中國漸進(jìn)式退休制度改革研究

張藝爍

【摘 要】本研究回顧了新中國的退休制度，分析了各時(shí)期退休制度改革的影響因素。同時(shí)，考察了中國現(xiàn)行退休制度的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)為目前的退休制度存在年齡偏差，分化程度低，養(yǎng)老金制度不完善等問題。進(jìn)而提出改革的對策建議，即要實(shí)施漸進(jìn)式、靈活化的改革，吸收西方的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)配套制度等。

【關(guān)鍵詞】退休制度；歷史沿革；漸進(jìn)式改革

一、新中國退休制度的歷史沿革

（一）初創(chuàng)時(shí)期（1950—1958）

新中國成立初期，借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，初步建立了退休制度。關(guān)于退休制度的最早規(guī)定是政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會于1950年3月15日發(fā)出的《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》。但該法規(guī)僅適用于曾經(jīng)享受退休保險(xiǎn)金的單位，如郵電通訊、海關(guān)等。

1951年，中央政府頒布了勞動保險(xiǎn)條例。這是新中國第一個(gè)完整的勞動保險(xiǎn)條例。其最大特點(diǎn)是規(guī)定和區(qū)分了職員同不同性別工人之間的待遇，規(guī)定男子達(dá)到60歲，一般工齡達(dá)到25年，本企業(yè)工作10年；女子達(dá)到50歲，一般工齡20年，本企業(yè)工作滿10年，則達(dá)到退休年齡標(biāo)準(zhǔn)。對于一些特殊行業(yè)，男性工人的退休年齡提前5年，女性工人提前10年。在福利方面，退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該人工資標(biāo)準(zhǔn)的35%至60%。1953年，頒布了新的決定，擴(kuò)大了《條例》的實(shí)施范圍，放寬了相關(guān)條件。

1955年，國務(wù)院頒布暫行辦法，該法規(guī)的實(shí)施使國家機(jī)構(gòu)工作人員和公司員工退休制度相分離。在文件中，女干部的退休年齡提高到55歲。一次性養(yǎng)老金改為以月為單位發(fā)放，根據(jù)個(gè)人工作年限設(shè)定不同的退休相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）統(tǒng)一的退休制度的形成時(shí)期（1958—1966）

1958年以后，中國統(tǒng)一規(guī)定了政府工作人員和公司員工的退休制度，制定并實(shí)施了相關(guān)規(guī)定。該規(guī)定適用于國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體，也包括企業(yè)和事業(yè)單位中的職工和工作人員。這標(biāo)志著中國退休制度從分離向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)規(guī)定還區(qū)分了女工人、女職工和女職員的退休標(biāo)準(zhǔn)。

這一時(shí)期，退休制度不斷完善，范圍不斷擴(kuò)大。例如，1958年建立了軍官退役復(fù)員制度；1966年頒布了輕工業(yè)和手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工的退休暫行辦法。這是第一次在集體企業(yè)中實(shí)施退休制度。

（三）阻滯時(shí)期（1966—1977）

1966年至1976年的“文化大革命”給我國帶來了前所未有的破壞和損失。政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域呈現(xiàn)出一片混亂和無序狀態(tài)。國家機(jī)關(guān)和各企事業(yè)單位都不同程度地受到?jīng)_擊，正常的程序和秩序被打亂。由于受無政府主義的影響，許多單位的退休政策和法令得不到認(rèn)真落實(shí)，一些單位任意篡改退休條件，致使許多應(yīng)當(dāng)享受退休待遇的職工不能享受。甚至一些地方退休制度完全被忽視和廢止。

（四）恢復(fù)和重建時(shí)期（1978—1986）

1978年，黨的十一屆三中全會召開，標(biāo)志著改革開放、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的到來。為了順應(yīng)這一形勢，也為了解決“文革”時(shí)期的混亂無序狀態(tài)帶來的后果，國務(wù)院也相應(yīng)制定了關(guān)于退休的一系列新制度。

其中具有重要意義的是1978年國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于老弱病殘干部和工人退休安置的兩個(gè)文件。該文件重新建立了退休制度，并為干部和員工重新制定了不同的退休政策。主要規(guī)定是：在干部退休制度中，男性達(dá)到60歲，女性達(dá)到55歲，工作年齡達(dá)到10年，符合退休條件；在工人方面，男性為60歲，女性為50歲，工作年限達(dá)到10年，這符合退休條件。對于從事特殊職業(yè)和老弱病殘的干部和工人也都有明確規(guī)定。

這一時(shí)期，退休制度呈現(xiàn)的另一特點(diǎn)是考慮特殊的歷史條件和不同人群的工作性質(zhì)。具體表現(xiàn)是區(qū)分了退休和離休兩個(gè)不同的群體的待遇。1982年《中共中央關(guān)于老干部退休制度的決定》出臺，標(biāo)志老干部退休制度的建立。離休制度可以照顧到一些老干部及其他相關(guān)群體的利益，一些離休人員不僅在經(jīng)濟(jì)待遇上較為寬厚，在政治上也享受著很高的待遇。這一時(shí)期，干部終身制也被廢除。

（五）改革創(chuàng)新時(shí)期（1986—今）

隨著改革不斷深入，我國退休制度也在不斷調(diào)整。中華人民共和國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃于1986年4月第六屆全國人民代表大會第四次會議獲得通過，其中的重點(diǎn)是建立健全的社會保障體系，重點(diǎn)是實(shí)行社會化管理。退休制度進(jìn)一步改革，并開始與社會保障體系中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合。在保障養(yǎng)老金方面，實(shí)施了一種綜合社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。1997年7月，提出建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁出實(shí)質(zhì)性步伐，實(shí)現(xiàn)退休制度的新轉(zhuǎn)變。

二、現(xiàn)狀與展望——關(guān)于漸進(jìn)式延遲退休改革

1.我國退休制度現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)

中國目前的退休制度是基于1978年頒布的退休和退職暫行辦法和老弱病殘干部安置暫行辦法。這兩份文件規(guī)定了職工干部工人的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)。常規(guī)情況下，機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位中，男性達(dá)到60歲，女性干部達(dá)到55歲，女性職工達(dá)到50歲；干部工作達(dá)到10年，連續(xù)情況下工人工作達(dá)到10年，即可達(dá)到退休標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，還有關(guān)于提前退休、延遲退休的特殊規(guī)定，在從事特殊行業(yè)、工作需要或因身體等原因，退休年齡可適當(dāng)放寬。

隨著社會發(fā)展環(huán)境的變化，當(dāng)前我國實(shí)行的退休制度所面臨的一系列問題也逐漸暴露出來。首先，退休年齡問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，中國人的整體身體素質(zhì)不斷提高，人們的預(yù)期壽命也從不到35歲增加到75歲。與此同時(shí)，老齡化問題逐漸加劇，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化；人口紅利逐漸消失，勞動力市場的供需形勢將會逆轉(zhuǎn)。這帶來了養(yǎng)老、就業(yè)等一系列問題。因此，現(xiàn)行退休制度對退休年齡的門檻較低，不利于經(jīng)濟(jì)和社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

其次，退休群體差別問題。當(dāng)下，女性的預(yù)期壽命要高于男性，且隨著教育的普及，男女在接受教育、從事工作方面的差異正在逐步縮小。然而，現(xiàn)行法規(guī)中的女性通常比男性早5到10年退休。由于工作性質(zhì)，中國也將干部與工人退休分開。但隨著科技、教育水平的提高，從事純體力勞動的工人越來越少，這就與過去的限制工人退休年齡的制度不相適應(yīng)。另一方面，長期分離退休福利也不利于社會公平。

再次，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題。目前，中國的退休制度與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相匹配。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在一系列問題，主要有：養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的財(cái)政壓力；社會保障制度不規(guī)范、缺乏必要監(jiān)管與統(tǒng)籌；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏靈活性等。

2.改革的必要性與阻礙因素

歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為，國家宏大制度情境是制度變遷的背景。在當(dāng)前的中國，正處于一種前所未有的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。進(jìn)入21世紀(jì)，中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，面臨著一系列復(fù)雜多變的國內(nèi)外政治環(huán)境，這都對國內(nèi)改革提出了要求。黨的十八屆四中全會提出“四個(gè)全面”，其中“全面深化改革”是一項(xiàng)重大方針。面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)壓力，如何平衡改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系也是決策層需要面對的問題。在這種歷史環(huán)境下，每一項(xiàng)政策與制度的調(diào)整都會觸及許多方面的利益。

目前，中國當(dāng)下的退休制度存在上述問題和挑戰(zhàn)。改革的呼聲越來越高。黨的十八屆三中全會提出要研究制定逐步推遲退休年齡的政策。這就從大政方針上肯定了對退休政策的改革。但是，正如歷史制度主義的路徑依賴?yán)碚撍鶑?qiáng)調(diào)的那樣，制度具有繼承性和慣性，在歷史發(fā)展中將是自我強(qiáng)化的。這往往會成為改革的阻礙。當(dāng)前我國退休制度的阻礙因素主要有以下幾個(gè)方面：第一，長期以來，我國在法治建設(shè)方面存在諸多問題，法律制度長期不完備，與相關(guān)政策、制度配套的法律規(guī)范的不統(tǒng)一長期存在，且監(jiān)管不到位。雖然法規(guī)上明確了退休年齡和待遇等相關(guān)情況，但各級、各地、各行業(yè)在執(zhí)行時(shí)并未認(rèn)真落實(shí)，不公現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第二，我國從1978年以來對退休制度進(jìn)行了差異化處理，區(qū)分了干部和工人，在退休年齡、退休待遇上存在差別。這項(xiàng)制度已實(shí)行了30余年，已形成了相關(guān)利益主體，由于路徑依賴因素的存在，改革一定會觸及多方面利益關(guān)系，這既包括各實(shí)施對象，也包括實(shí)施部門。第三，中國是一個(gè)土地遼闊、人口眾多、民族構(gòu)成多元化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的大國。各地區(qū)有不同的風(fēng)俗習(xí)慣和物質(zhì)文化需求。對于退休這項(xiàng)政策，少數(shù)民族地區(qū)可能由于人們的思想意識和經(jīng)濟(jì)條件，以及單位構(gòu)成、就業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，會有不同的需求和利益。因此，若要推行延遲退休，決不可做疾風(fēng)驟雨式的“一刀切”，不能做簡單化處理。最后，由于制度在運(yùn)行中有自我強(qiáng)化性，人們長期以來一直遵行著現(xiàn)有的退休政策，已經(jīng)形成了較為固定的思維模式和心理。這就是所謂的“改革惰性”。若要馬上推行延遲退休改革，人們會擔(dān)心改革帶來的不確定性、身體健康問題、養(yǎng)老問題、養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整后利益損失等等。

3.改革的路徑

在歷史制度主義的歷史分析范式中，制度生成和變遷呈現(xiàn)“周期”特征。在制度的正常時(shí)期，制度與環(huán)境之間能夠保持平衡。但當(dāng)制度處于斷裂期，制度的調(diào)整就勢在必行。但是，制度的調(diào)整也不是一蹴而就的，當(dāng)未出現(xiàn)“歷史否決點(diǎn)”時(shí)，同樣可以對制度進(jìn)行漸進(jìn)式的微調(diào)?！把芯恐贫u進(jìn)式延遲退休政策”就體現(xiàn)了這種基本思路。退休制度涉及不同主體間的相關(guān)利益、路徑依賴因素以及不同的觀念等，在改革時(shí)要注意予以平衡。

在具體政策實(shí)施方面，退休制度是關(guān)乎民生的大事，也是社會建設(shè)的重要舉措，它不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更體現(xiàn)為社會公平與穩(wěn)定。因此，不能僅把社會保障制度看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套措施，應(yīng)當(dāng)重視它的作用，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社保制度。要做到國家統(tǒng)籌、兼顧社會，加強(qiáng)法律監(jiān)管，完善相關(guān)規(guī)章制度。針對改革所面臨的路徑依賴因素，要注意平衡各方利益，不可操之過急，更不能“一刀切”。要注意男女性別差異，不同的工作性質(zhì)與條件、不同人的身體健康狀況，同時(shí)也要考慮對實(shí)施地區(qū)進(jìn)行區(qū)別化對待。不同地區(qū)有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化差異以及人口、就業(yè)結(jié)構(gòu)，在實(shí)施時(shí)要認(rèn)真調(diào)研，漸進(jìn)式推進(jìn)。

另一方面，借鑒西方國家退休和退休的成功經(jīng)驗(yàn)。如美國、英國、日本、德國等都實(shí)施不同程度地靈活退休政策，給定一個(gè)年齡段區(qū)間，賦予人們自主選擇性，根據(jù)自身情況退休。完善關(guān)于公務(wù)員和勞動保險(xiǎn)的相關(guān)法規(guī)等，建立覆蓋全民的退休和社會保障法律制度。借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，可以嘗試建立一種多元化的公務(wù)員養(yǎng)老金管理方式。深化養(yǎng)老金社會化改革，明確各繳費(fèi)主體的責(zé)任和義務(wù)等。另外，對于雙軌制，也可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，完善人事制度。

總之，中國退休制度在經(jīng)歷了60余年發(fā)展變遷后又一次面臨改革。我們既要明確改革的目標(biāo)與方向，又要制定合理化、可操作的改革措施。在制定改革措施時(shí)，要充分聽取各方意見，形成民主科學(xué)的決策機(jī)制；在政策的實(shí)施中，有必要避免“一刀切”并逐步實(shí)施。同時(shí)，還應(yīng)對改革中存在的惰性心理進(jìn)行疏導(dǎo)，關(guān)注改革對象的利益，要將個(gè)人的意愿與社會整體利益相結(jié)合。抓住“歷史否決點(diǎn)”的機(jī)遇，使退休制度不斷完善，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人民幸福。

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