用制度管權(quán)問題的對策研究

張麗麗

摘 要：制度治黨，是黨的十八大以來推進黨的建設(shè)新的偉大工程的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。用制度“管權(quán)”，是用制度讓領(lǐng)導(dǎo)干部正確運用手中的權(quán)力，改變和杜絕濫用權(quán)力的不正之風。新時代，我們要繼續(xù)樹立“用制度管權(quán)”的理念，探索用制度管權(quán)問題的對策，真正使制度發(fā)揮應(yīng)有效用，為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利提供更加有效的制度保障。

關(guān)鍵詞：制度;管權(quán);對策

中圖分類號：D26 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）05-0103-02

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度建設(shè)，用制度管權(quán)不斷深化，全面從嚴治黨取得重大進展。我國初步構(gòu)建起了中國特色社會主義制度體系，為黨的建設(shè)和國家的發(fā)展提供了較好的制度保障。同時，我們應(yīng)清醒地認識到，堅持用制度管權(quán)，不僅是一種必須始終把握的重要理念，而且是一個具有較強時代性的重大課題，一項需要與時俱進、常抓不懈的戰(zhàn)略任務(wù)。筆者認為，當前應(yīng)著力在以下四個方面深化研究、提升實效。

一、提升執(zhí)行主體的制度意識和執(zhí)行能力

（一）形成尊崇制度的思想意識，強化法治思維

制度建設(shè)離不開思想建設(shè)。制度是靠人來制定執(zhí)行的，人的立場觀點、思想覺悟?qū)χ贫鹊闹贫?、?zhí)行、維護至關(guān)重要。制度是否科學(xué)，能否得到切實執(zhí)行和精心維護，取決于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念、思想覺悟和黨性修養(yǎng)，取決于思想建黨的成效。要使制度制定得更加科學(xué)嚴謹，執(zhí)行得更加迅捷規(guī)范，必須提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素養(yǎng)和思想水平，堅定理想信念、加強道德修養(yǎng)，培養(yǎng)其制度意識。進行廣泛、持久、深入的制度宣傳教育，是強化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識的有效途徑。2018年10月，中共中央印發(fā)《2018—2022年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，《規(guī)劃》中提出加強黨章學(xué)習培訓(xùn)、黨規(guī)黨紀特別是政治紀律和政治規(guī)矩教育作為黨性教育的重要內(nèi)容。將制度體系教育培訓(xùn)以理論中心組學(xué)習、黨校培訓(xùn)等多種形式固定下來，讓廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)會制度精神、熟悉制度內(nèi)容，明底線、守規(guī)矩、知敬畏，主動在思想上劃出紅線、在行為上明確界限，確保黨員領(lǐng)導(dǎo)干部真正從內(nèi)心深處敬畏和認同法規(guī)制度，養(yǎng)成自覺落實制度的習慣。尤其要利用各種反面教材，對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部進行廉潔自律和權(quán)力觀教育，逐漸改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“人治”思想，變“人治”為“法治”，從而在全黨范圍內(nèi)形成尊崇制度的氛圍。

（二）抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，以身作則、率先垂范

各級領(lǐng)導(dǎo)干部是我們黨執(zhí)政興國的骨干力量，也是管黨治黨的組織者、推動者和實踐者，是“關(guān)鍵少數(shù)”。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在黨組織中帶頭嚴格按照制度約束自己，發(fā)揮正向的示范和帶動效應(yīng)。要率先學(xué)習制度。充分發(fā)揮自身的榜樣力量，對制度先學(xué)先知，由淺入深地體悟制度背后的學(xué)理支撐和內(nèi)在的為民情懷，尋找差距、為民謀利。要率先踐行制度。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立正確的權(quán)力觀，深刻認識自身既是一個同普通黨員具有平等地位的普通人，又是一個比普通黨員踐行制度更為徹底的特殊人，應(yīng)以更加嚴格、更高要求的標準來約束自己。要堅持民主集中制和黨內(nèi)組織生活制度。認真執(zhí)行黨委內(nèi)部的議事和決策規(guī)則，凡是重大決策，必須經(jīng)集體討論做決定，遵守制度，按制度辦事，做制度執(zhí)行的“領(lǐng)頭雁”。要強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系?？茖W(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，同時要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式同時進行，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在聚光燈下行使權(quán)力，在放大鏡下開展工作。率先垂范、以上率下，以此帶動制度執(zhí)行力不斷提升。

（三）開展專題教育和實踐活動，提高基層制度執(zhí)行能力

基層工作是推進制度落實的“最后一公里”，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部的制度執(zhí)行能力事關(guān)制度能否落到實處。開展專題教育和實踐活動是提高基層制度執(zhí)行能力的有效途徑。通過“三會一課”、民主生活會、組織生活會等將制度制定的意義、主要內(nèi)容、執(zhí)行要求等教育到位。特別要創(chuàng)新專題教育載體，要改變單一的灌輸式教育手段，探索討論式教學(xué)、案例式教學(xué)、體驗式教學(xué)等多種教育方式，開展制度專題教育。要制定地方具體制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部制度實踐能力。根據(jù)黨中央制定的制度，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定符合本地區(qū)的更為細化和具體的制度。在維護黨中央制度權(quán)威性的同時，地方制度的起草和制定應(yīng)開展深入調(diào)研，廣泛征求各方合理建議，增強基層干部對制度的認同感和自覺性，同時提高制度實踐能力。要用好批評與自我批評這一利器。定期查找自身不足，經(jīng)常開展批評與自我批評，“抓早抓小，有病就治”。對苗頭性、傾向性問題和輕微違反制度和規(guī)矩的問題，及時預(yù)警、及早糾正。如開展“增強制度意識、爭做執(zhí)行表率”教育活動，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)結(jié)合主題，從思想意識、工作作風、廉潔勤政等多方面開展批評與自我批評，用實際行動提高制度執(zhí)行力。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的制度體系

（一）推進制度創(chuàng)新發(fā)展，增強制度的與時俱進和有效性

制度建設(shè)必須強化問題意識，只有從治黨治國的現(xiàn)實問題出發(fā)，與時俱進地推進制度創(chuàng)新完善，才能夠保持制度具有長久生命力。制度的制定是回應(yīng)當前社會問題而產(chǎn)生的，以解決問題為導(dǎo)向。一項制度是否管用，取決于是否適應(yīng)當時的社會背景。制度只有與時俱進、不斷調(diào)整，才能夠更好地發(fā)揮其管權(quán)之功效。隨著科技的不斷發(fā)展，以網(wǎng)絡(luò)、手機為代表的新媒體改變了人們的生活工作方式，微信軟件已經(jīng)逐漸成為領(lǐng)導(dǎo)干部獲取信息、進行學(xué)習工作和娛樂不可或缺的重要工具。但網(wǎng)絡(luò)是一把“雙刃劍”，給人們帶來學(xué)習工作便利、生活豐富的同時，也存在著一些隱患，使用不當則傷人害己。中共天津市委組織部制定《部機關(guān)黨員干部使用微信“十嚴禁”行為規(guī)范》，嚴禁機關(guān)黨員干部利用微信接受或贈送可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的微信紅包或電子禮券。這樣的規(guī)范在全國多地都陸續(xù)發(fā)布實施，應(yīng)當加大此類規(guī)范的推廣，形成制度化，補齊制度“短板”，增強制度的與時俱進和有效性。

（二）完善制度體系結(jié)構(gòu)，增強制度間的系統(tǒng)性、配套性和協(xié)調(diào)性

制度體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分類科學(xué)、相互匹配、環(huán)環(huán)緊扣是制度建設(shè)的基本要求，也是制度執(zhí)行的前提。分門別類，清除冗雜，在對制度體系中的內(nèi)容相近的單項制度進行合理歸并之前，首先，對現(xiàn)行管權(quán)制度進行科學(xué)分類。其次，對管權(quán)制度進行清理，摸清制度“家底”。制度清理工作要按照中央要求，建立健全清理工作長效機制，既重視定期的集中清理，也重視日常的即時清理，實現(xiàn)清理工作的制度化、規(guī)范化。最后，針對整理規(guī)范后的制度，合理歸并，既要注意不同類別的單項制度的制定修訂，將效力相似的管權(quán)管事制度合理歸并，同時也對一些制度進行完善配套，使各項制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，增強制度之間的系統(tǒng)性、配套性和協(xié)調(diào)性。

（三）明晰制度科學(xué)內(nèi)涵，增強制度的剛性和可操作性

制度是一種具有權(quán)威性和強制性的行為規(guī)范。在制定制度時，應(yīng)全面了解制度的深刻內(nèi)涵，并在制度中明確規(guī)定黨員干部應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、怎樣做，增強制度的剛性和可操作性。在制度制定時如果留下了太多的自由裁量空間，就好比“牛欄關(guān)貓”，貓還是進出自如，制度就成了一紙空文。在制定制度時，要注意制度內(nèi)容的表述不要用模糊性、抽象性的語言，如盡可能不用“原則上”“一般應(yīng)”這樣具有極大彈性的表述，一定要用明確性、具體性、定量性的嚴謹周密的語言來表述，降低制度執(zhí)行的隨意性，從而最大限度地壓縮制度執(zhí)行的自由裁量和推責諉過的空間。在特殊情況下，可以靈活處理，允許有一定的“自由裁量空間”，但必須以不違反制度基本規(guī)定為前提，“自由裁量空間”的邊界必須明確限制。

三、增強制度的高效執(zhí)行力

（一）全面清權(quán)、理權(quán)、固權(quán)，厘清權(quán)力邊界

增強制度的執(zhí)行力必須要限定權(quán)力的范圍、劃分權(quán)力的邊界，科學(xué)設(shè)定權(quán)力的運行流程。黨的十八屆三中全會首次提出權(quán)力清單制度，就是要對權(quán)力進行科學(xué)的分權(quán)、限權(quán)、清權(quán)、理權(quán)，明確權(quán)力運行邊界，做到“法無授權(quán)不可為”。要進一步完善權(quán)力清單和責任清單制度，首先，要規(guī)范權(quán)力運作的政府權(quán)力清單和責任清單，制度本身也應(yīng)規(guī)范化。由于各地各政府單位情況不同，所列的權(quán)力清單和責任清單標準不一，需要在國家層面制定相對統(tǒng)一標準，制定全國統(tǒng)一的清單母本，同時允許各地根據(jù)實情，對權(quán)力清單進行適當調(diào)整。其次，要在建立權(quán)力清單制度的同時建立起責任清單制度，推行“權(quán)責一體”制度。權(quán)力清單和責任清單制度是長期性制度，不是簡單的一次性梳理和公開工作，而是一項持續(xù)性的工程，它需要隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展的變化而及時調(diào)整和修改。再次，權(quán)力清單和責任清單制度建設(shè)在進一步完善中需建立實施的監(jiān)督考評機制，將權(quán)力清單和責任清單制度落實情況納入既有行政監(jiān)督框架內(nèi)容中[1]。

（二）評估制度全過程，創(chuàng)新制度執(zhí)行力

制度評估是制度制定和執(zhí)行過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是創(chuàng)新提高執(zhí)行力的實現(xiàn)方式。對制度制定和執(zhí)行全過程開展評估，首先要制定詳細可行的制度評估方案，使評估工作有計劃、有步驟地有序進行。制度制定和執(zhí)行全過程評估的標準應(yīng)包括：判斷黨內(nèi)法規(guī)制度實施是否達到了立規(guī)目的和宗旨;制度結(jié)構(gòu)是否合理;制度邏輯關(guān)系是否清晰;制度用語和表述是否準確、規(guī)范、明確;所評估的制度與上位制度是否一致、與國法是否協(xié)調(diào)等。制度制定和執(zhí)行全過程評估的內(nèi)容應(yīng)包括：通過評估制度實施的效果及其存在的問題，分析原因，判斷制度是否合理、是否切合實際而具有操作性以及操作的難度;實體性制度和程序性制度是否恰當，有無需要補充制度的空白區(qū)域等。根據(jù)制度制定和執(zhí)行全過程評估所反饋的信息，采取修改、完善、廢止制度的措施，進一步推動制度的貫徹實施[2]。

（三）完善監(jiān)督、問責、巡視和執(zhí)紀措施，增強實效

制定監(jiān)督執(zhí)紀問責工作方案，明確責任主體，細化職責，把監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的內(nèi)容、對象、事項、程序、方式等制度化、程序化，充分發(fā)揮巡視利劍作用。同時，建立制度執(zhí)行的程序性制度，嚴格規(guī)定管權(quán)制度的執(zhí)行流程，保證制度執(zhí)行的過程更加民主，接受黨內(nèi)、黨外監(jiān)督，建立健全網(wǎng)絡(luò)輿情收集、研判、處置機制，對群眾和媒體反映的重要信息和線索及時跟進。讓制度管權(quán)全過程在陽光下操作。

四、優(yōu)化制度執(zhí)行的政治與社會生態(tài)

（一）弘揚依法治國和依規(guī)治黨思想，營造良好的政治生態(tài)

要在弘揚依法治國和依規(guī)治黨思想上下功夫。強化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對制度的認同和服從，使制度執(zhí)行變成一種自覺，提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式辦事的能力，努力營造一個有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法制環(huán)境，從而營造良好的政治生態(tài)。要維護制度的嚴肅性和權(quán)威性。制度具有長期性、穩(wěn)定性和根本性的特點。制度的設(shè)計是一項復(fù)雜工程，一旦制定公布，就具有權(quán)威性，不因領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而改變。要大力宣傳黨和國家的各項制度，使制度內(nèi)化為人們的思想意識，自覺執(zhí)行制度，在全社會營造尊重法律制度、遵紀守法、以法律和制度為最高準則的政治文化氛圍。加強制度執(zhí)行的監(jiān)管和考評力度。

（二）加強制度文化建設(shè)，改善制度執(zhí)行的社會生態(tài)

道德是人們內(nèi)心的法律，加強制度文化建設(shè)，根治傳統(tǒng)的“人情”“人治”文化頑疾，重在培育社會主義核心價值觀，強化理想信念教育，從而改善制度執(zhí)行的社會生態(tài)。教育引導(dǎo)從小抓起。中小學(xué)校應(yīng)進行社會主義核心價值觀的教育和引導(dǎo)，針對不同年級編寫教材，科學(xué)設(shè)定培訓(xùn)和教學(xué)計劃，開展革命傳統(tǒng)教育活動、道德實踐活動等，由淺入深、循序漸進地進行。同時，培養(yǎng)學(xué)生尊崇制度的意識，使學(xué)生從小樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。教育引導(dǎo)從家風抓起。只有家風正、個人廉，才會從基礎(chǔ)上使社會生態(tài)更好，積極倡導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及行政職能單位在用權(quán)過程中，嚴格按照制度辦事，杜絕“人情”“人治”現(xiàn)象。通過開展“良好家風”“廉潔家庭”“模范家庭”等活動，改善制度執(zhí)行的社會生態(tài)。

（三）加大宣傳和表彰力度，擴大執(zhí)行制度的典型效應(yīng)

要加強宣傳引導(dǎo)，擴大典型效應(yīng)。對按制度用權(quán)的先進典型事例進行宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀，按照制度規(guī)范用權(quán)、規(guī)范辦事。先進典型事例的宣傳可有多種形式，如學(xué)習研討、座談交流;舉辦事跡展覽;組建報告團，全國巡講;在電臺電視臺、黨報黨刊中開辟專欄;舉辦“按制度用權(quán)的先進典型人物”評選活動;以先進事跡為主題，創(chuàng)作一批文化精品力作。同時，堅持全媒體聯(lián)動，推動傳統(tǒng)媒體與新型媒體協(xié)同發(fā)力。還要加大表彰力度，鼓勵用制度履職，在提拔干部時可優(yōu)先考慮。

參考文獻：

[1]袁剛，丁虹.權(quán)力清單制度也應(yīng)規(guī)范化[N].學(xué)習時報，2017-

03-27.

[2]李斌雄.扎緊制度的籠子——中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究[M].武漢：武漢出版社，2017.