東京灣啟示錄：世界級(jí)大灣區(qū)的成功秘訣

胡俊凱

東京灣位于日本本州島中部太平洋海岸，為東西兩側(cè)的房總半島（千葉縣）和三浦半島（神奈川縣）所環(huán)抱，面積約1320平方公里。依托東京灣發(fā)展起來(lái)的東京大都市圈，包括東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣等一都三縣，面積13562平方公里，占全國(guó)總面積的3.5%。GDP總量約合96360億元人民幣，約占全國(guó)的三分之一。常住人口為3800萬(wàn)人。

向海發(fā)展，因港而興。產(chǎn)業(yè)集聚的東京灣是世界上第一個(gè)依靠人工規(guī)劃形成的灣區(qū)。二戰(zhàn)以后，利用來(lái)自全球的資源與市場(chǎng)，日本在此地布局能源生產(chǎn)基地，依托灣區(qū)興建了大工業(yè)帶，將灣區(qū)發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的優(yōu)勢(shì)用到極致。

東京灣發(fā)跡的成因及其發(fā)展歷程均對(duì)中國(guó)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具有良好的借鑒意義。

充分利用港口優(yōu)勢(shì)

東京灣區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，首先是以自由貿(mào)易和全球化為前提的制造業(yè)合理布局。戰(zhàn)后日本以出口產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式實(shí)際上是建立在大進(jìn)口基礎(chǔ)之上的，即能源和原材料對(duì)海外的依賴。東京灣擁有六大港口，同時(shí)還有大量的產(chǎn)業(yè)專用碼頭。京浜、京葉兩大工業(yè)地帶以東京為中心，分別向環(huán)抱東京灣的兩側(cè)延伸。這種布局將工業(yè)地帶與東京主要城區(qū)大體量人口進(jìn)行了一定的隔離。這兩個(gè)戰(zhàn)后興起的工業(yè)地帶可以說(shuō)是世界上最大最先進(jìn)、出口實(shí)力最強(qiáng)的新型工業(yè)地帶。其“新”在于徹底地臨海和大規(guī)模地集聚，做到了高效率的大進(jìn)大出，同時(shí)又與腹地東京的金融、總部、研發(fā)等功能緊密互動(dòng)。日本的制造業(yè)立國(guó)、出口工業(yè)立國(guó)之所以得以成功，這是其布局上的秘訣。

其次是能源配置上的效率。東京灣的兩大工業(yè)地帶上分布有眾多依賴能源進(jìn)口的火力發(fā)電廠和煉油廠等能源工業(yè)，給工業(yè)地帶本身及其腹地的城市提供了穩(wěn)定、廉價(jià)、多樣化的能源。

第三，東京灣的港口還有一個(gè)重要功能，就是從全球進(jìn)口從糧食、水果到奢侈品的消費(fèi)物資，供應(yīng)東京大都市圈。在日本全國(guó)按金額計(jì)算的貨物進(jìn)口量中，東京灣占到了38.3%，今天，灣區(qū)內(nèi)龐大的倉(cāng)庫(kù)群，支撐著東京大都市圈3800萬(wàn)人高質(zhì)量的全球性消費(fèi)。

第四，灣區(qū)為城市拓展空間提供了良好的可能性。東京灣海岸線的90%已被開發(fā)，形成了許多人工島嶼。其填海造地始于江戶時(shí)代，戰(zhàn)后更是實(shí)施了規(guī)模龐大的填海造地工程。迄今東京灣共填海造地252.9平方公里，這一大塊填海地對(duì)東京灣周邊城市發(fā)展的作用非常大，填出來(lái)的土地是日本政府可以支配的，被用于建設(shè)一些如工業(yè)項(xiàng)目、垃圾處理場(chǎng)、發(fā)電廠等需要與周邊居民保持一定距離的大型基礎(chǔ)設(shè)施，以及機(jī)場(chǎng)、港口等大型交通設(shè)施。后來(lái)迪斯尼樂園等很多大型娛樂設(shè)施也放在了填海地之上。再后來(lái)大型商業(yè)設(shè)施、會(huì)展中心、新CBD和高層臨海住宅等新城區(qū)也在臨海地區(qū)拔地而起。

不過，東京灣是典型的“先污染、后治理”。其在戰(zhàn)后工業(yè)化前期，什么都往海里排，往天上排，環(huán)境污染十分嚴(yán)重，并引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。東京灣內(nèi)大規(guī)模填海造地也帶來(lái)了對(duì)自然環(huán)境的破壞，其負(fù)面影響至今還存在。不過東京灣區(qū)對(duì)環(huán)境污染的剎車還算比較快，改得猛，很徹底，很見效，這方面既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。

交流經(jīng)濟(jì)：物理的場(chǎng)與化學(xué)的場(chǎng)

東京灣區(qū)為交流經(jīng)濟(jì)提供了巨大的場(chǎng)所和很好的氛圍。前者是物理的場(chǎng)，后者則是化學(xué)的場(chǎng)。首先是人口聚集帶來(lái)了以服務(wù)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的新經(jīng)濟(jì)。自上世紀(jì)60年代中期新干線開通后，東京與全國(guó)其他城市實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)（市中心對(duì)市中心）無(wú)縫對(duì)接，加速了人口的大聚集。1950年?yáng)|京大都市圈人口達(dá)1128萬(wàn)，2015年已達(dá)約3800萬(wàn)。

日本政府實(shí)施的國(guó)勢(shì)調(diào)查中城市人口密度的指標(biāo)為DID(Densely Inhabited District人口密集地區(qū))人口，即每平方公里四千人以上連片的人口密集地區(qū)。日本的DID人口比率可以理解為中國(guó)所說(shuō)的城鎮(zhèn)化率，只是定義更嚴(yán)密一些。目前DID人口比率，東京都已高達(dá)98.2%，東京大都市圈也達(dá)89%（日本全國(guó)為67.3%）。在人口密度上，東京大都市圈DID分布比較好，城市化水平也更高，3800萬(wàn)人口貼近海灣連成一片，相當(dāng)集中，效率相對(duì)也就高。人口大聚集帶來(lái)的好處是促生了很多在沒有密度、缺乏人口的地方生長(zhǎng)不出來(lái)的服務(wù)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)，即聚集經(jīng)濟(jì)。

與東京灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)城市規(guī)模、人口密度和對(duì)海岸線的利用還有較大差距。但這種分散也意味著未來(lái)發(fā)展的空間大，DID可以做得更大。

其次是開放帶來(lái)的多樣性，而多樣性是效率的源泉。東京灣擁有的若干良港，只是在物理上提供了對(duì)外交流的門戶，更重要的是開放程度，它決定了港口城市的國(guó)際化氛圍，東京灣區(qū)正是具備了這兩方面的因素。港口城市的傳統(tǒng)，輻射到周邊地區(qū)，帶來(lái)了整個(gè)地區(qū)的開放性和包容性。開放性和國(guó)際性使東京灣區(qū)的發(fā)展能夠敏感地捕捉到世界政治經(jīng)濟(jì)不斷變化的內(nèi)容和趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，從戰(zhàn)后走到今天，東京灣的發(fā)展始終與其開放性相伴相隨。

大規(guī)模人口聚集與大規(guī)模交流相輔相成，形成了東京灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的特色，即體量大，多樣性強(qiáng)，政治的、商業(yè)的、研發(fā)的各種功能交織在一起，有著良好的相乘效應(yīng)，總體效率非常高。服務(wù)業(yè)、研發(fā)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域今天已經(jīng)成為引領(lǐng)城市新一輪大發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。這些領(lǐng)域與開放、交流有著密不可分的關(guān)系，全球性人際間的交流在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中變成很重要的因素。

與東京灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)的多樣性甚至更為豐富，香港、澳門、廣州、深圳等11個(gè)城市各具特色。但粵港澳大灣區(qū)各城市之間的互補(bǔ)互動(dòng)還有所欠缺，各城市的國(guó)際化發(fā)展程度也不平衡。未來(lái)中國(guó)的制造業(yè)，特別是高端制造業(yè)會(huì)更加向這一區(qū)域的臨海部集中，而不是弱化。因?yàn)橹圃鞓I(yè)與國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)際分工的互動(dòng)會(huì)越來(lái)越快速、頻繁。以信息產(chǎn)業(yè)、研發(fā)等為代表的知識(shí)經(jīng)濟(jì)和高端服務(wù)業(yè)，更會(huì)向這一區(qū)域集中。這一地區(qū)的國(guó)際化和包容性是全中國(guó)最好的，但還不夠。特別是未來(lái)這一地區(qū)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及港澳與內(nèi)地城市之間的互動(dòng)都取決于國(guó)際化和包容性的程度。

智庫(kù)運(yùn)籌區(qū)域規(guī)劃

東京灣區(qū)內(nèi)的一都三縣，即東京、神奈川縣、埼玉縣及千葉縣，包括若干大城市和中小城市，相互有著多種形式的溝通機(jī)制，對(duì)城市發(fā)展中的問題經(jīng)常采取會(huì)議協(xié)調(diào)協(xié)商的方式。而保持區(qū)域建設(shè)的長(zhǎng)期性和協(xié)同性，主要還是依靠規(guī)劃。國(guó)土部門、交通部門、產(chǎn)業(yè)部門等對(duì)區(qū)域發(fā)展都有各自角度的布局和規(guī)劃，各都縣和城市也有自己的布局和規(guī)劃。國(guó)家有“全總”（全國(guó)性綜合開發(fā)計(jì)劃，由經(jīng)濟(jì)企劃部門和國(guó)土部門負(fù)責(zé)，屬于全國(guó)性的謀篇布局，從人口分布到產(chǎn)業(yè)分布到基礎(chǔ)設(shè)施的分布，也稱國(guó)土規(guī)劃）?！叭偂毕旅妫写髤^(qū)的規(guī)劃，如大東京的規(guī)劃。大東京規(guī)劃之下，每個(gè)地區(qū)又有各種規(guī)劃，如千葉縣有千葉縣的規(guī)劃，千葉縣自身又有臨海部與內(nèi)陸部的規(guī)劃等等。

所有這些規(guī)劃的銜接都由智庫(kù)居中協(xié)調(diào)。日本的政府決策者在不斷變更，每個(gè)時(shí)代又都有每個(gè)時(shí)代的訴求，但對(duì)整個(gè)地區(qū)的來(lái)龍去脈有整體把握的就是智庫(kù)。作為銜接各種規(guī)劃的智庫(kù)對(duì)本地區(qū)的發(fā)展有長(zhǎng)期的研究、認(rèn)識(shí)和推動(dòng)。他們的思想是通過參與和主導(dǎo)各種各樣的規(guī)劃來(lái)不斷落實(shí)的。如由經(jīng)濟(jì)企劃廳和國(guó)土廳共同管理的日本開發(fā)構(gòu)想研究所，既為中央政府制定國(guó)土規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)，又為東京灣區(qū)的各級(jí)政府制定規(guī)劃服務(wù)，幾乎所有與東京灣相關(guān)的規(guī)劃和政策都要找它。規(guī)劃是它做，資料由其出，思想是一致的、連貫的。因此這些林林總總的規(guī)劃是可以疊加起來(lái)的。各個(gè)規(guī)劃部門的發(fā)包單位是有不同訴求的。這個(gè)研究所就要把不同的訴求通過溝通磨合，再結(jié)合自己的思想和數(shù)據(jù)體現(xiàn)出來(lái)。

規(guī)劃一定要尊重經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律。日本是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，許多事情不可能強(qiáng)制性地做。當(dāng)然，它可以用法律限制一些事情，比如曾經(jīng)用法律限制在東京都市圈新建大學(xué)、工廠等。但是在認(rèn)識(shí)到聚集效應(yīng)的巨大益處之后，又修改和廢棄了這些相關(guān)法律，這種反饋也與智庫(kù)有關(guān)系。