城市公益性公墓規(guī)劃編制方法研究
——以威海市環(huán)翠區(qū)為例

宋丹丹 梁紅麗

（威海市規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 威海 264200）

1 概念解析

公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施，包括公益性公墓和經(jīng)營性公墓。我國公益性公墓一般被認(rèn)為是農(nóng)村公益性公墓。隨著社會的發(fā)展和天價墓地帶來的社會矛盾，墓地的公益性向城市傾斜，出現(xiàn)了城市公益性公墓的概念。城市公益性公墓是不以營利為目的，為公民提供安葬 （安放） 骨灰的社會福利設(shè)施。威?，F(xiàn)狀的公益性公墓基本上以村級散墳的形式存在，服務(wù)農(nóng)村村民或村改居前集體經(jīng)濟組織成員及其家庭成員。本次就是對這部分公墓進行重點研究，做出未來的規(guī)劃布局，同時，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)人口的安葬需求予以考慮安置。

2 現(xiàn)狀公墓存在的問題

規(guī)劃滯后，現(xiàn)狀公墓形成已久，隨著城市規(guī)模的擴大，原來位于城市邊緣的公墓設(shè)施逐漸被城市建設(shè)用地包圍，個別墓地位于規(guī)劃城市建設(shè)用地內(nèi)，對城市建設(shè)產(chǎn)生不利影響。建設(shè)理念及形式落后、功能單一。墓地布局分散，墓穴面積超標(biāo)，造成土地浪費。過多使用不可降解材料，綠化覆蓋率較低。管理不規(guī)范，缺乏日常維護，整體環(huán)境較差。

因此，從空間布局入手，規(guī)范公墓建設(shè)和管理，編制公益性公墓布局規(guī)劃成為迫切需要。

3 規(guī)劃策略

《威海市環(huán)翠區(qū)公益性公墓布局規(guī)劃》遵循合理布局，統(tǒng)籌兼顧；節(jié)約資源，保護生態(tài)；因地制宜，逐步推進；以人為本，公益惠民四項原則，采取定性、定量及定位相結(jié)合的分析方法，對城市用地進行空間分析，最終確定較合理的公墓發(fā)展規(guī)模及布局。

3.1 公墓發(fā)展趨勢

3.1.1 節(jié)地生態(tài)化

樹葬、草坪葬成為節(jié)地生態(tài)葬的主流，既符合我國人多地少的現(xiàn)實國情，又滿足“入土為安”的傳統(tǒng)觀念，且大大提高墓地的綠化率，實現(xiàn)人與自然的完美統(tǒng)一。

地下（ 半地下） 壁葬的創(chuàng)新，將地上壁葬改為地下、半地下，地面栽種樹木、花草，建設(shè)開放式公園，形成一個祭奠和游憩相結(jié)合的場所，非常適用于丘陵地形。

3.1.2 循環(huán)利用、可持續(xù)性

一是建立墓穴循環(huán)使用機制——國務(wù)院《殯葬管理條例》規(guī)定，“嚴(yán)格限制公墓墓穴占地面積和使用年限”，我省規(guī)定墓穴使用時間為二十年。二是推廣使用可降解喪葬用品等環(huán)保殯葬新技術(shù)、新產(chǎn)品。

3.1.3 內(nèi)涵式、藝術(shù)性、文化性

將殯葬看作精神生活的一部分，墓地成為人們參觀、游覽、探索地方歷史和文明發(fā)展的場所，是城市規(guī)劃的重要組成部分。

3.2 規(guī)模預(yù)測

公墓規(guī)模主要通過墓穴需求量、葬式比例、墓穴占地標(biāo)準(zhǔn)三個方面進行預(yù)測。

影響墓穴需求量主要因素包括規(guī)劃期內(nèi)累計死亡人數(shù)的需求量、遷移安置量及不可預(yù)知量，并扣除規(guī)劃期內(nèi)產(chǎn)生的無主墳量。與本規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的是戶籍人口，考慮中國“落葉歸根”的傳統(tǒng)習(xí)俗，規(guī)劃數(shù)據(jù)的預(yù)測以2015年末環(huán)翠區(qū)村及村改居戶籍人口為基數(shù)計算。

參照其他城市的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合環(huán)翠區(qū)的具體情況，分階段提出各類殯葬形式的比例建議。按照政府文件要求，新建單個墓穴不超過0.5 m2，雙穴不超過0.8 m2（其他葬式占地結(jié)合相關(guān)研究，骨灰寄存每穴占地約為0.1 m2，生態(tài)葬每穴占地約為1.7 m2）。

通過墓穴需求量、葬式比例和墓穴占地標(biāo)準(zhǔn)面積，可分別預(yù)測出墓穴需求總量、各級墓穴需求量等。

3.3 選址原則

3.3.1 充分利用現(xiàn)狀設(shè)施

利用歷史形成的墓葬點，整合現(xiàn)有農(nóng)村公益性公墓，實行生態(tài)化改造，有條件的應(yīng)適當(dāng)集中，村 （居） 聯(lián)合建設(shè)。

3.3.2 合理服務(wù)半徑

公墓選址應(yīng)當(dāng)滿足合理服務(wù)半徑，避免出現(xiàn)服務(wù)空白區(qū)和服務(wù)嚴(yán)重重疊區(qū)，方便各鎮(zhèn)街居民使用。

3.3.3 較好景觀條件

應(yīng)選址在景觀資源相對較好的地區(qū)，盡量掩映在綠林叢中，但要避開風(fēng)景區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等生態(tài)、景觀敏感區(qū)域，不能影響風(fēng)景區(qū)以及城市重要進出通道的視線景觀。

3.3.4 較好用地條件

盡量遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和農(nóng)村居民點集中區(qū)，避免對居民生活產(chǎn)生影響；臨近但不緊靠城市主要道路，方便居民可達(dá)的同時，避免對主要道路沿線景觀視線產(chǎn)生影響。

4 規(guī)劃內(nèi)容

總體布局劃分三級等級規(guī)模體系：區(qū)級、鎮(zhèn) （街道） 級、村 （居） 級。公益性公墓布局引導(dǎo)方式主要有四大類型：改建升級、選址新建、整治提升、閉園搬遷。改建升級，主要是針對鎮(zhèn)街公墓使用的現(xiàn)狀公墓；選址新建，主要是針對獨立選址新建的區(qū)級、鎮(zhèn)街級公墓；整治提升、閉園搬遷主要是針對村居級現(xiàn)狀公墓。

表1 公益性公墓布局及實施策略

5 實施建議

5.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制

加強公益性公墓建設(shè)和管理，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、社會參與的工作機制。 優(yōu)先發(fā)展公益性公墓，保障用地需求，依法使用土地。

5.2 實行以獎代補，完善投入機制

將公益性公墓建設(shè)納入基本公共服務(wù)保障范疇，加大財政投入，鼓勵社會捐助，禁止社會資本合資、合建。制定并落實節(jié)地生態(tài)安葬獎補政策。

5.3 加大輿論宣傳，強化政策引導(dǎo)

充分利用各類媒體開展殯葬改革宣傳，為城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)、深化殯葬改革營造良好輿論氛圍。

5.4 開展治理檢查，完善監(jiān)督機制

各有關(guān)部門要按照殯葬有關(guān)法律法規(guī)要求，認(rèn)真履行職責(zé)，加強對公益性公墓的日常監(jiān)管，有關(guān)情況納入殯葬工作年度目標(biāo)考核和績效考核。

6 結(jié)語

公益性公墓建設(shè)是體現(xiàn)社會公平，關(guān)乎每個公民切身利益的重要公共事業(yè)，合理規(guī)劃和建設(shè)公墓體系，對土地資源的節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境的保護、引導(dǎo)新興殯葬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、促進健康殯葬文化的轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生重大影響，對城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。