是人類(lèi)社會(huì)的共同理想。中國(guó)之所以取得了人類(lèi)減貧史上的奇跡，主要在于我國(guó)走出了一條中國(guó)特色的減貧道路。黨的十八大以來(lái)，中央和國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地出臺(tái)和完善了“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件，建立了包括責(zé)任體系、政策體系、投入體系、監(jiān)督體系、考核評(píng)估體系在內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)制度體系。中國(guó)特色減貧治理體系的精髓在于堅(jiān)持黨對(duì)脫貧攻堅(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建了專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量有機(jī)結(jié)合的“三位一體”的大扶貧格局。B12反貧困的“中國(guó)模式”和“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”為世界反貧困提供了極具價(jià)值的參考和啟示。2020年后貧困地區(qū)的致貧因素和貧困形態(tài)將出現(xiàn)新變化，扶貧管理的碎片化、扶貧資源的部門(mén)化與扶貧工作要求整體性推進(jìn)之間的矛盾日益突出，扶貧戰(zhàn)略思路、工作體系與制度體系也要做出新的調(diào)整。

1.調(diào)整優(yōu)化扶貧體制

推進(jìn)高質(zhì)量脫貧、有效防止返貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃后續(xù)幫扶政策，各方面齊心協(xié)力共同參與。第一，優(yōu)化幫扶政策。繼續(xù)瞄準(zhǔn)脫貧農(nóng)戶(hù)和低收入農(nóng)戶(hù)，加大創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)力度，通過(guò)內(nèi)源式增收防止產(chǎn)生內(nèi)生性貧困。第二，打造不走的扶貧工作隊(duì)。注重培養(yǎng)本鄉(xiāng)本土人才和致富帶頭人，加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。第三，抓緊研究后續(xù)幫扶政策。研究現(xiàn)行政策延續(xù)時(shí)限與脫鉤方法，加大對(duì)“邊緣群體”的支持力度，改進(jìn)脫貧攻堅(jiān)考核機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整東西部扶貧協(xié)作、中央單位定點(diǎn)扶貧的目標(biāo)方向，接續(xù)推動(dòng)長(zhǎng)久脫貧。第四，改革現(xiàn)行工作體制。適應(yīng)2020年后新的扶貧形勢(shì)與戰(zhàn)略重點(diǎn)需要，整合分散在各部門(mén)的扶貧資源，優(yōu)化創(chuàng)設(shè)新的扶貧架構(gòu)，建立覆蓋工農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的扶貧工作體制。

2.促進(jìn)戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)型

2020年以后，中國(guó)的減貧戰(zhàn)略思路應(yīng)該在尊重發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”總基調(diào)，繼續(xù)給主體松綁，讓要素流動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在長(zhǎng)效脫貧中的有效作用。具體要著重把握以下幾個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：一是由短期刺激政策向長(zhǎng)期體制建設(shè)轉(zhuǎn)變。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，從中央到地方都實(shí)施了一系列超常規(guī)的政策舉措。2020年以后，不能簡(jiǎn)單復(fù)制、延續(xù)所有的短期政策，而應(yīng)挖掘體制性、機(jī)制性的因素，依靠制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。二是由頂層設(shè)計(jì)向基層探索轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明，黨中央設(shè)計(jì)了一套行之有效的扶貧工作體制和政策體系，這些對(duì)于完成當(dāng)期脫貧攻堅(jiān)任務(wù)發(fā)揮了巨大作用。2020年以后，摘帽縣的脫貧成果鞏固要更多依靠縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，脫貧村的成果鞏固要更多依靠村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而這些單靠頂層設(shè)計(jì)是不夠的，需要地方不斷創(chuàng)新，需要更多發(fā)揮基層的積極性和主動(dòng)性。三是由政府調(diào)配資源向市場(chǎng)配置資源轉(zhuǎn)變。中國(guó)取得舉世矚目的扶貧成就，靠的就是制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)。2020年以后，則要更多依靠市場(chǎng)手段，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)間均衡配置。當(dāng)然，政府調(diào)控不能少，但調(diào)控方式要向規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管和法治保障等方面轉(zhuǎn)變。四是由外部支持向內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變。2020年以后，外部支持還是必不可少的，但是要向保基本、保民生等領(lǐng)域聚焦，繼續(xù)加快補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板。減貧戰(zhàn)略思路要更加注重“造血”功能的培育，更多依靠能力建設(shè)，激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，讓他們?cè)诳沙掷m(xù)發(fā)展中既有獲得感又有成就感。

四、2020年后的扶貧政策轉(zhuǎn)型

在把握2020年后減貧戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，推動(dòng)扶貧政策轉(zhuǎn)型要具體從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、搬遷戶(hù)社會(huì)融入、“三保障”以及兜底保障等領(lǐng)域入手，推動(dòng)特惠性政策向普惠性政策轉(zhuǎn)變。

1.長(zhǎng)短結(jié)合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

2020年以后，產(chǎn)業(yè)扶貧要更加注重提升產(chǎn)業(yè)層次，提高扶貧質(zhì)量和效益，夯實(shí)防止返貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。第一，在產(chǎn)業(yè)選擇上，要適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，立足于滿(mǎn)足人們多樣化、個(gè)性化、功能化產(chǎn)品需求，生產(chǎn)能夠利用本地資源、具有比較優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)品，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。第二，在產(chǎn)業(yè)布局上，要更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，培育能夠長(zhǎng)期帶來(lái)穩(wěn)定收益的產(chǎn)業(yè)，還要注意與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，避免盲目競(jìng)爭(zhēng)。第三，在產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)上，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈，通過(guò)產(chǎn)業(yè)交叉融合平滑風(fēng)險(xiǎn)，提升產(chǎn)業(yè)綜合效益，培育持續(xù)增收的新動(dòng)能。第四，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加大對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)主體的支持力度，并依據(jù)農(nóng)戶(hù)特點(diǎn)分類(lèi)設(shè)計(jì)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高農(nóng)民組織化程度，構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。第五，在產(chǎn)業(yè)配套上，要實(shí)現(xiàn)由原料供給向產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品分級(jí)、包裝、清洗、烘干、冷藏等商品化預(yù)處理能力。

2.將脫貧村作為鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)

2020年以后，要將脫貧村作為鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，將鄉(xiāng)村振興相關(guān)支持政策向脫貧村傾斜，特別是要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在貧困地區(qū)或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不斷鞏固提升貧困村生產(chǎn)生活條件。第一，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村建設(shè)錯(cuò)誤傾向。貧困村脫貧之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然相對(duì)落后，特別是深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)明顯改觀。要督促各地將脫貧村作為鄉(xiāng)村振興優(yōu)先發(fā)展區(qū)，把脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)待完成的任務(wù)、工程納入進(jìn)去，推動(dòng)貧困村基礎(chǔ)條件持續(xù)改善。第二，補(bǔ)齊發(fā)展性基礎(chǔ)設(shè)施短板。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大資金政策傾斜，通過(guò)聯(lián)合持股等方式撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資本，投入交通、電力、網(wǎng)絡(luò)等支撐性基礎(chǔ)設(shè)施。第三，提升區(qū)域統(tǒng)籌層次。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，打破行政區(qū)域界限，統(tǒng)籌考慮貧困村與非貧困村、脫貧村與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村建設(shè)，提升互聯(lián)互通和共建共享能力，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施整體效應(yīng)。第四，創(chuàng)新建管長(zhǎng)效機(jī)制。深化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確管護(hù)責(zé)任主體，將工作重心從“建”轉(zhuǎn)移到“管”上，建立激勵(lì)、約束相融的管護(hù)機(jī)制。

3.促進(jìn)搬遷戶(hù)社會(huì)融入

2020年以后，要繼續(xù)將1000萬(wàn)易地扶貧搬遷群眾作為政策扶持重點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，壓茬推進(jìn)實(shí)施避險(xiǎn)搬遷、生態(tài)宜居搬遷等工程，解決600萬(wàn)左右同步搬遷人口問(wèn)題，鞏固易地扶貧搬遷成果。第一，警惕搬遷安置中的違法違規(guī)行為。要尊重農(nóng)民群眾意愿，對(duì)于部分搬遷回流群眾要因勢(shì)利導(dǎo)，切實(shí)解決實(shí)際困難。尤其是對(duì)于舊址拆遷復(fù)墾等問(wèn)題，要掌握時(shí)機(jī)與分寸，堅(jiān)決防止暴力拆遷。第二，持續(xù)抓好后續(xù)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)安置。細(xì)化、實(shí)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)安置方案，改造提升低層次扶貧車(chē)間，加大培訓(xùn)力度，提升持續(xù)增收能力，確保實(shí)現(xiàn)搬遷一戶(hù)、脫貧一戶(hù)。第三，做好公共服務(wù)配套。研究搬遷移民戶(hù)物業(yè)費(fèi)補(bǔ)助方式，探索移民安置區(qū)物業(yè)管理新模式，推進(jìn)周邊城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施與安置區(qū)對(duì)接延伸，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力改善搬遷社區(qū)生產(chǎn)生活條件。第四，健全社區(qū)管理體制。民政部門(mén)要對(duì)移民安置社區(qū)實(shí)行一體化管理，將社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政保障。加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，采取多種方式讓搬遷群眾參與社區(qū)管理，促進(jìn)移民搬遷戶(hù)盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。第五，妥善解決同步搬遷人口問(wèn)題。允許貧困縣摘帽后繼續(xù)統(tǒng)籌實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目，整合涉農(nóng)資金，做好規(guī)劃協(xié)調(diào)，制定科學(xué)可行的布局方案與安置模式，集中解決同步搬遷人口問(wèn)題。

4.加快推進(jìn)民生領(lǐng)域“三保障”工作

2020年以后，要在鞏固“兩不愁”的基礎(chǔ)上，加大“三保障”財(cái)政投入，在全國(guó)建立義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全和安全飲水等重大民生摸底調(diào)查機(jī)制，建立問(wèn)題臺(tái)賬管理機(jī)制，著力提升“三保障”水平，滿(mǎn)足脫貧人口的基本教育、醫(yī)療需求，確保農(nóng)民群眾住上安全住房、喝上安全飲用水。具體來(lái)說(shuō)，在教育保障方面，要加大對(duì)貧困地區(qū)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的保障力度，將符合條件的代課教師納入編制管理，健全教師動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，促進(jìn)貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在醫(yī)療保障方面，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，繼續(xù)加快建設(shè)醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)共體，統(tǒng)籌調(diào)配區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源，提高重大傳染病、慢性病和職業(yè)病、地方病防治能力。深入開(kāi)展鄉(xiāng)村愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，做好健康教育和環(huán)境衛(wèi)生綜合治理，推動(dòng)家庭醫(yī)生開(kāi)展個(gè)性化、多樣化簽約服務(wù)，多措并舉解決農(nóng)村低收入群體看病難、看病貴問(wèn)題。在住房保障方面，深化農(nóng)村宅基地制度改革，全面推動(dòng)農(nóng)房縣域流轉(zhuǎn)和宅基地置換，盤(pán)活利用閑置農(nóng)房和宅基地，積極吸納社會(huì)資本參與農(nóng)村保障性住房建設(shè)，確保每個(gè)農(nóng)戶(hù)“住有所居”。

5.分類(lèi)實(shí)施兜底保障式扶貧

2020年以后，要從開(kāi)發(fā)式扶貧為主轉(zhuǎn)向保障式和公益式扶貧并重，針對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，采用建檔立卡方法，開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)調(diào)整，做好農(nóng)村最低保障工作精細(xì)化管理，將短期扶助措施轉(zhuǎn)型為綜合保障長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，把符合條件的特殊群眾全部納入保障范圍。具體有以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)農(nóng)村殘疾群體實(shí)施特殊保障。加大對(duì)農(nóng)村重度殘疾人的醫(yī)療救助力度，全面落實(shí)生活補(bǔ)助和護(hù)理補(bǔ)助，尤其是對(duì)農(nóng)村嚴(yán)重精神障礙患者給予特殊補(bǔ)助，并依據(jù)物價(jià)水平定期調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，做好扶貧政策與社會(huì)救助政策的銜接。第二，完善農(nóng)村最低生活保障制度。精準(zhǔn)核算低保對(duì)象家庭收入，既不算空賬，也不算漏賬，逐步提高農(nóng)村低保供養(yǎng)水平。強(qiáng)化低保制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接，建立標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，加快形成兩項(xiàng)政策的數(shù)據(jù)互通、資源共享機(jī)制。第三，建立農(nóng)村分散供養(yǎng)照料制度。因地制宜通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、合作互助幫扶、設(shè)置公益崗位等方式，將無(wú)人供養(yǎng)的特殊群體納入供養(yǎng)照料體系。第四，建立農(nóng)村“三留守”群體關(guān)愛(ài)制度。重點(diǎn)解決好農(nóng)村困境兒童分類(lèi)保障、農(nóng)村留守婦女權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村留守老人生活照料與養(yǎng)老服務(wù)等突出問(wèn)題，健全農(nóng)村“三留守”群體關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。第五，創(chuàng)新兜底保障方式。加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政投資形成的資產(chǎn)和收益管理，深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確保收益資金專(zhuān)項(xiàng)用于特困群體的兜底保障。

注釋

①《國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富談攻堅(jiān)克難——堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)記者會(huì)》，人民網(wǎng)，http：//lianghui.people.com.cn/2019npc/GB/425710/425846/index.html，2019年3月7日。

②李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。

③汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問(wèn)題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期。

④何秀榮：《改革40年的農(nóng)村反貧困認(rèn)識(shí)與后脫貧戰(zhàn)略前瞻》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第11期。

⑤魏后凱：《2020年后中國(guó)減貧的新戰(zhàn)略》，《中州學(xué)刊》2018年第9期。

⑥張琦：《減貧戰(zhàn)略方向與新型扶貧治理體系建構(gòu)》，《改革》2016年第8期。

⑦鄭長(zhǎng)德：《2020年后民族地區(qū)貧困治理的思路與路徑研究》，《民族學(xué)刊》2018年第6期。

⑧周揚(yáng)、郭遠(yuǎn)智、劉彥隨：《中國(guó)縣域貧困綜合測(cè)度及2020年后減貧瞄準(zhǔn)》，《地理學(xué)報(bào)》2018年第8期。

⑨陳甲：《林業(yè)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，《農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理》2018年第11期。

⑩《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm，2018年8月19日。

B11《陜西省民政廳關(guān)于印發(fā)〈2019年全省脫貧攻堅(jiān)兜底保障行動(dòng)方案〉的通知》，陜西省民政廳網(wǎng)站，http：//shaanxi.mca.gov.cn/article/zcfg/201903/20190301023157.shtml，2019年3月4日。

B12劉永富：《不忘初心 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)——黨的十八大以來(lái)脫貧攻堅(jiān)的成就與經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2017年第11期。

責(zé)任編輯：澍 文