中越邊境地區(qū)互免旅游簽證制度的探討

劉聰

中國(guó)與越南之間，依靠其毗鄰的地理位置優(yōu)勢(shì)，雙方之間的旅游合作不斷增強(qiáng)，并且為促進(jìn)旅游便利化，人員來(lái)往自由化發(fā)展，兩國(guó)也在不斷積極采取措施，但在實(shí)踐中并未達(dá)成有效的互免簽證協(xié)議，以法律制度的方式來(lái)保證互免簽證協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。且由于簽證的申請(qǐng)要考量諸多因素，因此在達(dá)成有關(guān)協(xié)議時(shí)還需克服相關(guān)阻礙因素。同時(shí)還要建立相關(guān)的出入境管理制度。

引言

中越兩國(guó)對(duì)外實(shí)施免簽的情況較為相似，主要針對(duì)持外交、公務(wù)護(hù)照或者標(biāo)注因“公”的普通護(hù)照。一般對(duì)外實(shí)行旅游簽證免簽主要針對(duì)的是團(tuán)隊(duì)游客。隨著兩國(guó)的旅游合作越來(lái)越緊密，兩國(guó)之間一直致力于簡(jiǎn)化簽證手續(xù)的發(fā)展，通過建立旅游合作區(qū)的方式探索互免旅游簽證制度，但是在此過程中還存在一些阻礙。

一、中越邊境地區(qū)簽證制度實(shí)施現(xiàn)狀

（一）中越雙邊協(xié)議

中國(guó)與越南于1992年開通邊境旅游業(yè)務(wù)，而在1991年11月，中國(guó)就與越南于簽訂了《關(guān)于處理兩國(guó)邊境事務(wù)的協(xié)定》，之后逐漸開放了邊境地區(qū)21對(duì)陸路口岸，持有中越兩國(guó)邊境地區(qū)出入境通行證，有效護(hù)照或第三國(guó)護(hù)照并進(jìn)行出入境簽證的人可通過邊境口岸進(jìn)入對(duì)方國(guó)家。

中越也于1992年3月15日簽訂互免簽證協(xié)議，主要針對(duì)的是持外交、公務(wù)護(hù)照或因公普通護(hù)照，一般停留期限不超過30日，超過30日需另行辦理有關(guān)簽證事項(xiàng)，中國(guó)與越南公民來(lái)往兩國(guó)旅游，需要申請(qǐng)相關(guān)的旅游簽證。在1994年4月中越雙方簽訂《中越旅游合作協(xié)議》，在旅游線路、出境領(lǐng)隊(duì)、出國(guó)旅游人員管理辦法協(xié)調(diào)基本一致。2000年10月中國(guó)與越南簽訂了中國(guó)公民持護(hù)照到越南旅游的備忘錄。而在之后的發(fā)展中，中越不斷深化旅游合作，簽訂了多份旅游合作協(xié)議，建立多個(gè)旅游試點(diǎn)合作區(qū)，努力在合作區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙通行，即免去簽證過境手續(xù)，實(shí)現(xiàn)中越人員流動(dòng)的自由化。

（二）中國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定

1992年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣西開展中越邊境旅游業(yè)務(wù)，同年9月，廣西旅游局頒布《關(guān)于開展中越邊境旅游業(yè)務(wù)的暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱該辦法），該辦法規(guī)定中國(guó)公民赴中越邊境旅游，包括“一日游”和“多日游”。之后于1994年下半年，廣西公安邊防部門先后在東興和憑祥兩個(gè)口岸，允許根據(jù)該辦法規(guī)定有資質(zhì)開展中越邊境“一日游”業(yè)務(wù)的旅行社為出境旅游的中國(guó)內(nèi)地公民統(tǒng)一辦理“一日游”出入境通行證。而隨著中越旅游發(fā)展的火熱，旅游形式發(fā)展多樣化，從為旅游者辦理過境簽證已擴(kuò)展到開放跨境自駕游，在通關(guān)手續(xù)上也更加簡(jiǎn)便。

此外，《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》、《中華人民共和國(guó)邊境管理區(qū)通行證管理辦法》、《邊境旅游暫行管理辦法》、《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》等法律法規(guī)也對(duì)邊境旅游通行的問題做了規(guī)定。在國(guó)內(nèi)一些旅游城中也對(duì)越南開放了簽證，如桂林機(jī)場(chǎng)口岸對(duì)東盟國(guó)家持普通護(hù)照人員的旅游團(tuán)（人數(shù)至少為2人），實(shí)施6天入境免辦簽證的政策。旅游團(tuán)的人數(shù)要求比國(guó)內(nèi)旅游法規(guī)規(guī)定的“9人成團(tuán)”還要低。海南省出臺(tái)了《海南省對(duì)來(lái)瓊的外國(guó)旅游團(tuán)實(shí)行15天免辦簽證的管理規(guī)定》和《外國(guó)人免簽證來(lái)瓊旅游團(tuán)服務(wù)和管理辦法》，其中包括對(duì)越南來(lái)華旅游團(tuán)實(shí)行免簽。

（三）越南國(guó)內(nèi)法規(guī)定

1991年3月，越南發(fā)布了《越南關(guān)于越中邊境地區(qū)的規(guī)定》，在1992年3月越南又發(fā)布了《部長(zhǎng)會(huì)議主席關(guān)于在新形勢(shì)下組織和管理越中邊境地區(qū)市場(chǎng)的第94號(hào)指示》，其主要內(nèi)容是開放邊境，加強(qiáng)邊境貿(mào)易等方面的管理措施，并未涉及相關(guān)邊境旅游的政策。1996年，越南總理武文杰簽署了《關(guān)于在芒街口岸實(shí)施部分優(yōu)惠政策的第675號(hào)決定》，放寬了對(duì)外國(guó)人出入境限制。2004年越南還在廣西南寧增加了一個(gè)領(lǐng)事館，以方便邊境地區(qū)出入境的管理。2009年7月，越南針對(duì)持邊境證赴越南旅游的中國(guó)游客，不僅可在原先規(guī)定的“河內(nèi)-下龍-涼山”這一傳統(tǒng)線路觀光游覽，還可到順化、胡志明市等中南部城市旅游。2015年1月1日生效的越南新移民法廢除了有關(guān)的特別許可證制度，根據(jù)該新移民法的有關(guān)規(guī)定，中國(guó)公民前往越南旅游需申請(qǐng)對(duì)應(yīng)的簽證。

（四）存在的問題

1.兩國(guó)還未達(dá)成免簽制度

在關(guān)于實(shí)現(xiàn)互免簽證問題上，中國(guó)對(duì)此達(dá)成了共識(shí)，在有關(guān)會(huì)議和旅游合作中均提及要逐步簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙旅游，也通過建立旅游合作試點(diǎn)區(qū)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，實(shí)際中一些地區(qū)也實(shí)行免簽的政策，但都是地區(qū)政府給予的單方面免簽，針對(duì)的均是團(tuán)隊(duì)游客，沒有針對(duì)散客。而且實(shí)際上并未形成有關(guān)的有效實(shí)施制度。中越之間沒有統(tǒng)一的制度規(guī)范管理，而是通過本國(guó)國(guó)內(nèi)的規(guī)定進(jìn)行規(guī)制和管理，且大多數(shù)為地方法規(guī)，在國(guó)內(nèi)不能普遍實(shí)行。

中越在旅游合作中，所簽署的有關(guān)協(xié)議內(nèi)容大多為比較宏觀、籠統(tǒng)的規(guī)范，只是形成了一種認(rèn)識(shí)，在協(xié)議中提及了有關(guān)邊境旅游過境的發(fā)展，但沒有對(duì)具體各個(gè)問題做出具體規(guī)定，還是停留在一個(gè)框架內(nèi)。

2.缺乏統(tǒng)一的管理制度

在出入境時(shí)，中越兩國(guó)按照本國(guó)的出入境相關(guān)管理規(guī)定對(duì)往來(lái)人員進(jìn)行管理，這樣的管理模式不利于互免旅游簽證協(xié)議的達(dá)成。對(duì)出入境管理的規(guī)范問題沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，也沒有設(shè)立相關(guān)的安全預(yù)警機(jī)制。對(duì)于一些旅游糾紛也沒有設(shè)置統(tǒng)一的管理規(guī)定，都是依照各國(guó)內(nèi)法進(jìn)行管轄規(guī)制，這樣極不利于有效解決糾紛，容易在兩國(guó)間引發(fā)爭(zhēng)端，而且也容易產(chǎn)生重復(fù)執(zhí)法的問題。

二、阻礙實(shí)現(xiàn)簽證互免的因素

（一）內(nèi)在因素：旅游簽證的風(fēng)險(xiǎn)

旅游簽證在所有簽證中辦理數(shù)量最多，手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)便，條件相對(duì)寬松，但是在入境后發(fā)生違反簽證規(guī)定的比例也較大，可能會(huì)出現(xiàn)簽證滯留、從事與身份不相符活動(dòng)、入境后申請(qǐng)永久簽證等情況，因此，在其申請(qǐng)辦理的過程中最主要考量的就是風(fēng)險(xiǎn)因素，風(fēng)險(xiǎn)因素包括申請(qǐng)人國(guó)籍、婚姻狀況、年齡、性別、職業(yè)、申請(qǐng)簽證類別及地點(diǎn)等。

而公務(wù)簽證、外交簽證的辦理一般是由于國(guó)家之間出訪、外交往來(lái)的需要，且是由有關(guān)機(jī)關(guān)直接統(tǒng)一辦理，對(duì)比旅游簽證來(lái)說，其出入境發(fā)生滯留的可能性較小，且我國(guó)刑法對(duì)于國(guó)家工作人員因公出境滯留等問題做出了規(guī)定，以規(guī)制有關(guān)問題發(fā)生。普通簽證中其他類別的簽證的申請(qǐng)，條件更為嚴(yán)苛，且有些還需要提供高額的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。

（二）外在因素：兩國(guó)法律制度不同

中國(guó)與越南都是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行一黨專政，都是共產(chǎn)黨執(zhí)政。而且在古代，越南還屬于中國(guó)版圖的一部分，在立法上還是會(huì)受中國(guó)的影響。但是隨著歷史的發(fā)展，中國(guó)與越南都經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)，在法律上也受到西方國(guó)家法律制度的影響。越南在歷史發(fā)展中，曾是法國(guó)的殖民地，在法律制度上很大程度上受法國(guó)法律制度的影響。此外，越南在法律制度上還受西方多個(gè)國(guó)家影響。我國(guó)法律體系屬于大陸法系，在立法實(shí)踐中，主要受德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家的影響，因此，在法律制度中有所不同。且中國(guó)與越南在國(guó)內(nèi)均有相關(guān)的旅游法，旅游法規(guī)中對(duì)一些規(guī)范管理的規(guī)定也不相同。

三、解決措施

（一）兩國(guó)需達(dá)成互免旅游簽證協(xié)議

兩國(guó)達(dá)成互免協(xié)議，需結(jié)合兩國(guó)的國(guó)情和法律制度，綜合考量商議，由此協(xié)商出適合兩國(guó)發(fā)展的互免簽證制度。具體內(nèi)容可有以下幾個(gè)方面。

在互免簽證適用地區(qū)范圍上，可以邊境地區(qū)的交通干線為基礎(chǔ)，將相關(guān)交通干線周邊的地區(qū)囊括進(jìn)該范圍，具體涉及地區(qū)由兩國(guó)邊境政府確定。中越兩國(guó)應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)定中越來(lái)往人員不得出入境的情形，在通關(guān)證件使用上，可借鑒云南邊境的做法，兩國(guó)公民可持本國(guó)身份證件或護(hù)照入境，不用另行辦理其他手續(xù)或證件。停留的天數(shù)依具體劃定范圍的旅游所需天數(shù)為確定標(biāo)準(zhǔn)，確定在15～20天，以防止過長(zhǎng)時(shí)間的停留產(chǎn)生非法滯留等問題。且免簽的范圍從團(tuán)隊(duì)簽擴(kuò)大到個(gè)人簽，以真正實(shí)現(xiàn)自由化、無(wú)障礙旅游。第三國(guó)公民通過中國(guó)或越南邊境入境到越南或中國(guó)方面的規(guī)定，可借鑒《申根條約》第五條第一款的規(guī)定，除應(yīng)持有本國(guó)的身份證明證件，還需持有相關(guān)的入境證件，且有合法收入來(lái)源的證明，還需符合協(xié)議中對(duì)出入境人員的規(guī)定。

（二）建立邊境管理機(jī)制

團(tuán)隊(duì)游中有相關(guān)具有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的旅行社組織，以避免發(fā)生非法滯留的問題。而在協(xié)議中將團(tuán)隊(duì)簽擴(kuò)展到對(duì)個(gè)人開放免簽，就對(duì)人員來(lái)往過境的管理提出了更高要求。關(guān)于出入境管理方面，申根地區(qū)的國(guó)家依照《申根條約》的規(guī)定，是以外部邊境的檢查代替共同內(nèi)部邊境的檢查。而中國(guó)與越南不同于歐盟的情況，兩國(guó)不僅政治法律制度上有區(qū)別，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有所差距，因此，不可直接借鑒《申根協(xié)議》的規(guī)定，中越之間應(yīng)以消除共同內(nèi)部邊境檢查為目標(biāo)，首先對(duì)出入境管理方面，兩國(guó)應(yīng)統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)，逐步減少檢查事項(xiàng)，以至最后實(shí)現(xiàn)免除共同內(nèi)部邊境管理，且還需對(duì)內(nèi)部邊境和外部邊境做統(tǒng)一的認(rèn)定。而且還需對(duì)衛(wèi)生防疫等方面做出具體規(guī)定，以保障本國(guó)的安全健康。

除此之外，中越兩國(guó)還應(yīng)建立相關(guān)的信息共享機(jī)制。實(shí)現(xiàn)互免簽證后，中越兩國(guó)來(lái)往人員直接通過持有本國(guó)的身份證件即可入境，免除了申辦入境簽證的手續(xù)，也在對(duì)審核入境人員時(shí)少了了解相關(guān)具體信息的流程，因此，可通過建立電子信息數(shù)據(jù)庫(kù)，通過網(wǎng)絡(luò)覆蓋，電子數(shù)據(jù)信息共享的機(jī)制，及時(shí)了解相關(guān)人員的信息，以防止非法人員入境對(duì)本國(guó)安全造成影響和威脅。且還需有相關(guān)配套的數(shù)據(jù)信息保密保障機(jī)制，以防止公民的身份信息泄露。同時(shí)為有效實(shí)現(xiàn)管理，中越雙方之間可統(tǒng)一管理制度，在出入境檢查管理方面形成統(tǒng)一的管理規(guī)定，以形成有效地管理，避免重復(fù)執(zhí)法等問題的出現(xiàn)。

（作者單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院）