關(guān)于中日老年教育政策法規(guī)發(fā)展的比較研究

張仁杰

（華東師范大學(xué) 職業(yè)與成人教育研究所，上海，200062）

人口老齡化是當(dāng)今世界很多國家和地區(qū)面對的共同問題。我國于1999年正式邁入老年社會。截至2016年底，我國60歲以上人口已達(dá)2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，預(yù)計(jì)2020年老年人口將達(dá)到2.43億[1]。應(yīng)對老齡化的重要手段之一就是開展老年教育。日本在20世紀(jì)70年代就進(jìn)入老齡化社會，這促使其高度重視高齡者的教育問題。值得一提的是，日本政府發(fā)布了一系列的政策、法規(guī)來保障和促進(jìn)老年教育的發(fā)展，形成其頗具特色的政策法規(guī)體系。本文通過梳理中日老年教育政策法規(guī)，以期對我國老年教育政策法規(guī)制定有所啟示和借鑒。

一、日本老年教育政策法規(guī)發(fā)展歷程

從1970年邁入老齡社會之后，日本面對的老齡化形勢就很嚴(yán)峻，政府一直把老年教育作為應(yīng)對老齡社會的重要手段。反映在教育政策方面，從戰(zhàn)后到現(xiàn)在，日本政府都非常尊重和保護(hù)高齡者的受教育權(quán)利，制定了各種政策保障老年教育的進(jìn)行。從時(shí)間上看，日本的老年教育的相關(guān)政策、法律的發(fā)展經(jīng)歷了以下階段：

（一）二戰(zhàn)后到1965年：福祉視角下的老年教育

二戰(zhàn)后，日本老人喪失以前的權(quán)威和地位，在家庭和社會中受排斥的現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。為了救濟(jì)弱勢老人，幫助高齡體弱者，日本政府制定了一系列針對高齡者的福祉政策，高齡者教育是其福祉政策中重要的一部分。

1951年，中央社會福祉協(xié)議會組建“老年俱樂部”，俱樂部是以娛樂、學(xué)習(xí)、運(yùn)動、做義工等活動為主要內(nèi)容的高齡者自主活動組織。1955年，厚生省通過了“社會保障五年規(guī)劃”，提出了“老年人年金制度”，用來支持老年俱樂部的發(fā)展。緊接著出臺的《老年俱樂部助成事業(yè)綱要》明確規(guī)定國家、都道府縣和市町村要對老年俱樂部發(fā)展提供財(cái)政補(bǔ)助，該規(guī)定促進(jìn)了老年俱樂部在全國的快速推廣。1963年，日本政府制定了《老人福祉法》，該法保障老年人參與工作的權(quán)利，旨在為老年人創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，并對地方政府在保障老年福祉的權(quán)利和職責(zé)等方面作出明確規(guī)定。在《老人福祉法》指導(dǎo)下，厚生省成立了老年事業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)——老人福祉課[2]。

（二）1965～1980年：教育視角下的老年教育

1965年后，老年人平均壽命延長，勞動時(shí)間減少，使得老年人對教育的需求不斷提高。這一時(shí)期，文部省作為推動老年教育的主力，發(fā)布了一系列政策，這些政策側(cè)重于用教育的手段滿足老年人學(xué)習(xí)需求，幫助他們幸福地生活。

1965年，文部省首次推動老年教育，在各市町村設(shè)置“高齡者教室”。高齡者教室以60歲以上的高齡者為對象，開展了一系列講座，學(xué)習(xí)的形式和內(nèi)容都十分多樣。1970年，文部省提出“社會教育應(yīng)對之道”。第二年召開的日本社會教育審議會上通過報(bào)告《關(guān)于社會結(jié)構(gòu)巨變下社會教育的存在方式》。報(bào)告指出：面對人口結(jié)構(gòu)、家庭生活等方面的巨變，今后的社會教育必須從生涯教育的理念出發(fā)重新構(gòu)建，并首次將高齡者的學(xué)習(xí)定義為社會教育事業(yè)的一環(huán)。1971～1972年，文部省委托市町村圍繞高齡者學(xué)習(xí)活動的政策方案進(jìn)行了實(shí)證考察，研究了高齡者學(xué)習(xí)活動的各種形式，提出了對老年教育工作的改進(jìn)意見，并依照調(diào)查的結(jié)果從1973年開始在市町村開展“高齡者教室”[3]。1972年，文部省在全國選取了兩所高齡者的模范學(xué)校，并于1973年制作完成記錄電影《改變老年生活——某高齡者的記錄》，無償發(fā)送到各國都道府縣的教育委員會。1973年，開始為“高齡者教室”提供國庫補(bǔ)助。1978年，鼓勵(lì)各地區(qū)推展“高齡者人才活用事業(yè)”編列?？铑A(yù)算。

這一時(shí)期，日本逐漸用“高齡者”這一稱謂來代替“老年人”。老年人有陳舊、無法適應(yīng)社會巨變的意味，而高齡者則較為中立，這一稱謂的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了對高齡者的尊重和教育理念的革新。同時(shí)，成立了旨在幫助老年通過就業(yè)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的“高齡者事業(yè)團(tuán)”、“銀發(fā)人才中心”等機(jī)構(gòu)。

（三）1980～1990年：終身教育體系下的老年教育

1980年后，聯(lián)合國教科文組織大力提倡終身教育。在此影響下，日本政府開始以終身教育的思想來指導(dǎo)教育改革，作為終身教育體系的重要組成部分，老年教育被納入到整體改革中。

1981年，中央教育審議會咨詢報(bào)告首次提出“終身教育”的概念，認(rèn)為終身教育以每個(gè)國民度過充實(shí)人生為目標(biāo)。1984年，在臨時(shí)教育審議會提出的四次咨詢報(bào)告中，涉及到老年教育的主要內(nèi)容有：（1）尊重個(gè)人尊嚴(yán)和個(gè)性；（2）因生活方式的變化，要求考慮閑暇生活、文化、體育、職業(yè)能力開發(fā)、繼續(xù)教育等多種多樣的學(xué)習(xí)和教育；（3）日本已步入長壽化社會；（4）吸納聯(lián)合國教科文組織“學(xué)習(xí)權(quán)宣言的理念”[4]。

1988年，文部省廢“社會教育局”，改設(shè)“終身教育局”，增設(shè)“終身學(xué)習(xí)振興課”。1989年創(chuàng)辦了“長壽學(xué)園”，定位為培養(yǎng)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，課程和教學(xué)的質(zhì)量和水平大大提升。此外，在學(xué)園中還實(shí)行了學(xué)分互認(rèn)制度。1990年，日本頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》，標(biāo)志著“終身學(xué)習(xí)”成為日本政府的一項(xiàng)基本國策。其中涉及到老年教育的內(nèi)容有：在國家層面設(shè)置“長壽社會開發(fā)中心”；促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)的開放；建設(shè)光明長壽社會的推進(jìn)機(jī)構(gòu)等。

（四）1990年至今：《高齡社會對策大綱》指導(dǎo)下的老年教育

90年代后，日本進(jìn)入“超老齡化社會”。1995年，政府通過了《高齡社會對策基本法》，該法作為日本高齡社會政策措施的法律基礎(chǔ)，意義深遠(yuǎn)。1996年制定頒布《高齡社會對策大綱》，每五年修訂一次。在2012年大綱中提出重新認(rèn)識“高齡者”，“高齡者”有根據(jù)自己意愿發(fā)揮自己能力的權(quán)力和要求。在此之前，“高齡者”往往被認(rèn)為是需要幫助的人。大綱還提出了促進(jìn)高齡者參與社會活動、促進(jìn)老年人與青年一代的交流、推動學(xué)校在內(nèi)的教育機(jī)構(gòu)以及民間組織等社會團(tuán)體之間的合作等。2000年，日本政府重新制定《今后五年的高齡者保健福利政策方向》，又稱“黃金計(jì)劃21”，主要內(nèi)容包括：重建高齡者形象；建設(shè)維護(hù)高齡者尊嚴(yán)的社會；構(gòu)建互助的地區(qū)社會；對高齡者自立行為提供資助等。

進(jìn)入21世紀(jì)，以“融合時(shí)代”為背景，日本文部省提倡學(xué)校教育與社會教育互相融合，開展學(xué)校與社會密切合作，共同實(shí)施教育學(xué)習(xí)活動?！皩W(xué)校開放”逐漸成為老年教育的重要形式[5]。

二、中國老年教育政策法規(guī)發(fā)展歷程

我國老年教育起步較晚，正規(guī)老年教育開始的標(biāo)志是于濟(jì)南創(chuàng)辦的老年大學(xué)。改革開放以來，老年教育蓬勃發(fā)展，政策法規(guī)發(fā)展大致分為三個(gè)時(shí)期：

（一）1994～2000年：萌芽階段

改革開放以后，政治經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)秩序，人們開始關(guān)注老齡化問題。1982年在維也納召開了世界老齡問題大會。國務(wù)院批準(zhǔn)同意成立“老齡問題世界大會中國委員會”并派代表出席本次會議，這標(biāo)志著老齡工作開始納入黨和國家的議事日程。同時(shí)，終身教育思潮的涌入，也引發(fā)了學(xué)界的討論和政府的關(guān)注。

表1 1993～2000年主要政策文本

表1統(tǒng)計(jì)了1994～2000年間，主要涉及老年教育的相關(guān)政策。除一部法律外，其余大部分為意見、決定，綱要?？梢钥吹竭@一時(shí)期還沒有出臺專門的老年教育政策文件，相關(guān)政策規(guī)定散落在老齡工作的文件中。這些文件僅提到了老年教育，或做了簡單概述，沒有對老年教育的具體形式、內(nèi)容、機(jī)制等做出明確規(guī)定[6]。

（二）2001～2010年：發(fā)展階段

邁入新世紀(jì)后，我國人民生活水平大大提高。老年人平均年齡延長，空閑時(shí)間增多。這些都對老年教育提出了巨大的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期，老年教育政策法規(guī)處于蓬勃發(fā)展的階段。

表2 2001～2010年主要政策文本

通過表2的統(tǒng)計(jì)，我們可以看到，老年教育工作已作為國家中長期發(fā)展的重點(diǎn)工作。政策內(nèi)容上更加注重長期發(fā)展和規(guī)劃，政策制定參與的部門越來越多，政策制定部門的級別也開始上升至中共中央、國務(wù)院，充分顯示老年教育工作日益受到?jīng)Q策部門的重視。

（三）2011年至今：系統(tǒng)化階段

表3 2011年至今主要政策文本

十三五規(guī)劃之初的2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是國家第一次專門就老年教育事業(yè)制定的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃，《規(guī)劃》提出了五大主要任務(wù)和五項(xiàng)重點(diǎn)推進(jìn)計(jì)劃。其內(nèi)容更加細(xì)化，有利于老年教育工作的開展。同時(shí)，政策也更加重視農(nóng)村老年人的學(xué)習(xí)活動，《規(guī)劃》明確指出老年教育的增量重點(diǎn)應(yīng)放在基層和農(nóng)村。在2019年印發(fā)的《教育現(xiàn)代化2035》中，把構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系作為教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育上升到戰(zhàn)略高度。2011年之后，相關(guān)政策更加完善，日趨系統(tǒng)化（表3）。

三、中日老年教育政策法規(guī)發(fā)展的比較

（一）從政策制定主體上看

日本的老年教育主要由厚生勞動省和文部科學(xué)省兩大中央機(jī)關(guān)推進(jìn)展開。其中厚生勞動省是負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的主要部門，而文部科學(xué)省則負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日本國內(nèi)教育、科學(xué)技術(shù)、學(xué)術(shù)、文化及體育等事務(wù)?？v觀日本高齡者教育的相關(guān)政策我們可以看到，兩個(gè)部門各有側(cè)重，相互配合，共同保障了高齡者學(xué)習(xí)、社會參與的權(quán)利，推動了高齡者教育的發(fā)展。二戰(zhàn)后到60年代，厚生省是政策制定的主要部門，出臺的政策側(cè)重老年人生存權(quán)利的保障，帶有很強(qiáng)的福祉色彩。60年代以后，文部省開始從教育視角來關(guān)注和解決高齡者問題，逐步把高齡者教育納入終身教育體系中。此后，在《高齡社會對策基本法》、《高齡者社會對策大綱》的指導(dǎo)下，兩部門逐漸形成了交叉相融的政策體系，厚生勞動省主要針對高齡者的就業(yè)、健康、福利、養(yǎng)護(hù)等方面，保障高齡者享有發(fā)展的權(quán)利和空間。文部省主要從教育供給的方面，為高齡者提供豐富多樣的課程、講座等，推動學(xué)校教育、社會教育的融合，公共場所的開放。

在我國，老年教育政策相關(guān)發(fā)布機(jī)關(guān)主要有中共中央、國務(wù)院、全國老齡委、教育部、民政部、文化部，以及多部門聯(lián)合發(fā)文等。中共中央、國務(wù)院主要從國家層面對老齡事業(yè)進(jìn)行宏觀上部署；全國老齡工作委員會主要負(fù)責(zé)老齡工作相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與溝通；教育部、民政部、文化部等分別從教育、社會保障、文化發(fā)展等方面保障和推動老年教育?？梢钥吹剑瑥暮暧^戰(zhàn)略到具體規(guī)劃，層級分明，對老年教育的發(fā)展起到了很大的推進(jìn)作用。但是，由于規(guī)定部門較多，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)資源也很難整合，一定程度上造成了部門職責(zé)不清、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。如1999年教育部門發(fā)布的相關(guān)政策制度中強(qiáng)調(diào)社區(qū)老年教育的目標(biāo)是為了提高人的素質(zhì)。而同年，老齡委發(fā)布的政策中確定由文化部全面負(fù)責(zé)老年非學(xué)歷教育，指導(dǎo)各級各類老年大學(xué)工作，目標(biāo)定位于豐富老年人的文化生活[7]。

（二）從價(jià)值理念上看

日本的老年教育相關(guān)政策背后體現(xiàn)了福利權(quán)利、社會參與、自我完善等價(jià)值理念。福利權(quán)利理論認(rèn)為老年人受教育的權(quán)利是老年人重要的人權(quán)之一，開展各種老年教育活動是保障老年人人權(quán)、受教育權(quán)的重要手段和渠道。日本逐步把發(fā)展老年教育作為一項(xiàng)社會福利，納入社會發(fā)展戰(zhàn)略中[8]?！袄夏昃銟凡俊薄ⅰ独先烁ｌ矸ā返日呔w現(xiàn)了福利權(quán)利的價(jià)值理念。社會參與理論認(rèn)為，高齡者通過參與社會活動，可以豐富與社會和他人之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)新的生活方式[9]。通過社會參與，老年人可以實(shí)現(xiàn)過去沒有條件和機(jī)會發(fā)展的興趣愛好，也可以發(fā)現(xiàn)過去未發(fā)現(xiàn)的“潛在能力”[10]?！般y發(fā)人才中心”、“高齡者事業(yè)團(tuán)”等政策充分開發(fā)了老年人力資源，更多老年人參與到社會發(fā)展的進(jìn)程中，不僅使自身獲得滿足感，也為社會做出了積極的貢獻(xiàn)。自我完善理論認(rèn)為個(gè)體在認(rèn)識自我、愉悅自我的基礎(chǔ)上，可以規(guī)劃自我完善的目標(biāo)，主動調(diào)節(jié)自身行為，積極改善自己的生理、心理和社會狀況，使自我得以全面發(fā)展?！袄夏杲逃闹饕康闹皇菐椭夏耆诉_(dá)到自我完善。教育能使老年人了解自身的健康狀況，提高自我保健的能力，保持健康樂觀的心理狀態(tài)，加強(qiáng)對社會的了解，提高對社會的適應(yīng)能力。”[11]“黃金計(jì)劃21”鼓勵(lì)高齡者自立，以提高生命意義和價(jià)值，充分體現(xiàn)了自我完善的價(jià)值理念。

我國的老年教育政策，更加重視“以人為本”、“教育公平”的價(jià)值取向。以人為本強(qiáng)調(diào)受教育者應(yīng)當(dāng)處于主體地位，教育應(yīng)促進(jìn)人的不斷生成和和諧發(fā)展[12]。表現(xiàn)在文本上首先是充分認(rèn)可老年群體的主體地位和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)老年人是“國家和社會的寶貴財(cái)富”。其次，以人為本還體現(xiàn)為尊重老年人自身需求。《文化部關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見》提出“開展老年人文化活動，應(yīng)從老年人的需要和愿望出發(fā)?！币岳夏耆后w需求為中心，改變國家主義、精英主義的價(jià)值觀，真正關(guān)心老年人的生活和幸福[13]。教育公平著重體現(xiàn)為重視縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、重點(diǎn)關(guān)注弱勢群體。《規(guī)劃》提出讓不同年齡、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機(jī)會。中西部和農(nóng)村老年教育發(fā)展被列為老年教育工作的重點(diǎn)任務(wù)，公共財(cái)政加大向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)老齡事業(yè)的投入等都體現(xiàn)了公平的價(jià)值理念。

（三）從政策內(nèi)容上看

日本的老年教育相關(guān)政策規(guī)定比較具體，可操作性強(qiáng)。如《老年俱樂部助成事業(yè)綱要》中就明確規(guī)定國家、都道府縣、市町村各補(bǔ)助1/3來支持老年俱樂部的發(fā)展；1996《高齡社會對策大綱》中明確規(guī)定了國家、地方、社會組織、家庭、個(gè)人等在應(yīng)對高齡社會需承擔(dān)的不同責(zé)任。政策貫徹以老年學(xué)習(xí)者為中心的原則，符合老年人身心規(guī)律和老年教育理念，體現(xiàn)了政策的科學(xué)性[14]。老年教育不應(yīng)該僅僅局限在健康、娛樂等方面，對老年人參與社會、職業(yè)發(fā)展等方面也應(yīng)有所推動。1994修訂的《高齡者雇傭安全法》主張改善高齡者的就業(yè)環(huán)境，對已退休的高齡者開展再就業(yè)的技能與訓(xùn)練。目前，在各類政策的推動下，從正規(guī)機(jī)構(gòu)到非正式的學(xué)習(xí)中心，日本形成了“四位一體”的老年教育模式[15]。在日本，老年人可以享受到多種形式的學(xué)習(xí)方式、豐富多元的學(xué)習(xí)內(nèi)容和開放便捷的學(xué)習(xí)場所。

我國近年來頒布的老年教育政策越來越具體，從宏觀走向微觀，為政策落地指明了方向。在看到進(jìn)步的同時(shí)，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，大部分規(guī)定沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。如關(guān)于老年教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)定“政府、市場、社會組織和學(xué)習(xí)者多主體分擔(dān)和籌措”，而各主體所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、經(jīng)費(fèi)比例、相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制并沒有提到，導(dǎo)致在政策落實(shí)時(shí)出現(xiàn)困難。因此，在政策專門化、細(xì)化程度上，我國仍有較大改善空間。在老年教育的形式上，主要通過授課、講座等形式進(jìn)行，學(xué)習(xí)內(nèi)容主要集中在養(yǎng)生保健、娛樂休閑等方面，高層次教育和職業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容鮮有涉及。老年教育形式、內(nèi)容單一的主要原因是對老年群體、老年教育的認(rèn)識不夠科學(xué)。老年人屬于特殊的成人，老年教育應(yīng)是正規(guī)、非正規(guī)與非正式形式的結(jié)合，內(nèi)容應(yīng)該尊重老年人已有的經(jīng)驗(yàn)和豐富的需求。

四、日本老年教育政策法規(guī)發(fā)展對我國的啟示

（一）加快老年教育政策法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展

法律具有規(guī)范性和強(qiáng)制性，老年教育發(fā)展需要法律保駕護(hù)航。目前，我國出臺的老年人法律只有一部《老年人權(quán)益保障法》，該法涉及老年人養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、權(quán)益等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年教育蓬勃發(fā)展的形勢。為此，我們應(yīng)該完善政策法規(guī)體系，加快《老年教育法》或《終身教育法》的立法進(jìn)程。在該法中，應(yīng)對老年教育的目的和任務(wù)以及政府各部門、社會組織、老年人等相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定。以此法為依據(jù)，各部門制定相關(guān)實(shí)施政策和保障政策，通過構(gòu)建完善的老年教育政策體系，共同推進(jìn)老年教育規(guī)范有序發(fā)展。

（二）加強(qiáng)政策法規(guī)理論研究，變革價(jià)值理念

老年教育政策涉及到社會發(fā)展的各方面。在政策制定中，如何扎根于我國的實(shí)際，建立一套中國特色的老年教育政策體系，需要詳盡扎實(shí)的理論研究。加強(qiáng)相關(guān)理論研究，才能為制定具體政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，我國老年人社會參與度還不高，我們要借鑒日本相關(guān)政策中體現(xiàn)的社會參與、自我完善等內(nèi)容規(guī)定，重視開展老年人社會融入工作，為他們創(chuàng)造良好的參與社會的政策環(huán)境，使他們感受到參與社會的重要性和必要性。其次，要通過政策的引領(lǐng)和保障，提升老年人對自我的認(rèn)識，加強(qiáng)自我認(rèn)同感[16]。如通過老年學(xué)習(xí)共同體的建設(shè)，拓展人際圈，在與同伴的交流和合作中認(rèn)識自己、重獲自信，讓學(xué)習(xí)成為真正意義上的“自己的學(xué)習(xí)”。

（三）制定具體政策法規(guī)，加強(qiáng)操作性和科學(xué)性

老年教育的政策既應(yīng)有明確方向的總政策規(guī)劃，也應(yīng)有專門針對某一方面指定的具體政策[17]。如老年教育的經(jīng)費(fèi)機(jī)制、教師的聘任與專業(yè)化、社會機(jī)構(gòu)和組織的管理等。在宏觀法律和政策的方向性指引下，配合具體政策，加強(qiáng)了操作性，為政策實(shí)施掃清了障礙。在政策的科學(xué)性上，應(yīng)“回歸豐富的老年生活世界，走進(jìn)繽紛的老年精神家園”[18]。創(chuàng)新老年教育形式，為老年人提供多種形式的教育活動。相關(guān)政策要支持發(fā)揮圖書館、博物館、學(xué)校等場所的作用，擴(kuò)大場所開放力度。在教育內(nèi)容上，不僅要關(guān)注文化休閑、養(yǎng)生保健等，也要根據(jù)不同群體的需要，開設(shè)針對性的教育內(nèi)容，如適應(yīng)退休生活的教育、促進(jìn)社會參與的教育、死亡和生命教育等，這些都可以通過政府的政策指引和支持達(dá)到。