OUV定義中加入保護(hù)管理評估對世界遺產(chǎn)申報的影響

呂 寧

（清華大學(xué)建筑設(shè)計研究院有限公司，北京 100191）

符合的標(biāo)準(zhǔn)、真實性與完整性及保護(hù)管理狀況的要求作為世界文化遺產(chǎn)突出普遍價值（outstanding universal value，OUV）的三大支柱，為遺產(chǎn)領(lǐng)域研究者所熟知。然而事實上，OUV的三大支柱并非同時確立。隨著《實施〈保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約〉的操作指南》（下文簡稱《操作指南》）的修訂，對保護(hù)管理狀況的要求和評估于2005年才增加到OUV定義中，修訂的初衷在于從申報環(huán)節(jié)加強(qiáng)對遺產(chǎn)地保護(hù)的重視。然而近年來，隨著遺產(chǎn)類型的逐漸豐富、遺產(chǎn)地面臨的威脅日益增多，在世界遺產(chǎn)大會上的申報評估環(huán)節(jié)中，因保護(hù)管理狀況出現(xiàn)問題而被咨詢機(jī)構(gòu)建議“要求補(bǔ)報”（referral）或“要求重報”（deferral）的狀況屢見不鮮，世界遺產(chǎn)委員會、締約國常以遺產(chǎn)地“已符合價值標(biāo)準(zhǔn)”為前提，就保護(hù)管理狀況要求是否應(yīng)影響列入，展開與咨詢機(jī)構(gòu)的博弈?；诖耍疚脑噲D從保護(hù)管理狀況加入OUV的源起、初衷出發(fā)，通過數(shù)據(jù)和文化遺產(chǎn)案例分析，探討保護(hù)管理狀況作為申報要求的一部分加入OUV后，對世界文化遺產(chǎn)申報的影響。

1 OUV的定義及保護(hù)管理狀況要求的納入

不同于“符合的標(biāo)準(zhǔn)”和“真實性、完整性”作為世界遺產(chǎn)列入標(biāo)準(zhǔn)，較為迅速地得到了咨詢機(jī)構(gòu)、委員會和締約國的普遍認(rèn)可，“保護(hù)管理狀況要求”納入OUV經(jīng)歷了較長時間的討論。

1977年第一屆世界遺產(chǎn)委員會會議中，委員會要求咨詢機(jī)構(gòu)之一的國際古跡遺址理事會（下文簡稱ICOMOS）起草《操作指南》。在當(dāng)年形成的初版《操作指南》中，OUV被認(rèn)為是“對全世界人們具有普遍或者廣泛評定的重要性、突出影響和價值”[1]，并提出了5條通用標(biāo)準(zhǔn)①在通用標(biāo)準(zhǔn)2中，指出文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)應(yīng)使用各自的一套具體標(biāo)準(zhǔn)。，此時還并未有OUV “支柱”之說。1980年版《操作指南》首次提出“文化遺產(chǎn)地具有OUV，必須滿足6條標(biāo)準(zhǔn)中的至少1條，同時滿足真實性要求”[2]。此后，價值標(biāo)準(zhǔn)和真實性完整性要求逐漸成為世界文化遺產(chǎn)申報評估環(huán)節(jié)的重要評定因素。截至1998年，世界遺產(chǎn)中心與荷蘭政府聯(lián)合在阿姆斯特丹舉辦了世界遺產(chǎn)全球自然和文化遺產(chǎn)戰(zhàn)略框架專家會議（Global Strategy Meeting in Amsterdam, 1998）。與會專家更新了OUV的定義，“所有文化共同或共享普遍性問題的出色回應(yīng)”[3]（an outstanding response to issues of universal nature common to or shared by all cultures），并建議建立統(tǒng)一的文化和自然遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)內(nèi)容在2005年版的《操作指南》中予以確認(rèn)；同時還提出了對OUV、真實性和完整性定義的有關(guān)建議，包括遺產(chǎn)地保護(hù)管理應(yīng)被納入價值的綜合性戰(zhàn)略進(jìn)程（integrated strategic process）中統(tǒng)一考量等。次年馬拉喀什第23屆世界遺產(chǎn)大會上，會議通過了對《操作指南》修訂的決議。2000年4月，教科文在英國組織了題為“《操作指南》修訂”的國際專家研討會（the International Expert Meeting on the Revision of the Operational Guidelines），會上專家們主要提出了3條建議[4]：①《操作指南》文件應(yīng)具有邏輯性、描述性和簡略性，對用戶友好，將資料放置于附件中；②II.C.1 .In addition to having been deemed to be of outstanding universal value, a property must also meet the conditions of authenticity and/or integrity and must have an adequate legal/management protection system to ensure its safeguarding.首次提出在盡量保留原有段落的基礎(chǔ)上增加關(guān)于遺產(chǎn)地保護(hù)和保存（protectionandconservation）的綜合篇章；③（為一些議題）提出一些新的草案。

在同年召開的第24屆世界遺產(chǎn)大會上，委員會通過了新的《操作指南》目錄框架，其中第3部分為“世界遺產(chǎn)的保護(hù)與保存”（protection and conservation of world heritage properties）專章。2001年第25屆遺產(chǎn)大會上，委員會決定于次年成立《操作指南》修訂小組，討論包括如下3個核心問題在內(nèi)的修訂[5]：①緊急情況下誰有權(quán)利提交世界遺產(chǎn)的申報；②標(biāo)準(zhǔn)（v）和標(biāo)準(zhǔn)（vi）文本的修訂確認(rèn)；③在列入世界遺產(chǎn)名錄之前，保護(hù)管理規(guī)劃是否為申報的必要條件。

修訂小組的工作于2003年2月世界遺產(chǎn)委員會在巴黎召開的第六屆特別會議（World Heritage Committee Sixth Extraordinary Session，Paris）議程5“《操作指南》的修訂”中進(jìn)行了匯報。根據(jù)1998年阿姆斯特丹會議和2000年英國會議精神，該版草案對《公約》中缺乏清晰定義的OUV進(jìn)行了詳細(xì)的界定，達(dá)成了對標(biāo)準(zhǔn)（v）和標(biāo)準(zhǔn)（vi）的修訂共識；同時也探討了真實性和完整性的應(yīng)用框架：參與修訂小組的締約國普遍認(rèn)可了真實性和完整性二者標(biāo)準(zhǔn)使用方式不同，前者僅在文化遺產(chǎn)申報中使用，而后者通用于文化和自然遺產(chǎn)；同時提出，《操作指南》中關(guān)于真實性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以一般概念為主，不必過于精準(zhǔn)嚴(yán)苛，以適應(yīng)不同文化背景下的使用。就管理與法規(guī)要求而言，修訂小組對法規(guī)/管理體系要求的多樣性（包括傳統(tǒng)保護(hù)體系）予以充分考量，認(rèn)為有必要對尚未編制世界遺產(chǎn)管理規(guī)劃的遺產(chǎn)地提供針對性的國際援助。至于保護(hù)管理規(guī)劃是否應(yīng)為申報世界遺產(chǎn)之時的充要條件，當(dāng)時的《操作指南》修訂小組認(rèn)為這是一項政策性事務(wù)，應(yīng)該由世界遺產(chǎn)委員會進(jìn)行決定[4]。

在2003年第27屆世界遺產(chǎn)大會上，《操作指南》草案II.C.1條中提出[6]?！按送?，被視為具有OUV的遺產(chǎn)地還需滿足真實性和/或完整性要求，且具備恰當(dāng)?shù)姆?管理體系以確保遺產(chǎn)地安全”②。但大會審議中，就該版草案的討論并未達(dá)成共識，委員會要求《公約》各締約國繼續(xù)提交就《操作指南》草案的意見。根據(jù)《操作指南》兩年進(jìn)行一次修訂的慣例，2004年第28屆大會并未專門討論該議題。

經(jīng)過2003—2005年為期兩年的繼續(xù)討論，在廣泛征求了締約國、委員會的意見之后，根據(jù)2003年巴黎特別會議精神修訂的《操作指南》最終于第29屆世界遺產(chǎn)大會上通過并公布。在本版《操作指南》第78條中，“保護(hù)管理要求”首次與符合的標(biāo)準(zhǔn)、真實性和完整性狀況一起，被納入OUV定義中[7]。除了將保護(hù)管理要求納入OUV定義、正式提出“三大支柱”（圖1）之說外，這版《操作指南》還做出了申報數(shù)量限制、符合標(biāo)準(zhǔn)的若干修訂等若干重要修訂。因此，其在世界遺產(chǎn)中心的官網(wǎng)上首次以英語、法語、阿拉伯語、希伯來語、西班牙語、葡萄牙語、日語和俄語8種語言共同發(fā)布③通常情況下修訂的《操作指南》發(fā)布英語和法語兩個版本。。考慮到一些遺產(chǎn)地（尤其是文化景觀或土著遺產(chǎn)）仍然沿用著傳統(tǒng)的管理制度，且被認(rèn)為合理有效，保護(hù)管理要求中并未明確提出必須在申報前完成保護(hù)管理規(guī)劃，而是以相對更靈活的“需要具備完善的保護(hù)管理體系/制度”代替。至此，OUV三大支柱的格局形成，此后的申報評估中，保護(hù)管理狀況被納入了OUV的評估內(nèi)容中。

從修訂初衷來說，此前保護(hù)管理狀況雖然也是世界遺產(chǎn)申報時需要考量的要素之一，卻并非OUV的必要組成。將保護(hù)管理相關(guān)要求納入OUV定義，無疑提高了締約國對提名地保護(hù)管理的重視度。以中國為例，《遺產(chǎn)地保護(hù)管理規(guī)劃》的編制逐漸受到重視，最終被確定為提名地申報的必要條件之一，基本上2010年后申報的項目都在文本中有專門章節(jié)對保護(hù)管理規(guī)劃編制和實施情況做較為詳細(xì)的說明。然而，從世界范圍來看，OUV定義中增加了“新的支柱”，是否真的能扭轉(zhuǎn)締約國“重申報、輕保護(hù)”的現(xiàn)狀、是否對世界遺產(chǎn)名錄的代表性和可信性有所影響，都是有待商榷的。下文中，筆者統(tǒng)計了2007—2018年相關(guān)的申報數(shù)據(jù)，試圖對上述問題做進(jìn)一步探討。

2 世界遺產(chǎn)申報中的保護(hù)管理狀況評估

2.1 2007—2018年申報相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計

2005年《操作指南》公布后，申報文本體例并未發(fā)生大的改變，對提名地保護(hù)管理狀況的評估仍然依據(jù)申報文本第4章“遺產(chǎn)地影響因素（factors affecting the property）”和第5章“保存與管理狀況（factors affecting the property）”中的相關(guān)章節(jié)展開。但從2006年提交申報文本的項目④即2007年大會討論項目。開始，保護(hù)管理狀況作為OUV組成部分，其評估結(jié)果對咨詢機(jī)構(gòu)給予的最終評估結(jié)論產(chǎn)生了影響。根據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)、法律顧問和世界遺產(chǎn)中心秘書處的解釋，咨詢機(jī)構(gòu)對提名地進(jìn)行申報評估后、給出的4種結(jié)論性意見及闡釋如下⑤關(guān)于咨詢機(jī)構(gòu)4種評估意見的區(qū)分，尤其是“補(bǔ)報（referral）”和“重報（deferral）”的區(qū)別，《操作指南》等文件中并沒有官方解釋，文中定義根據(jù)2015年波恩世界遺產(chǎn)大會上咨詢機(jī)構(gòu)和法律顧問的現(xiàn)場解釋以及對世界遺產(chǎn)中心亞太區(qū)主任景峰的采訪而來。。

(1)直接列入（inscription）：OUV三大支柱均能較好地滿足要求；

(2)要求補(bǔ)報（referral）：OUV三大支柱中，符合的標(biāo)準(zhǔn)滿足要求，真實性完整性基本滿足要求，保護(hù)管理狀況有所欠缺；

(3)要求重報（deferral）：具有潛在“符合的標(biāo)準(zhǔn)”的可能性，但仍需要進(jìn)一步研究；同時真實性完整性、保護(hù)管理狀況可能都有較嚴(yán)重的問題；

(4)不予列入（notinscribed）：該項目沒有符合任何一條標(biāo)準(zhǔn)的可能，無從談起OUV。

從上述解釋出發(fā)可以看出，“三大支柱”之間的關(guān)系本身似乎就存在邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系：“符合的標(biāo)準(zhǔn)”是討論OUV的基石，若提名地沒有符合任一標(biāo)準(zhǔn)的可能，那么其他兩大支柱也就隨之“垮塌”。而只有提名地符合一條或幾條標(biāo)準(zhǔn)、或起碼具備這種可能性，才能進(jìn)一步考慮真實性完整性要求和保護(hù)管理狀況的要求是否滿足。另外，真實性完整性與價值標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系顯得更為密切，保護(hù)管理狀況則相對獨立。從這個角度出發(fā)可以對咨詢機(jī)構(gòu)的這4種評估結(jié)論做更簡單的區(qū)分：

(1)直接列入（inscription），OUV三大支柱均被認(rèn)可；

(2)要求補(bǔ)報（referral），保護(hù)管理狀況有問題而其他兩大支柱被認(rèn)可；

(3)要求重報（deferral），“符合的標(biāo)準(zhǔn)”可能性被認(rèn)可，其他兩大支柱都有問題；

(4)不予列入（notinscribed），OUV三大支柱均有問題。

基于此，通過統(tǒng)計2007—2018這12年世界遺產(chǎn)申報項目的數(shù)量、咨詢機(jī)構(gòu)對提名地項目評估的結(jié)論和委員會對提名地項目評估最終決議的差別以及“要求補(bǔ)報（referral）”的項目數(shù)量比例及最終列入的項目數(shù)量與比例，可以較為直觀地看到咨詢機(jī)構(gòu)、委員會和締約國OUV三大支柱評估及保護(hù)管理狀況納入OUV后的態(tài)度（圖2～圖8）。

從2007—2018年這12年的申報數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，首先這12年內(nèi)全球世界遺產(chǎn)申報項目總數(shù)量穩(wěn)定在25～45項之間，就ICOMOS對提名地OUV的評估來看，三大支柱均被認(rèn)可的在40%～60%；其次是支柱二、三均存在問題的項目，在20%～30%，僅支柱三即保護(hù)管理狀況不達(dá)標(biāo)的比例和三大支柱均未被認(rèn)可的比例基本均等，在5%～20%之間。而委員會對OUV評估的最終決議顯然與ICOMOS有較大差異，三大支柱均被認(rèn)可即直接列入世界遺產(chǎn)名錄的項目平均占到60%～85%，其余有問題的項目共同只占15%～40%。進(jìn)一步分析，更改咨詢機(jī)構(gòu)建議而列入世界文化遺產(chǎn)名錄的項目數(shù)量最多的年份為2011年，其次是2010、2014、2008、2012和2017年；就比例來看，除上述年份外，2015、2016和2018年也是比例較高的時間。也就是說，2014年后，委員會對咨詢機(jī)構(gòu)的建議更改、即不認(rèn)可ICOMOS對OUV的評價持續(xù)在一個較高的比例上。而在咨詢機(jī)構(gòu)未直接建議列入的3種情況中，從比例來看，由“要求補(bǔ)報”（referral）更改為“列入”（inscription）的項目占當(dāng)年所有建議“要求補(bǔ)報”的項目比例，在2009年以前還時有起落，而從2010年開始，近10年來，一直穩(wěn)定在100%；換言之，在2010年后，ICOMOS所有建議“補(bǔ)報”（referral）的項目、即評估認(rèn)為保護(hù)管理要求在申報時未達(dá)標(biāo)的項目都在委員會審議環(huán)節(jié)被更改為直接列入。第二種情況為“要求重報”（deferral）更改為“列入”（inscription），即ICOMOS并不認(rèn)可提名地的真實性完整性和保護(hù)管理狀況滿足要求，而委員會認(rèn)為OUV達(dá)標(biāo)應(yīng)該列入名錄。這種情況從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，并無特別明顯的規(guī)律，基本上呈現(xiàn)出“大小年”的狀況，“大年”更改比例高達(dá)80%，而“小年”則低至0%，這與每年咨詢機(jī)構(gòu)本身建議“重報”的項目情況復(fù)雜、數(shù)量眾多存在一定關(guān)系，也與每一屆委員會的組成不同有關(guān)。第三種情況較為極端，由“不予列入”（notinscribed）直接更改為“列入”（inscription），即委員會完全推翻了ICOMOS對提名地OUV三大支柱都不認(rèn)可的評價，這種情況在此前僅出現(xiàn)在2014年和2017年巴勒斯坦以緊急程序申報的橄欖核葡萄園文化景觀（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir）及希伯倫/哈利勒老城區(qū)（Hebron/Al-Khalil Old Town）兩個項目中，而在2018年則實現(xiàn)了“突破”并達(dá)到了所有不予列入項目數(shù)量的40%。

2.2 對OUV支柱三（保護(hù)管理狀況）的差異性評價案例（由“R”變“I”）

2.2.1 阿曼卡爾哈特古城

阿曼卡爾哈特古城（Ancient City of Qalhat）遺址位于阿曼蘇丹國東海岸的卡爾哈特，提名地包括擁有內(nèi)外城墻的卡爾哈特古城及城墻外的墓地（圖9）。在11—15世紀(jì)的霍爾木茲王朝統(tǒng)治期間，卡爾哈特發(fā)展成為阿拉伯東海岸的主要港口。如今它已成為阿拉伯東海岸與東非、印度、中國、東南亞之間的貿(mào)易聯(lián)系的獨特見證。阿曼于2017年提交申報文本，2018年該項目在第42屆巴林世界遺產(chǎn)大會上進(jìn)行了審議。

在ICOMOS的評估報告中，比較研究、標(biāo)準(zhǔn)ii、標(biāo)準(zhǔn)iii都得到了認(rèn)可，標(biāo)準(zhǔn)v和標(biāo)準(zhǔn)vi因突出性不足、與文學(xué)傳統(tǒng)的聯(lián)系不夠直接而被否認(rèn)；考古遺址的真實性也在各方面滿足了申報要求；僅保護(hù)管理狀況存在一定問題[8]：

(1)原申報緩沖區(qū)過小，在ICOMOS中期報告的建議下，締約國從109 hm2擴(kuò)大到175 hm2，同時減少了南部沒有考古遺址的遺產(chǎn)區(qū)范圍。但I(xiàn)COMOS仍然認(rèn)為，歷史上的港口和海岸線應(yīng)該被納入遺產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)，以確保遺產(chǎn)地的完整性；另外，緩沖區(qū)應(yīng)該排除高速公路的范圍，這更像是威脅因素的一種而非遺產(chǎn)屬性。

(2)對考古遺址的發(fā)掘應(yīng)出臺最小干預(yù)策略和措施。

(3)盡管締約國已經(jīng)建立了管理系統(tǒng)，但在人力資源、游客管理等方面仍需加強(qiáng)，需盡快完成并公布包括風(fēng)險防御、災(zāi)害響應(yīng)和旅游管理等內(nèi)容在內(nèi)的保護(hù)管理規(guī)劃，以確保遺產(chǎn)地管理的有效性。

(4)盡快實施遺產(chǎn)地監(jiān)測。

基于上述理由，ICOMOS建議再給締約國一年的時間用以調(diào)整區(qū)劃、完善并公布管理規(guī)劃、落實監(jiān)測指標(biāo)并謹(jǐn)慎地對待未來的可能建設(shè)、完善影響評估程序等，充分加強(qiáng)能力建設(shè)，以便未來更好地進(jìn)行遺產(chǎn)地的保護(hù)管理、控制城市發(fā)展。然而在大會審議中，委員會中巴林、科威特、阿塞拜疆、巴西都認(rèn)為締約國已經(jīng)根據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)意見進(jìn)行過一輪很好的回應(yīng)，包括邊界調(diào)整、規(guī)劃制定和對社區(qū)的進(jìn)一步關(guān)注等，可以直接列入名錄；印尼、突尼斯、津巴布韋和中國則認(rèn)為，監(jiān)測和管理規(guī)劃可以在列入后再實施，通過世界遺產(chǎn)的平臺，遺產(chǎn)地會得到更好的保護(hù)，因此也支持直接列入；隨后，吉爾吉斯斯坦、圣基茨和尼維斯、坦桑尼亞、匈牙利和古巴也表示對修改決議的支持，僅挪威、澳大利亞和西班牙提出，希望聽到ICOMOS的回應(yīng)。ICOMOS重申，如果再有一年時間提名地能夠更好地滿足OUV要求，但仍然尊重委員會的意見。最終，卡爾哈特古城遺址被列入世界遺產(chǎn)名錄，并在決議中，刪去了ICOMOS的大部分建議，僅保留了對人力資源和影響評估的關(guān)注兩條。

2.2.2 中國大運河（the Grand Canal）

大運河是連接中國東北部和中東部平原的一條廣闊水道系統(tǒng)，北起北京，南至浙江。始自公元前5世紀(jì)、形成至公元7世紀(jì)（隋朝）的大運河，是工業(yè)革命之前世界上最大、最宏偉的土木工程。它支撐著中國內(nèi)陸之間的通信，也成為糧食和戰(zhàn)略材料運輸?shù)闹饕煌ǚ绞?。?3世紀(jì)，大運河已形成超過2 000 km的人工水道系統(tǒng)，連接著中國5個主要的河流流域。大運河在保障國家經(jīng)濟(jì)繁榮和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，且至今仍然是重要的溝通交流方式。中國于2013年以符合標(biāo)準(zhǔn)i、iii和iv提交了申報文本，而咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)過評估，認(rèn)可了比較研究、價值標(biāo)準(zhǔn)、真實性等。但就如此宏大復(fù)雜的線性遺產(chǎn)，在保護(hù)管理方面提出了一些疑義，包括：①對于此等巨大體量的線性遺產(chǎn)，緩沖區(qū)應(yīng)該建立完善的分層級保護(hù)管理體系；②完善監(jiān)測體系，加強(qiáng)景觀保護(hù)；③希望能有更多的時間協(xié)調(diào)和處理利益相關(guān)者之間的關(guān)系（圖10）。因此建議“補(bǔ)報”（referral）。

該項目在2014年多哈第38屆世界遺產(chǎn)大會上進(jìn)行了審議。在現(xiàn)場審議環(huán)節(jié)，牙買加、印度、哈薩克斯坦、黎巴嫩等委員國認(rèn)為大運河價值標(biāo)準(zhǔn)十分清晰，應(yīng)當(dāng)列入名錄；馬來西亞、土耳其等委員會指出，對ICOMOS提出的管理問題，締約國已經(jīng)在努力改善；同時大部分委員會還支持增加標(biāo)準(zhǔn)vi。最終，委員會認(rèn)為大運河滿足OUV要求，其以標(biāo)準(zhǔn)i、標(biāo)準(zhǔn)iii、標(biāo)準(zhǔn)iv、標(biāo)準(zhǔn)vi列入世界遺產(chǎn)名錄。但I(xiàn)COMOS仍然指出，大運河作為涉及全國1.7億人口生活、居住的大型遺產(chǎn)地，在保護(hù)和管理上面臨著非常艱巨的挑戰(zhàn)，尤其是緩沖區(qū)范圍內(nèi)。因此，ICOMOS對大運河后續(xù)保護(hù)管理和保存狀況持觀望態(tài)度，希望以更長的時間檢驗。最終在委員會決議中，也相應(yīng)地提出了較多要求，包括：①繼續(xù)緩沖區(qū)范圍內(nèi)的土地性質(zhì)變更工作，必要時與當(dāng)?shù)卣蛧敛块T進(jìn)行協(xié)商；②建立大運河遺產(chǎn)監(jiān)測與檔案中心（the Grand Canal Heritage Monitoring and Archive Centre），通過更精準(zhǔn)的考古發(fā)現(xiàn)來進(jìn)一步證明大運河的技術(shù)特征；③證明不同歷史時期與不同段落之間的代表性；④加強(qiáng)環(huán)境和景觀保護(hù)，比如定義錐形景觀視廊的具體管理要求和控制指標(biāo)等；⑤提升開放區(qū)域的旅游發(fā)展質(zhì)量、完善游客引導(dǎo)規(guī)劃（闡釋中心、引導(dǎo)等）；⑥檢驗在緩沖區(qū)內(nèi)限制建設(shè)的具體指標(biāo)是否具有可行性，因其不僅僅與功能延續(xù)性和價值相關(guān)，也涉及相關(guān)的當(dāng)?shù)鼐用?；⑦對近期工程的實施和投資要有清晰闡述，同時區(qū)別保護(hù)性的疏浚水道工程和旅游發(fā)展項目；⑧結(jié)合保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃，繼續(xù)提升大運河水質(zhì)；⑨加強(qiáng)對大運河相關(guān)工作人員的教育與對整體價值的闡釋；⑩鼓勵國際合作。同時要求締約國在2015年12月1日前提交保存狀況報告。

2016年，ICOMOS對中國按期提交的報告進(jìn)行了評估，認(rèn)可了締約國在如下方面作出的努力：①建立起跨省市的大運河保護(hù)與管理機(jī)構(gòu)；②建立了監(jiān)測中心，對31個段落都設(shè)立了統(tǒng)一的指標(biāo)和監(jiān)測體系；③匯編了地方和區(qū)域旅游接待計劃；④根據(jù)考古工作的最新發(fā)現(xiàn)擴(kuò)展了緩沖區(qū)；⑤編制了《大運河景觀保護(hù)和合作指南》（《A Guide for the Protection and Coordination of the Landscapes of the Grand Canal》）加強(qiáng)了對運河景觀保護(hù)；⑥制定了水質(zhì)提升規(guī)劃，用以控制污染、提升環(huán)境質(zhì)量；⑦明確了對大運河保護(hù)管理方面從國家到地方的資金支持渠道；⑧加強(qiáng)對大運河相關(guān)管理人員的培訓(xùn)與能力建設(shè)；⑨與國際組織展開了在研究、保護(hù)和利用方面的合作與交流。

ICOMOS對上述工作的成效表示了肯定，但也指出，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對遺產(chǎn)要素和緩沖區(qū)的保護(hù)保證其可持續(xù)發(fā)展，評估緩沖區(qū)調(diào)整的必要性，進(jìn)一步保護(hù)景觀視廊；繼續(xù)遺產(chǎn)區(qū)范圍的考古及歷史研究；并要求締約國在報告中進(jìn)一步評估包括檢測中心、水質(zhì)提升計劃、大運河沿線傳統(tǒng)村落保護(hù)、旅游發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)培訓(xùn)等內(nèi)容在大運河的不同段落的實施情況和有效性。在2017年12月前，繼續(xù)提交保存狀況報告以說明更新的情況。

2017年12月1日，根據(jù)40COM 7B.33決議要求，中國再次提交了大運河的保存狀況報告。在報告[9]中，締約國闡明：《大運河保護(hù)管理總體規(guī)劃（2012—2030）》已納入相關(guān)地區(qū)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，成為大運河遺產(chǎn)區(qū)緩沖區(qū)相關(guān)行政決策的基礎(chǔ)；在總規(guī)的指導(dǎo)下，持續(xù)性的監(jiān)測和遺產(chǎn)要素的保護(hù)正在有序進(jìn)行，同時還啟動了運河生態(tài)環(huán)境改善計劃，展開了一系列水質(zhì)研究和監(jiān)測；同時，考古工作一直在繼續(xù)進(jìn)行，其豐富的成果和發(fā)現(xiàn)進(jìn)一步完善了大運河的知識體系，并為運河展示與利用打下了基礎(chǔ)；沿岸地區(qū)建設(shè)了豐富的文化展覽和休閑公園，不僅提高了價值闡釋水平，也改善了大運河沿岸居民的生活質(zhì)量。

咨詢機(jī)構(gòu)和世界遺產(chǎn)中心秘書處對大運河保護(hù)管理狀況的改善做了評估，他們一致認(rèn)為，面對大運河這樣問題復(fù)雜而多樣的大型復(fù)合遺產(chǎn)，其保護(hù)管理對于締約國來說無疑非常具有挑戰(zhàn)性。而這5年來締約國在保護(hù)管理規(guī)劃、區(qū)劃、監(jiān)測等方面做出的持續(xù)努力引人矚目。因此，在2018年第42屆遺產(chǎn)大會上，大運河入選遺產(chǎn)地保護(hù)管理狀況“褒獎”（omnibus）⑥每屆大會在討論遺產(chǎn)地保存狀況時，會公布“褒獎”名單（omnibus），即保護(hù)管理狀況的改善獲得咨詢機(jī)構(gòu)最終認(rèn)可，短期內(nèi)不需要再次審查。這類遺產(chǎn)地數(shù)量很少，一般在0～8處之間。名單，咨詢機(jī)構(gòu)和世界遺產(chǎn)中心一致認(rèn)為，大運河短期內(nèi)不需要再提交保存狀況報告，委員會鼓勵締約國繼續(xù)努力，并表示對大運河的未來充滿信心。

3 對OUV三大支柱的認(rèn)知及分析

3.1 對OUV的差異認(rèn)知原因

通過2.2中的兩個案例，可以看到ICOMOS對于管理規(guī)劃、遺產(chǎn)區(qū)劃的關(guān)注。事實上，回顧2007—2018年所有由“R”變“I”、即在咨詢機(jī)構(gòu)評估中三大支柱中僅保護(hù)管理狀況不滿足要求而被委員會更改為直接列入名錄的42處案例，有如下7個關(guān)鍵詞組是出現(xiàn)頻率最高的：管理規(guī)劃、遺產(chǎn)區(qū)劃、邊界、管理機(jī)構(gòu)（委員會等）、監(jiān)測體系、法律法規(guī)和能力建設(shè)。這既是提名地在保護(hù)管理中出現(xiàn)問題最多的幾個方面，也反映出咨詢機(jī)構(gòu)對于世界遺產(chǎn)保護(hù)管理的核心要求（圖11）。

遺憾的是，委員會通常并不認(rèn)為保護(hù)管理的這幾項要求必須在申報之前完成。同樣回顧這12年來遺產(chǎn)大會上對于申報項目的審議，委員會對OUV中保護(hù)管理狀況的要求相較于價值標(biāo)準(zhǔn)和真實性完整性要求來說，似乎更為放松。在面對ICOMOS評價為“OUV僅保護(hù)管理狀況不達(dá)標(biāo)”的項目時，委員會普遍認(rèn)為：①價值標(biāo)準(zhǔn)和真實性已經(jīng)滿足，保護(hù)管理的其他要求無須在列入前全部達(dá)到；②借助列入后的世界遺產(chǎn)平臺和品牌效應(yīng)，能夠使遺產(chǎn)地獲得更好的保護(hù)和管理；③締約國對咨詢機(jī)構(gòu)的建議已經(jīng)做了認(rèn)真/積極回應(yīng)，相關(guān)規(guī)劃/評估/調(diào)整已經(jīng)或正在完成；④締約國能力有限，需要在申報成功后更好地獲得國際援助。

咨詢機(jī)構(gòu)和委員會在對待保護(hù)管理狀況的態(tài)度上存在明顯差異。在2005年以后，咨詢機(jī)構(gòu)試圖遵照《操作指南》以同等重要性來評估價值、真實性完整性和保護(hù)管理狀況，但這本身就存在操作上的困難。如前所述，OUV三大支柱并非并列關(guān)系，而是有一定的遞進(jìn)層次（圖12）。這種區(qū)分被委員會進(jìn)一步利用、默認(rèn)劃分了明顯的權(quán)重：標(biāo)準(zhǔn)的重要性＞真實性完整性的重要性＞保護(hù)管理狀況的重要性。與此同時，他們的發(fā)言中，經(jīng)常出現(xiàn)“因價值標(biāo)準(zhǔn)符合，所以提名地具有OUV”這樣的表述。這說明，大部分委員會其實并未真正理解“三大支柱”共同支撐OUV，更多的情況下依然延續(xù)著“OUV=價值標(biāo)準(zhǔn)”的傳統(tǒng)思路。保護(hù)管理狀況的相關(guān)要求，甚至于真實性完整性要求都被消解，這固然與OUV三大支柱的內(nèi)在屬性有關(guān)，同時也與不同委員會的專業(yè)水平參差不齊以及近年來越發(fā)明顯的委員會政治化傾向密切相關(guān)。

不應(yīng)否認(rèn)，符合的標(biāo)準(zhǔn)的確是提名地列入世界遺產(chǎn)名錄的基礎(chǔ)，提名地必須具有突出普遍的“價值”才有列入的可能性；但自2005年開始，世界遺產(chǎn)中心、咨詢機(jī)構(gòu)和其他獨立專家就越來越認(rèn)識到，OUV的定義會隨著時間推移而發(fā)生演變。這種演變既發(fā)生在對價值標(biāo)準(zhǔn)的運用中，也發(fā)生在OUV作為一個系統(tǒng)的內(nèi)涵擴(kuò)展上。作為一個專有名詞，“突出普遍價值”不再僅指通過對比分析辨識出的特有意義和客觀屬性，而是成為一個綜合指標(biāo)體系：不僅包括價值基礎(chǔ)，也包括價值載體的保存狀態(tài)（真實性完整性），更應(yīng)考慮到價值的延續(xù)，即保護(hù)管理狀況。事實上，對OUV定義演變的思考早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始。ICOMOS專家喀麥?。–hristina Cameron）女士曾經(jīng)在2005年就全球戰(zhàn)略的實施進(jìn)行回顧分析，最后提出了關(guān)于世界遺產(chǎn)的幾個“終極”問題[3]：OUV是否應(yīng)該有門檻（threshold）？世界遺產(chǎn)名錄的數(shù)量是否應(yīng)該有上限（cap）？申報會出現(xiàn)自然的停止（cutoff）嗎？她認(rèn)為，從理智出發(fā)，是的；但這取決于OUV的定義?！豆s》的核心在于保護(hù)和國際合作，如果委員會和締約國愿意不斷深入地展開保護(hù)，那么OUV定義向著系統(tǒng)指標(biāo)體系和“最佳的代表”（representative of the best）方向地演進(jìn)則是不可避免的。而如果締約國認(rèn)為遺產(chǎn)數(shù)量過多而已經(jīng)出現(xiàn)了管理困難的問題，或世界遺產(chǎn)相關(guān)專項資金已經(jīng)難以維持保護(hù)合作的繼續(xù)進(jìn)行，那么OUV的演進(jìn)則必然朝著提高限制的方向進(jìn)行。

從2005年至今十幾年的實踐來看，在全球經(jīng)濟(jì)下行的背景下，越來越多的國家將世界遺產(chǎn)當(dāng)成重要的文化資源和可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力之一，世界遺產(chǎn)項目的熱度只增未減。雖然目前的確出現(xiàn)了因遺產(chǎn)地數(shù)量過多、資金短缺而管理困難、世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)工作難度加大的情況，并因此于2016年修訂《操作指南》、出臺了“一國一項”的申報限制政策，但稀缺的名額似乎更加刺激了締約國成功申報的決心，許多締約國往往花費更多的人力、物力和時間來準(zhǔn)備提名地的申報，而一些文化遺產(chǎn)的申報項目除了具有文化意義外，還對締約國具有深層的政治和社會意義。在這種情況下，締約國對于一些沒有直接列入的文化遺產(chǎn)項目的接受度更低，專業(yè)化往往妥協(xié)于政治化傾向，而保護(hù)管理狀況要求也隨之消解。

3.2 OUV定義中加入保護(hù)管理狀況后對遺產(chǎn)地狀況的跟蹤

另一個值得關(guān)注的問題是，對于這些ICOMOS和委員會對OUV第三支柱認(rèn)知出現(xiàn)分歧、由“R”變“I”的遺產(chǎn)地，其保護(hù)管理狀況是否在列入后得到了提升？筆者選取2014年第38屆遺產(chǎn)大會的情況進(jìn)行了為期5年的跟蹤（圖13）。研究發(fā)現(xiàn)，在提名地已經(jīng)列入世界遺產(chǎn)后，咨詢機(jī)構(gòu)督促締約國完善保護(hù)管理狀況的常見手段包括要求締約國自主提交保存狀況報告、建議邀請咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢或考察任務(wù)、要求締約國補(bǔ)充完善相關(guān)缺失環(huán)節(jié)等。其中，比較能夠了解真實情況的咨詢機(jī)構(gòu)任務(wù)（mission）為建議性（recommend）內(nèi)容。對于持續(xù)影響遺產(chǎn)地價值、安全或未執(zhí)行決議的情況，咨詢機(jī)構(gòu)和委員會在以決議形式將其列入瀕危之前，主要以表達(dá)“遺憾（regret）”和繼續(xù)不斷督促（urge）為主要手段（表1）。

表1 2014年第38屆大會上因更改決議而列入的遺產(chǎn)地保護(hù)管理情況跟蹤

從結(jié)果來看，經(jīng)過為期5年的跟蹤，在2008年列入時保護(hù)管理狀況曾被ICOMOS質(zhì)疑的遺產(chǎn)地中，有3處遺產(chǎn)地較為認(rèn)真地執(zhí)行了決議中的建議，并獲得委員會褒獎；有3處作出了一定努力，但效果有限；其余4處均未達(dá)到理想效果。而在獲得褒獎、真正改善了遺產(chǎn)地保護(hù)管理狀況的案例中，歐洲和北美的締約國占到多數(shù)，在保護(hù)管理狀況依然存在較大問題的案例中，則以阿拉伯地區(qū)的締約國為主（圖14）。事實上，統(tǒng)計2007—2018年這12年的數(shù)據(jù)，“帶病列入”的遺產(chǎn)地，即保護(hù)管理狀況存在問題但被委員會更改決議而列入的遺產(chǎn)地，其區(qū)域分布“先天”具有一定的差異：亞太區(qū)域存在保護(hù)管理問題的遺產(chǎn)地數(shù)量最多，其次是阿拉伯地區(qū)、拉美地區(qū)和非洲地區(qū)，而歐洲和北美“帶病列入”的遺產(chǎn)地數(shù)量最少。

這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和締約國能力建設(shè)不無關(guān)系，在歐美等較為發(fā)達(dá)的締約國，遺產(chǎn)保護(hù)的意識、方法和管理人才培養(yǎng)、能力水平都較為完備，締約國能力建設(shè)水平較高，存在保護(hù)管理相關(guān)問題的遺產(chǎn)地數(shù)量自然較少。即使有問題，也能在ICOMOS和世界遺產(chǎn)中心督促下快速改善。而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是戰(zhàn)亂、沖突地區(qū)，保護(hù)管理狀況存在問題的遺產(chǎn)地數(shù)量本身較多，即使委員會更改決議將其列入，因締約國經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境和能力水平，其保護(hù)管理狀況的改善也十分有限，這一定程度上對世界遺產(chǎn)名錄的可信性造成了影響。

4 結(jié)束語

保護(hù)管理狀況的要求與OUV之間的關(guān)系自1998年被提出討論，至2005年通過《操作指南》修訂版公布，與符合的標(biāo)準(zhǔn)、真實性與完整性要求共同成為OUV的三大支柱之一。其被納入OUV的初衷是為了提升申報項目質(zhì)量，更好地保護(hù)遺產(chǎn)地價值，并保持世界遺產(chǎn)名錄的可信性和代表性。這樣的目的和方式也得到了世界遺產(chǎn)中心、咨詢機(jī)構(gòu)、締約國的一致認(rèn)同。然而縱觀這12年來的申報實踐，上述目的并未達(dá)成。從近10年來所有因保護(hù)管理狀況未達(dá)標(biāo)而被要求“補(bǔ)報”的項目無一例外在遺產(chǎn)大會上被委員會更改決議為“直接列入”的事實，甚至可以說，對世界遺產(chǎn)品牌的專業(yè)性起到了一定負(fù)面效果。而就對于“帶病列入”遺產(chǎn)地的跟蹤研究，在列入世界遺產(chǎn)名錄后，位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、能力建設(shè)不夠締約國的遺產(chǎn)地，其保護(hù)管理狀況改善也十分有限，這也影響了世界遺產(chǎn)名錄的可信性。

筆者認(rèn)為，若OUV的定義維持不變，或許應(yīng)該明確三大支柱各自的權(quán)重，通過較為精準(zhǔn)的量化手段，使咨詢機(jī)構(gòu)的建議更為科學(xué)，以對抗和平衡委員會的政治化傾向。而從對過去的反思和未來世界遺產(chǎn)項目的可持續(xù)發(fā)展來說，回歸《威尼斯憲章》的現(xiàn)代理性主義，去掉保護(hù)管理狀況要求、使OUV回歸原初的“價值”定義，也不失為一種方法：即在申報環(huán)節(jié)僅需要考慮提名地是否符合至少1條的價值標(biāo)準(zhǔn)及載體的現(xiàn)狀是否保持著真實性和完整性，而不需達(dá)到保護(hù)管理的完美狀態(tài)；同時，對列入瀕危世界遺產(chǎn)名錄、從名錄上除名的程序和要求加以明確和完善，根據(jù)反應(yīng)性監(jiān)測和保護(hù)狀況定期報告，若在一定時間內(nèi)遺產(chǎn)地狀況不能改善或持續(xù)惡化，則啟動列入瀕?；虺绦?。這樣將保護(hù)管理狀況從申報的瞬時要求變成列入名錄后的持續(xù)要求和瀕危至除名的門檻，許能對世界遺產(chǎn)名錄的動態(tài)平衡和可信性、專業(yè)性有所裨益。