地方性控?zé)熈⒎ㄈ}

摘要：我國于2003年正式加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，2005年8月，全國人大批準(zhǔn)加入該公約。十幾年過去了，我國目前還沒出臺(tái)全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)，主要依托地方制定的法規(guī)。目前，上海、杭州、西安相繼制訂了地方性控?zé)煼ㄒ?guī)，在我國控?zé)熉募s中發(fā)揮著重要作用。地方性控?zé)熈⒎?，要?yán)格控?zé)煼秶?處理好行政權(quán)與公民權(quán)益的關(guān)系;既要加強(qiáng)控?zé)焾?zhí)法，讓法規(guī)落地生根，也要加強(qiáng)控?zé)煴O(jiān)督，不僅強(qiáng)化對(duì)吸煙者的監(jiān)督，也要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法部門的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：地方性控?zé)熈⒎?控?zé)煼秶?執(zhí)法;監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D922.14 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）07-0079-03

隨著公眾對(duì)健康越來越重視，對(duì)吸二手煙越來越反對(duì)，控制吸煙的呼聲也越來越高。2017年健康中國戰(zhàn)略開始實(shí)施，“沒有全民健康，就沒有全民小康”的觀念已經(jīng)深入人心。各地的控?zé)熈⒎ǎ苍絹碓街匾晫?duì)公民健康權(quán)的保護(hù)。雖然因多種因素，2014年國務(wù)院法制辦公布的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》一直未能出臺(tái)，但是，近幾年我國多地陸續(xù)修訂或出臺(tái)控?zé)熣?，通過嚴(yán)控吸煙場所、嚴(yán)格控?zé)焾?zhí)法、重罰吸煙者和相關(guān)責(zé)任人等措施，加大控?zé)熈Χ龋蛟旖】滴拿鞒鞘小?017年3月1日上海市新修訂的《上海市公共場所控制吸煙條例》實(shí)施，2018年11月1日號(hào)稱西安最嚴(yán)“禁煙令”的《西安市控制吸煙管理辦法》施行，2019年1月1日《杭州市公共場所控制吸煙條例》開始實(shí)施，這些控?zé)煼ㄒ?guī)都引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。以西安為例，民間一份針對(duì)《辦法》的網(wǎng)上問卷，共有143人填寫問卷，結(jié)果顯示：133人對(duì)于禁煙場所認(rèn)知混亂;99人表示今后在禁煙區(qū)域可以做到不吸煙，30人則坦言盡量努力，4人直言自己做不到;在禁止吸煙區(qū)發(fā)現(xiàn)有人吸煙，22人表示自己會(huì)去勸阻，59人會(huì)讓工作人員去勸阻，24人會(huì)撥打12345投訴，43人表示不管，37人無所謂。問卷不能代表一切，但是從問卷中反映出公眾對(duì)控?zé)煼ㄒ?guī)的認(rèn)知和態(tài)度，可以發(fā)現(xiàn)地方性控?zé)熈⒎ㄔ谀男┓矫孢€有缺失，可為控?zé)熈⒎ㄌ峁﹨⒖?。為了提高控?zé)熈⒎ǖ尼槍?duì)性和實(shí)效性，就要解決好控?zé)煼秶南薅?、控?zé)焾?zhí)法、控?zé)煴O(jiān)督這三個(gè)重要問題。

一、如何限定控?zé)煼秶?/p>

控?zé)煼秶南薅ㄊ堑胤叫钥責(zé)熈⒎ㄗ詈诵牡膯栴}，控?zé)煼秶坏珪?huì)影響公權(quán)力保護(hù)公民健康權(quán)的程度，也會(huì)影響到吸煙者的公民權(quán)利范圍。要解決好地方性控?zé)熈⒎ㄖ锌責(zé)煼秶@個(gè)問題，首先，不能違反上位法的相關(guān)規(guī)定;其次，要在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定;最后，要在廣泛征求社會(huì)意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行限定。

雖然國家層面沒有出臺(tái)控?zé)煼ㄒ?guī)，但是我國《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定室內(nèi)場所禁止吸煙①， 《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)所適用的公共場所進(jìn)行了列舉式限定②。各省在控制吸煙立法方面也基本沒有專門的立法，控制吸煙的規(guī)定一般都是各省愛國衛(wèi)生法規(guī)中有相關(guān)規(guī)定。比如，《陜西省愛國衛(wèi)生條例》中在第十四條、第十八條中都有相關(guān)禁煙的規(guī)定，要求公民應(yīng)當(dāng)遵守公共衛(wèi)生規(guī)范，禁止在禁煙場所吸煙，但是對(duì)禁煙場所的規(guī)定也比較籠統(tǒng);《浙江省愛國衛(wèi)生促進(jìn)條例》第三十五條明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共場所控制吸煙的監(jiān)督管理，并且要求由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)情況確定禁止和限制吸煙的公共場所、區(qū)域。目前，地方的控?zé)熈⒎ㄖ饕猿鞘械目責(zé)煼ㄒ?guī)為主，而上海市、西安市、杭州市的控?zé)熈⒎ㄊ亲罱鼛啄瓿雠_(tái)的，較好地體現(xiàn)了當(dāng)前的控?zé)熈⒎ㄚ厔?，在?duì)控?zé)焾鏊南薅ㄉ隙俭w現(xiàn)著從嚴(yán)從緊控制吸煙的導(dǎo)向。比如，新修訂的《上海市公共場所控制吸煙條例》決定將特定的室內(nèi)公共場所禁止吸煙，擴(kuò)大到了所有的室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所禁止吸煙，在室外禁煙區(qū)域方面也增加了包括教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等以未成年人為主要活動(dòng)人群的公共場所、演出區(qū)域等室外公共場所;而《西安市控制吸煙管理辦法》在第十一條中也明確規(guī)定，室內(nèi)公共場所全面禁止吸煙，并對(duì)哪些公共場所室外全面禁煙的區(qū)域進(jìn)行了明確;《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第五條中也同樣明確規(guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所禁止吸煙，同樣對(duì)哪些室外公共場所禁止吸煙進(jìn)行了明確。通過對(duì)國家、省、市的控?zé)煼ㄒ?guī)進(jìn)行分析，可以得出以下結(jié)論，并引出一些問題。

第一，國家對(duì)禁止吸煙的場所范圍已經(jīng)有了明確的規(guī)定。國務(wù)院明確了公共場所禁止吸煙，并對(duì)公共場所進(jìn)行了列舉式的限定，也就是說國家規(guī)定只有以上明確限定的公共場所才禁止吸煙。但是，從各地的控?zé)熈⒎ㄒ?guī)定來看，上海、西安、杭州都明確規(guī)定了所有公共室內(nèi)禁止吸煙，這種擴(kuò)大的規(guī)定是否合適，還應(yīng)尋找上位法的依據(jù)。

第二，國家規(guī)定禁止吸煙的范圍較小，地方控?zé)煼秶謴V。國家對(duì)禁止吸煙的公共場所進(jìn)行了明確，也就是說只有明確的公共場所才不能吸煙。而三個(gè)城市的控?zé)熈⒎ǘ济鞔_規(guī)定，公共場所室內(nèi)全面禁煙。但是，什么地方是公共場所，哪些地方屬于公共場所，不論是國家層面還是地方立法都沒有進(jìn)行具體的界定，還需要從法律角度進(jìn)行定位。

第三，地方性控?zé)熈⒎鞔_了室外禁止吸煙的公共場所是有立法依據(jù)的。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市有權(quán)對(duì)城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方政府規(guī)章。因此，三個(gè)城市都有權(quán)進(jìn)行控?zé)熈⒎?。而且，只要地方控?zé)熈⒎ǖ臈l款并未與上位法沖突，在哪些公共場所室外禁止吸煙上位法無相關(guān)規(guī)定的情況下，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行明確符合法律規(guī)定。

綜上所析，建議地方性控?zé)熈⒎ㄖ校瑢?duì)控?zé)煼秶南薅ㄒM(jìn)行充分的論證，遵守上位法的規(guī)定，并在法規(guī)中盡可能的詳細(xì)，對(duì)上位法進(jìn)行擴(kuò)展時(shí)把握好度，才能控制好行政權(quán)與公民權(quán)利的平衡。

二、關(guān)于控?zé)焾?zhí)法的問題

法律的生命在于實(shí)施。從當(dāng)前的地方性控?zé)煼ㄒ?guī)來看，控?zé)燇w系在社會(huì)治理方面也發(fā)生了較大的變化，從以前單純依靠政府控?zé)煹姆绞阶優(yōu)檎鲗?dǎo)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的社會(huì)共同治理方式?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》在第三條明確了控?zé)煑l例的原則是“限定場所、分類管理、單位負(fù)責(zé)、公眾參與、綜合治理”，并明確了公眾參與的方式方法;《西安市控制吸煙管理辦法》在第三條中也明確規(guī)定控制吸煙工作的原則，即“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、單位負(fù)責(zé)、公眾參與”;《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第三條中規(guī)定公共場所控制吸煙監(jiān)督管理活動(dòng)遵循的原則是“限定場所、加強(qiáng)引導(dǎo)、嚴(yán)格管理、個(gè)人自律、單位負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督”。由此可見，當(dāng)前的地方控?zé)熈⒎ㄒ呀?jīng)越來越重視公眾參與和社會(huì)的監(jiān)督，而且在控?zé)熈⒎ㄖ羞M(jìn)行明確規(guī)定，較好地保障了公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利。

在執(zhí)法主體上，由原來的統(tǒng)一執(zhí)法或分類執(zhí)法這兩種方式，變?yōu)榻y(tǒng)一執(zhí)法與分類執(zhí)法相結(jié)合的方式。吸收統(tǒng)一執(zhí)法主體明確、便于監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)，克服分類執(zhí)法主體不明確的缺點(diǎn);吸收分類執(zhí)法整合各部門的執(zhí)法資源、減少行政成本的優(yōu)點(diǎn)，克服統(tǒng)一執(zhí)法工作壓力大、執(zhí)法勢單力薄的不足，讓執(zhí)法更加高效。[1]雖然《上海市公共場所控制吸煙條例》和《杭州市公共場所控制吸煙條例》在規(guī)定控?zé)煿ぷ鞯脑瓌t時(shí)，沒有像《西安市控制吸煙管理辦法》那樣明確“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作”，但是《上海市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定了“分類管理、單位負(fù)責(zé)”的原則，并在第四條中規(guī)定“市和區(qū)健康促進(jìn)委員會(huì)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)控?zé)煿ぷ鞯慕M織和協(xié)調(diào)”;而《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第四條中明確規(guī)定了控?zé)熤懈骷?jí)人民政府、愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門的責(zé)任。從這些地方控?zé)熈⒎梢钥闯?，?zhí)法主體基本上都是采取了統(tǒng)一執(zhí)法和分類執(zhí)法相結(jié)合的方式，這已經(jīng)成為地方性控?zé)熈⒎ǖ内厔荨?/p>

在違法責(zé)任追究上，當(dāng)前我國地方性控?zé)熈⒎ㄖ饕扇‰p罰制，即處罰單位也處罰個(gè)人?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》第十九條規(guī)定個(gè)人在禁止吸煙場所吸煙且不聽勸阻的，處以五十元以上兩百元以下罰款;第十八條規(guī)定對(duì)單位的處罰數(shù)額為兩千元以上一萬元以下，情節(jié)嚴(yán)重的，處以一萬元以上三萬元以下的罰款?！段靼彩锌刂莆鼰煿芾磙k法》第二十五條規(guī)定對(duì)吸煙者的罰款數(shù)額為十元;第二十六條規(guī)定對(duì)經(jīng)營者、管理者違反本辦法的處以五百元以上一千元以下罰款?！逗贾菔泄矆鏊刂莆鼰煑l例》在第二十五條中規(guī)定對(duì)個(gè)人“可以處五十元罰款;拒不改正的，處二百元罰款”，在第二十六條中規(guī)定對(duì)違反本條例的單位“可以處二千元以上五千元以下罰款;逾期不改正的，處五千元以上二萬元以下罰款”?？梢姡m然處罰的數(shù)額有大有小，但是都采取雙罰制，這也將是未來控?zé)熈⒎ㄌ幜P的趨勢。

分析以上三個(gè)城市的控?zé)熈⒎?，可以看出，地方性控?zé)熈⒎ǜ幼⒅厣鐣?huì)共同治理，執(zhí)法主體采取統(tǒng)一執(zhí)法與分類執(zhí)法相結(jié)合的方式，在責(zé)任追究上采取雙罰制。這種立法特點(diǎn)應(yīng)該是符合各城市發(fā)展需要的，但是這些做法是否符合法律的規(guī)定，有沒有與上位法相沖突？在地方性控?zé)熈⒎ㄖ?，首先要做到?zhí)法的主體具有合法性。從上面的材料中，可以看出執(zhí)法主體都是行政管理部門，具有合法的行政權(quán)力。其次看罰款的數(shù)額有沒有相關(guān)的依據(jù)。從國家立法層面來看，目前并未有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定相應(yīng)的處罰數(shù)額，因此上海市有權(quán)規(guī)定相應(yīng)的處罰數(shù)額。再看各省有沒有相應(yīng)的規(guī)章進(jìn)行明確，《陜西省愛國衛(wèi)生條例》第二十九條規(guī)定：在禁煙場所吸煙的，處十元以下的罰款，所以西安市將罰款規(guī)定為十元，也是符合上位法的規(guī)定的;《浙江省愛國衛(wèi)生促進(jìn)條例》中沒有對(duì)在禁煙場所吸煙者處罰的數(shù)額規(guī)定，因此杭州市也有權(quán)規(guī)定相應(yīng)的處罰數(shù)額。關(guān)于有人認(rèn)為各地處罰數(shù)額不統(tǒng)一，西安市對(duì)個(gè)人處罰十元，處罰的力度有點(diǎn)小，能否提高處罰數(shù)額，答案是否定的。因?yàn)槿绻痤~超出十元，就違反了《陜西省愛國衛(wèi)生條例》，是不合法的行為。如果要提高處罰數(shù)額，上位法就應(yīng)該先行進(jìn)行修訂，然后作為下位法才能依據(jù)上位法進(jìn)行修訂。

我國地方性控?zé)熈⒎ㄖ?，首先不能與上位法相沖突，規(guī)定執(zhí)法主體要將其職權(quán)規(guī)定明確，避免執(zhí)法主體的混亂和交叉。在違法責(zé)任追究上，行政處罰的主體要合法，處罰的可操作性要強(qiáng)，減少處罰的彈性空間。

三、關(guān)于控?zé)煴O(jiān)督的問題

法律的執(zhí)行離不開監(jiān)督，法律的遵守也同樣離不開監(jiān)督?？?zé)煴O(jiān)督分為對(duì)政府控?zé)煿芾聿块T的監(jiān)督和對(duì)違反控?zé)熞?guī)定吸煙者的監(jiān)督。地方性控?zé)熈⒎ɑ旧隙純H僅明確對(duì)吸煙者的監(jiān)督，政府部門的行政監(jiān)督參照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》在第十四條中規(guī)定，全社會(huì)都應(yīng)參與控?zé)煿ぷ?，要組織開展社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)全社會(huì)個(gè)人或組織對(duì)控?zé)煿ぷ魈岢鲆庖姾徒ㄗh，鼓勵(lì)單位和個(gè)人通過“12345”市民服務(wù)熱線或者相關(guān)行業(yè)監(jiān)管熱線，進(jìn)行舉報(bào)監(jiān)督?！段靼彩锌刂莆鼰煿芾磙k法》第十五條規(guī)定了任何人均有要求吸煙者停止吸煙的權(quán)利，對(duì)不聽勸阻的，任何人均有權(quán)舉報(bào)、投訴;第二十二條明確全市設(shè)置公開統(tǒng)一的舉報(bào)電話12345，要求各控制吸煙監(jiān)督管理部門要及時(shí)調(diào)查處理投訴舉報(bào)，并將調(diào)查處理結(jié)果反饋投訴舉報(bào)人?！逗贾菔泄矆鏊刂莆鼰煑l例》在第二十四條規(guī)定“12345”市長公開電話統(tǒng)一受理有關(guān)控制吸煙的咨詢、投訴舉報(bào)，并由有關(guān)控?zé)煴O(jiān)管部門依職責(zé)及時(shí)處理。分析研究三個(gè)城市的控?zé)熞?guī)定，在控?zé)煴O(jiān)督方面規(guī)定措施都不少，也開通了投訴熱線，但是很少有規(guī)定對(duì)政府控?zé)煿芾聿块T的監(jiān)督，《上海市公共場所控制吸煙條例》中也只是鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)控?zé)煿ぷ魈岢鲆庖姾徒ㄗh?？梢?，地方性控?zé)熈⒎ㄍ鶎⒅匦姆旁趯?duì)吸煙者的社會(huì)監(jiān)督上。

當(dāng)然，社會(huì)對(duì)吸煙者的監(jiān)督十分重要，但是對(duì)吸煙監(jiān)督管理部門的監(jiān)督也同樣重要。從2017年的鄭州電梯勸煙猝死案、同年“列車無煙訴訟案”中可以看出，社會(huì)廣泛關(guān)注的不光是對(duì)吸煙者的監(jiān)督，也包括管理部門的監(jiān)督。在公共場所吸煙，對(duì)很多人來說不是多大的事，但是人多了就是對(duì)公共利益的巨大損害。立法中不僅要建立執(zhí)法監(jiān)督制度，細(xì)化責(zé)任追究，加強(qiáng)公眾對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督;還要建立公眾自我監(jiān)督的體制，開通電話、微信、微博等多種監(jiān)督方式，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督吸煙者，并給予經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)際執(zhí)法中，更要做好監(jiān)督者的保密工作，讓執(zhí)法者得到公眾的信賴，讓伸張正義者得到應(yīng)有的保護(hù)。

四、結(jié)語

目前，我國已經(jīng)基本構(gòu)成了由《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《境內(nèi)卷煙包裝標(biāo)識(shí)的規(guī)定》及諸多地方性法規(guī)構(gòu)成的具有中國特色的控?zé)熉募s法規(guī)體系。[2]由于缺乏全國的控?zé)煼ㄒ?guī)，地方性控?zé)熈⒎ㄔ诳責(zé)熉募s中發(fā)揮著十分重要的作用。在地方性控?zé)熈⒎ㄖ幸獓?yán)格對(duì)控?zé)煼秶南薅?，處理好行政?quán)與公民權(quán)益的關(guān)系;要加強(qiáng)控?zé)焾?zhí)法，讓法規(guī)落地生根;要加強(qiáng)控?zé)煹谋O(jiān)督，不僅強(qiáng)化對(duì)吸煙者的監(jiān)督，也要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，更要避免讓監(jiān)督者吃虧。立法作為一種法的創(chuàng)制活動(dòng)，對(duì)人們的權(quán)利義務(wù)配置有著重要的影響，控?zé)熈⒎ㄖ苯雨P(guān)乎我們的生活點(diǎn)滴，要堅(jiān)持立法為民，提高立法技術(shù)，強(qiáng)化法律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)控?zé)熈⒎ㄐб娴淖畲蠡?/p>

注 釋：

① 《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十八條規(guī)定，室內(nèi)公共場所禁止吸煙，公共場所經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)設(shè)置醒目的禁止吸煙警告語和標(biāo)志。

②《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定適用于下列公共場所：（一）賓館、飯館、旅店、招待所、車馬店、咖啡館、酒吧、茶座;（二）公共浴室、理發(fā)店、美容店;（三）影劇院、錄像廳（室）、游藝廳（室）、舞廳、音樂廳;（四）體育場（館）、游泳場（館）、公園;（五）展覽館、博物館、美術(shù)館、圖書館;（六）商場（店）、書店;（七）候診室、候車（機(jī)、船）室、公共交通工具。

參考文獻(xiàn)：

[1]全夢琰.我國地方性控?zé)熈⒎ㄑ芯縖J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2015（11）.

[2]張小樂，羅紅蓉.2017年中國控?zé)熉募s進(jìn)展報(bào)告[J].中國煙草，2018（9）.

作者簡介：張小龍，男，單位為中國人民解放軍國防大學(xué)政治學(xué)院西安校區(qū)，法律碩士。

（責(zé)任編輯：李直）