合憲性審查：憲法實(shí)施的中國(guó)道路

武西鋒 袁廣林

[摘要] “嵌入”理論認(rèn)為，整體的制度結(jié)構(gòu)決定具體的制度安排。用“嵌入”理論分析表明，將合憲性審查“嵌入”人民代表大會(huì)制度，有效填補(bǔ)了我國(guó)憲法實(shí)施的制度漏洞，是成本最小的制度安排;合憲性審查是最適合我國(guó)制度結(jié)構(gòu)的制度安排，必將有助于推動(dòng)和落實(shí)我國(guó)憲法實(shí)施。

[關(guān)鍵詞] “嵌入”理論;? 人大制度;? 合憲性審查

[中圖分類號(hào)] D616;D920.1? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2019）08-0037-03

合憲性審查是指由我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)成立的專門機(jī)構(gòu)對(duì)法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查的制度安排。黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”1，合憲性審查成為我國(guó)憲法實(shí)施的制度安排。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，合憲性審查是具體的制度安排，將合憲性審查“嵌入”人民代表大會(huì)制度，是適合我國(guó)制度結(jié)構(gòu)的制度安排。

“嵌入”理論的內(nèi)涵與制度特征

“嵌入”是指一個(gè)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合進(jìn)另一個(gè)系統(tǒng)之中或者一事物內(nèi)生于其他事物之中的客觀現(xiàn)象，最先運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，之后擴(kuò)展到政治領(lǐng)域。

1944年，卡爾·波蘭尼首次提出“嵌入”的概念，他指出經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象通常都潛藏于人類的社會(huì)關(guān)系當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)體系嵌入于社會(huì)關(guān)系2。此后，許多學(xué)者從不同角度、采取不同方法對(duì)“嵌入”理論進(jìn)行了深入研究，使其得到極大的拓展和豐富。1985年，馬克·格蘭諾維特較為完整地闡釋了“嵌入”理論，他認(rèn)為，“嵌入”是指人的行為和制度一定會(huì)受到正在發(fā)生的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制3。在實(shí)踐中，“嵌入”理論具有極強(qiáng)的應(yīng)用能力和解釋力，不僅復(fù)興了經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)，而且引起了其他領(lǐng)域的強(qiáng)烈關(guān)注。尼爾·弗雷格斯坦等人在此基礎(chǔ)上發(fā)展出政治“嵌入”理論，政治“嵌入”的要義在于將制度的構(gòu)建作為國(guó)家制度建設(shè)的一部分，主張政府應(yīng)合理構(gòu)建具體的制度安排，將其作為國(guó)家整體制度結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

制度安排和制度結(jié)構(gòu)是一對(duì)重要概念。約束人們特定行為模式和特定關(guān)系的行為準(zhǔn)則，可以稱為制度安排。一個(gè)國(guó)家最根本的制度是制度結(jié)構(gòu)，內(nèi)在地決定著制度安排?！扒度搿崩碚摫砻?，整體的制度結(jié)構(gòu)決定具體的制度安排，制度安排被“嵌入”在制度結(jié)構(gòu)中。各國(guó)制度結(jié)構(gòu)不同，制度安排必須與制度結(jié)構(gòu)相匹配，從“嵌入”理論的視角分析，能更清晰地表明一國(guó)為什么會(huì)創(chuàng)造或者采納一種特定的制度安排而非其他制度安排。

在“嵌入”理論看來(lái)，制度安排具有兩個(gè)重要特征。一是關(guān)聯(lián)性，二是成本性。關(guān)聯(lián)性不僅是制度設(shè)計(jì)的理論指引，也為制度效能評(píng)價(jià)提供理論參考。由于制度安排被“嵌入”在制度結(jié)構(gòu)中，所以制度安排的效能很大程度上取決于制度結(jié)構(gòu)，將某個(gè)特定的制度安排從整體結(jié)構(gòu)中單獨(dú)挑出來(lái)，以絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)它的效能是無(wú)法得到任何結(jié)果的。成本性不僅包括生產(chǎn)成本，也包括交易成本。生產(chǎn)成本是指制度生成的成本，交易成本是指組織、維持以及執(zhí)行制度安排的成本。從一國(guó)現(xiàn)有的整體制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，合理地“嵌入”一項(xiàng)新的制度，使之自然地成長(zhǎng)于原有的制度環(huán)境，才能最大程度地節(jié)約成本，在預(yù)期收益相對(duì)固定的前提下，實(shí)現(xiàn)成本的最小化和收益的最大化。

將合憲性審查“嵌入”人民代表大會(huì)制度，填補(bǔ)了制度漏洞，節(jié)省了制度成本

合憲性審查有助于實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的制度耦合狀態(tài)，是制度關(guān)聯(lián)性的理想追求。

制度耦合是指制度結(jié)構(gòu)內(nèi)的各項(xiàng)制度安排為了實(shí)現(xiàn)其根本目的而有機(jī)地組合在一起。在耦合狀態(tài)下，具體的各項(xiàng)制度安排之間、制度安排與制度結(jié)構(gòu)之間不存在結(jié)構(gòu)性矛盾，能夠最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的整體功能。若制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同制度安排之間不一致，在行為規(guī)范上互相矛盾和抵觸，就會(huì)形成制度互斥。而制度安排的缺失，則會(huì)形成制度結(jié)構(gòu)中的漏洞。制度關(guān)聯(lián)要求制度結(jié)構(gòu)與制度安排上下協(xié)調(diào)一致，形成一個(gè)有機(jī)整體，制度安排也要盡可能追求耦合狀態(tài)，調(diào)適制度互斥，避免出現(xiàn)制度漏洞。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，憲法規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施是基本制度，合憲性審查制度是具體制度安排。根本制度和基本制度發(fā)揮基礎(chǔ)性的重大指引作用，但比較抽象，因具體制度安排的缺失無(wú)法激發(fā)應(yīng)有的效能，因而難以真正發(fā)揮作用。我國(guó)現(xiàn)行憲法并非沒(méi)有對(duì)憲法實(shí)施作出安排，憲法第62條和67條已經(jīng)作出了全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、解釋憲法的整體部署，但是由于具體制度安排的缺失，憲法實(shí)施的基本制度得不到充足的支撐，因而未能完全發(fā)揮應(yīng)有的效能?？梢哉f(shuō)，我國(guó)憲法實(shí)施制度出現(xiàn)了具體制度安排的漏洞，與整體制度結(jié)構(gòu)之間缺少銜接，消解了全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施的功能。黨的十九大提出將合憲性審查作為憲法實(shí)施的具體制度安排，填補(bǔ)了制度漏洞，也將全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施的基本制度予以具體化，是制度關(guān)聯(lián)性的理想追求。

合憲性審查有助于節(jié)約憲法實(shí)施的制度成本，是成本最小的制度安排。從憲法相關(guān)規(guī)定及黨的文件表述來(lái)看，我國(guó)憲法實(shí)施的制度安排具有一定的憲法制度及實(shí)踐基礎(chǔ)，合憲性審查是在此基礎(chǔ)上的具體制度構(gòu)建，可以達(dá)到節(jié)約成本的目的。目前不僅包括全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)憲法實(shí)施的框架，以及《立法法》第97 條、第98 條和第99 條相關(guān)條款對(duì)此作出的細(xì)化規(guī)定，還包括已經(jīng)運(yùn)行起來(lái)的合法性審查。2017 年12 月24 日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》披露了十大典型案例。合法性審查所積累的經(jīng)驗(yàn)，可以作為合憲性審查的資源基礎(chǔ)，是已經(jīng)投入的制度成本。合憲性審查是對(duì)現(xiàn)有資源的有效利用，可以節(jié)約法治成本的投入，因而符合成本決策的現(xiàn)實(shí)立場(chǎng)。

合憲性審查根植于人民代表大會(huì)制度，有助于推動(dòng)憲法實(shí)施

從“嵌入”理論分析，憲法實(shí)施的制度安排必須適合本國(guó)的整體制度結(jié)構(gòu)，合憲性審查是適合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的制度安排。

在各國(guó)的制度設(shè)計(jì)上，沒(méi)有任何兩個(gè)國(guó)家的憲法實(shí)施制度是完全相同的，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在憲法實(shí)施上的貢獻(xiàn)，與其說(shuō)是為其他國(guó)家提供了制度安排摹本，不如說(shuō)提供了創(chuàng)制或者選擇憲法實(shí)施的思想。實(shí)踐證明，力圖模仿西方國(guó)家的制度安排不僅不會(huì)收到良好的實(shí)踐效果，反而會(huì)破壞憲法權(quán)威。作為東南亞主要國(guó)家的泰國(guó)，在法治道路及憲法實(shí)施制度安排的探索上異常艱辛，為其他國(guó)家提供了重要警示。泰國(guó)1997年憲法被稱之為“人民憲法”，堪稱憲法文本的典范。該憲法專門設(shè)立了憲法法院，制憲者寄希望憲法法院成為泰國(guó)法律體系合憲性的控制者，使之成為泰國(guó)法治秩序的中心樞紐。但是憲法法院的實(shí)際運(yùn)作不僅沒(méi)有達(dá)到制憲者的目的，反而成為泰國(guó)保守勢(shì)力與他信勢(shì)力角逐政治權(quán)力的工具。韓國(guó)憲法實(shí)施的教訓(xùn)同樣值得深思。經(jīng)過(guò)九次修改形成的韓國(guó)現(xiàn)行憲法，建立了憲法法院，同樣希望憲法得到好的實(shí)施。但憲法法院也沒(méi)有為韓國(guó)法治貢獻(xiàn)穩(wěn)定力量，先后彈劾盧武鉉、樸槿惠兩任總統(tǒng)，多次導(dǎo)致憲法危機(jī)。泰國(guó)、韓國(guó)憲法實(shí)施的實(shí)踐表明，憲法實(shí)施的制度安排必須堅(jiān)持從本國(guó)整體制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，方能得到良好的憲法實(shí)施效果。

在我國(guó)，合憲性審查是人民代表大會(huì)制度決定的合適選擇，必將有助于推動(dòng)我國(guó)憲法實(shí)施。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度，是馬克思主義國(guó)家觀念的制度固化，“議行合一”是其重要的思想淵源。新中國(guó)成立初期，董必武提出：“我們?nèi)嗣翊泶髸?huì)或者人民代表會(huì)議是‘議行合一的，是立法機(jī)關(guān)，同時(shí)也是工作機(jī)關(guān)?！?可以看出，“議行合一”是作為與三權(quán)分立相對(duì)立的思想而提出的，二者之間存在根本區(qū)別。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力配置雖然發(fā)生變化，但人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度始終沒(méi)有發(fā)生變化。

人民代表大會(huì)制度的正當(dāng)性根源于我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)性質(zhì)，是社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的根本制度表達(dá)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。在我國(guó)制度結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)并不具有對(duì)抗人大立法權(quán)的功能。這一制度結(jié)構(gòu)區(qū)別于任何西方國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)，因此，植根于西方制度結(jié)構(gòu)下的普通法院制度或憲法法院制度，抑或另行成立的專門憲法實(shí)施機(jī)構(gòu)，都不符合我國(guó)獨(dú)特的制度結(jié)構(gòu)。試圖將其作為中國(guó)憲法實(shí)施的藍(lán)本，或者對(duì)其簡(jiǎn)單改造后作為中國(guó)憲法實(shí)施的制度安排，都是脫離中國(guó)制度結(jié)構(gòu)這一根本出發(fā)點(diǎn)的主觀猜想，都是對(duì)人大制度結(jié)構(gòu)的背離。

因此，我國(guó)區(qū)別于任何西方國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)，決定了我國(guó)憲法實(shí)施應(yīng)該從我國(guó)的整體制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，采取適合本國(guó)法治稟賦結(jié)構(gòu)的制度安排。將合憲性審查作為憲法實(shí)施的具體制度安排，從根本上講是由人民代表大會(huì)制度這一制度結(jié)構(gòu)所決定的最合適選擇。

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（作者簡(jiǎn)介：武西鋒，吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生、中國(guó)刑事警察學(xué)院講師;袁廣林，中國(guó)刑事警察學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、碩士生導(dǎo)師）

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