不文明養(yǎng)犬引發(fā)的社會公共問題及對策研究

于芷薇

【摘 要】 隨著人們生活水平的不斷提高，越來越多的人選擇養(yǎng)一只寵物犬來增添生活的樂趣，在城市的大街小巷，“遛狗”成為一道風(fēng)景線。公共場所隨處可見的寵物犬，街角旮旯里的流浪狗，都讓我們不得不面對不文明養(yǎng)犬行為所引發(fā)的社會公共問題。盡管全國各地相繼頒布各項法律、管理條例，但仍收效甚微，時隔多年，文明養(yǎng)犬話題重回大眾視線，如何解決這一公共問題值得深思。

【關(guān)鍵詞】 文明養(yǎng)犬 公共問題 對策

黨的十九大報告中提到，要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)及德治建設(shè)，自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任和家庭責(zé)任，自覺遵守和維護(hù)社會秩序。文明養(yǎng)犬作為社會公共治理的一部分理應(yīng)引起公眾的重視，文明與否離不開社會治理者的“良法”和“善治”，也離不開公眾的“良心”和“德行”。面對不文明養(yǎng)犬引發(fā)的社會公共問題，如何“共建共享”一個健康的養(yǎng)犬環(huán)境，亟待公共管理者和大眾共同參與。

一、養(yǎng)犬現(xiàn)狀及特點

越來越多的人開始養(yǎng)寵物犬，越來越多的人加入到“遛狗”的行列，不文明養(yǎng)犬帶來的一系列社會公共問題也接踵而至。為了更好地規(guī)范養(yǎng)犬行為，全國各個城市紛紛制定和出臺養(yǎng)犬法律法規(guī)。比如，1993年，上海出臺了《上海市犬類管理辦法》（2011年修訂為《上海市養(yǎng)犬管理條例》）;1994年，北京制定了《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》（2003年新增《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》）;1995年，武漢出臺了《武漢市限制養(yǎng)犬規(guī)定》（2006年修訂出臺《武漢市養(yǎng)犬管理條例》）。

據(jù)不完全統(tǒng)計，武漢市限養(yǎng)區(qū)[1]內(nèi)的犬只數(shù)量累計超過40萬只，而登記在冊并且已經(jīng)為犬類辦理了相關(guān)證件的犬只僅有2.8萬余只，犬只辦證率不足7%，由此可見，無證犬只占據(jù)相當(dāng)大的比例。

筆者從武漢市小動物保護(hù)協(xié)會了解到，該協(xié)會成立13年來，共救助過8000多只流浪小動物。據(jù)協(xié)會工作人員介紹，救助站內(nèi)的流浪狗數(shù)量已經(jīng)多到?jīng)]有辦法具體統(tǒng)計。盡管有許多愛心人士和志愿組織會主動對流浪狗進(jìn)行救助，但救助的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上養(yǎng)犬主人的遺棄速度，救助站已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)作，而資金不足、人員匱乏、處置困難成為主要制約因素。

二、犬類增多的原因

時隔多年，養(yǎng)犬問題重回大眾視線，犬只數(shù)量不減反增究竟為何？筆者認(rèn)為基于以下原因：

一是大部分公眾認(rèn)為，養(yǎng)犬屬于個人偏好，想養(yǎng)就養(yǎng)，朋友或者親戚的一只母狗生了一窩小狗崽，就會在朋友圈掀起一波“分狗”的熱潮。加之大部分公眾對于飼養(yǎng)寵物犬需要登記辦證的規(guī)定并不知曉，養(yǎng)犬成為一個人人都可以觸碰的“低門檻”;

二是年輕夫妻為懷孕做準(zhǔn)備，準(zhǔn)媽媽們擔(dān)心在孕期養(yǎng)狗容易患上弓形蟲病，影響“優(yōu)生”，對孕婦及胎兒的健康造成威脅，寵物犬就可能會被遺棄;

三是隨著二胎政策的全面放開，部分家庭不再有更多的精力和時間去照顧寵物狗，而是將精力轉(zhuǎn)移到“二孩”身上，導(dǎo)致寵物犬不再“受寵”而遭遺棄;

四是大眾受電影等傳播媒介的影響，比如，電影《忠愛無言》、《一條狗的使命》等與狗相關(guān)電影的熱映，不僅賺足了觀眾的眼淚，也讓養(yǎng)狗成為一種新風(fēng)向。受電影內(nèi)容影響，孩子們會心血來潮的想擁有一只寵物犬，大眾會掀起一波養(yǎng)狗熱潮。

三、加強(qiáng)犬類公共管理的對策

（一）彌補(bǔ)法律法規(guī)漏洞，采取積極性強(qiáng)勢干預(yù)

漢斯·里切爾認(rèn)為“強(qiáng)制是保證充分發(fā)揮集體精神的手段，因為在社團(tuán)中每個人的集體精神參差不齊?！?/p>

要應(yīng)付不文明養(yǎng)犬的逆境，政府中樞決策系統(tǒng)就必須充分發(fā)揮能動性，遵循積極性強(qiáng)制干預(yù)原則，運(yùn)用權(quán)威為本的政策工具進(jìn)行社會管制，制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策。比如：對無證養(yǎng)犬主從重處罰，通過強(qiáng)制性措施來敦促養(yǎng)犬人辦理養(yǎng)犬許可證等相關(guān)登記手續(xù);

全社會和中央政府的高度關(guān)注也將成為激勵各地方政府落實文明養(yǎng)犬的“一劑良藥”。中央政府要積極地釋放“讓文明養(yǎng)犬意識深入人心”的強(qiáng)烈信號。比如，中央精神文明建設(shè)委員會可以強(qiáng)制性地將“文明養(yǎng)犬”列入對“全國文明城市”評選考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，讓各城市對“文明養(yǎng)犬”予以足夠的重視。對執(zhí)行卓有成效的城市，中央要給予一定的選擇性激勵，并作為全國推行“文明養(yǎng)犬”的優(yōu)秀試點進(jìn)行大力宣傳。反之，對法規(guī)條例執(zhí)行效果不容樂觀的城市，中央應(yīng)予以通報批評并責(zé)令整改，敦促該城市對法規(guī)相關(guān)條例及時做出相應(yīng)的修改和調(diào)整。

對于法律法規(guī)條例的修正，管理者可以參照林德布洛姆的“漸進(jìn)決策理論”，即在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采取循序漸進(jìn)的方式對現(xiàn)行政策加以修改，在維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下，通過一連串小小的改變，彌補(bǔ)法律條款中的不足，逐步實現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。與此同時，在制定和修正的過程中，要避免形式主義，避免所制定的法令和政策與現(xiàn)實情況脫節(jié)，不能付諸實施，形同虛設(shè)。法律法規(guī)的制定應(yīng)該更為人性化，更“接地氣”。

（二）重視目標(biāo)群體，加強(qiáng)公共教育

文明養(yǎng)犬的目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)不僅僅依靠于有關(guān)部門出臺相關(guān)的法律法規(guī)，同時也有賴于相關(guān)管理條例的有效執(zhí)行，而最終能否“行之有效”又取決于目標(biāo)群體——養(yǎng)犬人（更廣義來說應(yīng)該是所有人，因為我們無法確認(rèn)人們是否有養(yǎng)犬的意愿，因此每個人都可能是潛在的養(yǎng)犬人）。目標(biāo)群體能否有效踐行這些管理條例，不僅僅容易受到管理幅度及目標(biāo)群體應(yīng)承擔(dān)的后果的直接影響，目標(biāo)群體自身的知識儲備和他們對這項管理條例的認(rèn)知程度也不容忽視。

當(dāng)然上述所提到的這些，需要公民自身建立一種自律機(jī)制，自身的自律性會演變成一種行為約束力，而培養(yǎng)這種自律性最有效的方式就是接受良好的公共教育，并且盡可能的將公德教育“適齡化”，讓所有的適齡學(xué)前兒童都能從小養(yǎng)成良好的公德習(xí)慣，隨著年齡增長，固化到行為習(xí)慣中，催生行為效應(yīng)，進(jìn)而形成良好的社會風(fēng)氣，最終形成整個社會都認(rèn)為不栓繩的遛狗是不文明行為。

因此，重視目標(biāo)群體的作用，加強(qiáng)對大眾養(yǎng)犬的公共教育是解決不文明養(yǎng)犬的根源性策略。

（三）重視公共管理者的價值觀建設(shè)，加強(qiáng)管理執(zhí)行者隊伍建設(shè)

除了要對目標(biāo)群體的公共教育加以重視以外，全社會對文明養(yǎng)犬問題的關(guān)注程度以及中央政府對于如何解決不文明養(yǎng)犬引發(fā)的問題所持有的態(tài)度，都會成為文明養(yǎng)犬問題能否最終得以落實的重要影響因素。同樣，公共管理者自身的價值觀、知識儲備等主觀因素也將成為影響該問題化解與否的內(nèi)在因素。

只有當(dāng)管理執(zhí)行者對“文明養(yǎng)犬”這一公共問題，予以高度密切的關(guān)注，只有當(dāng)管理執(zhí)行者形成對“文明”價值觀的“價值認(rèn)同”，這種價值觀才有可能滲透到公共管理者日常的管理與執(zhí)行行為中，衍變?yōu)椤爸贫刃圆僮鳌?，這樣的執(zhí)行才是行之有效的。

反之，如果管理群體、執(zhí)行群體并沒有形成上述的“價值認(rèn)同”，那么，在日常的執(zhí)行管理工作中，他們很容易持有一種消極被動的情緒，將管理當(dāng)作不得不完成的任務(wù)來敷衍了事，就會在無形之中產(chǎn)生一種潛在的抵制，再完備的法律法規(guī)也將淪為一紙空文。與此同時，管理執(zhí)行者的人才隊伍建設(shè)也應(yīng)予以重視。在武漢最新養(yǎng)犬管理條例第一章總則中的第十九條：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立日常巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)和查處無證犬只及其他違法養(yǎng)犬行為?！钡悄壳斑€尚未發(fā)現(xiàn)有專門的查處執(zhí)勤管理隊伍。

（四）擴(kuò)大受眾群，創(chuàng)新傳播方式和手段

如果說大眾傳媒?jīng)]有宣傳確實不太合理，但我們這代年輕人，已經(jīng)沒有了長輩們每天讀書看報了解時事政治的好習(xí)慣，我們最多的時間大概就是花費(fèi)在手機(jī)上，而就算我們刷微博、逛論壇看到某些政治性較強(qiáng)的字眼，我們大多數(shù)時候都會選擇視而不見。也就是說，即使媒體每天大肆的報道，大多數(shù)時候看到相關(guān)惡犬傷人的慘劇，人們最多也只會扼腕嘆息，成為茶余飯后的談資，這就涉及到傳播手段和方式的問題。

要想“文明養(yǎng)犬”深入人心，有更多的受眾群，就要在傳播方式和傳播手段上開拓創(chuàng)新。換句話來說，就是要通過普通老百姓能夠接受，最喜聞樂見的方式展現(xiàn)出來。當(dāng)然，這就需要新聞工作者和傳媒人多下功夫鉆研了。

合理運(yùn)用信息為本的政策工具，充分利用電視、廣播、報紙、雜志等傳統(tǒng)媒體;合理運(yùn)用數(shù)字電視、數(shù)字雜志、觸摸媒體、移動電視等新媒體渠道，擴(kuò)大文明養(yǎng)犬傳播的覆蓋面及受眾群體。比如：可以鼓勵廣播和電視把“文明養(yǎng)犬”這類公共問題制作成專題節(jié)目，專供公民討論;可以在地鐵站、公交車站的宣傳廣告牌張貼宣傳海報;在小區(qū)住宅樓電梯可視媒體循環(huán)播放宣傳小視頻，以達(dá)到“目之所及”的宣傳效應(yīng)，讓“文明養(yǎng)犬”在全社會形成社會文化。

（五）加強(qiáng)相關(guān)管理部門之間的溝通與協(xié)調(diào)

由于犬只管理活動涉及多方面的關(guān)系，涉及到市公安機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)行政管理部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生行政管理部門、城管執(zhí)法部門等多個部門。多部門在統(tǒng)籌上的協(xié)調(diào)失衡，容易使養(yǎng)犬管理問題較為突出，往往是在群眾反映強(qiáng)烈或媒體曝光后，相關(guān)部門才會采取臨時性的突擊措施，甚至僅以一紙文書批復(fù)式回應(yīng)，執(zhí)法工作顯得被動，且缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性。

因此，按照法約爾的話來說應(yīng)該實現(xiàn)“各行其位，各就其位”，各部門要明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限，確保分工的專業(yè)化，在提高組織的工作效率的同時，可以根據(jù)需要建立“法約爾跳板”，即在需要進(jìn)行溝通的兩個部門之間打通聯(lián)系的渠道，從而縮短上下級之間的批復(fù)時間以及部門之間的信息傳遞時間，還能有效的避免各部門之間“踢皮球”式的互相推諉現(xiàn)象。

在此過程中，協(xié)調(diào)也尤為重要，且協(xié)調(diào)應(yīng)該在早期階段進(jìn)行，也就是說，所有相關(guān)人員都應(yīng)在政策或決定的形成階段參與協(xié)調(diào)的過程，這種參與方式可以通過提高組織成員的積極性和創(chuàng)造性而有益于政策的實施，而不只是在政策或決定的完成階段“象征性地參與”。當(dāng)然，前提是政府這個“總龍頭”要起到宏觀上的把控全局的作用，將所有相關(guān)部門凝聚起來，共同為政策的制定出謀劃策，在溝通和協(xié)調(diào)中發(fā)揮最大效用。

（六）舉各方之力，興基層自治，構(gòu)建良性互動

寧波市在文明養(yǎng)犬的解決方案上，就很好的詮釋了“居民自治”這四個字。寧波市聯(lián)合社區(qū)居民委員會，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立“寵物工具箱”，箱內(nèi)有“寵物拾便器”、“寵物牽引繩”等工具，箱體外側(cè)還印有“請牽狗繩遛狗”等宣傳標(biāo)語。真正實現(xiàn)了基層居民自治。

社區(qū)管理委員會應(yīng)全面了解社區(qū)養(yǎng)犬情況，做好登記備案工作，將所有養(yǎng)寵居民信息登記造冊，便于日后能及時處理不文明養(yǎng)犬的鄰里糾紛問題;有條件的社區(qū)還可以成立保安巡邏隊，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止居民違法違規(guī)養(yǎng)犬行為;政府也可以根據(jù)實際情況，撥付一部分資金支持社區(qū)物業(yè)管理公司，使物業(yè)公司有能力在社區(qū)向養(yǎng)犬人免費(fèi)發(fā)放狗繩和狗嘴套。

社區(qū)要發(fā)揮好橋梁紐帶作用，作為“自上而下”傳達(dá)中央指導(dǎo)思想的“傳話筒”，與此同時也要作為“自下而上”基層群眾組織的“傳聲筒”，在開展工作的過程中，廣泛聽取民聲民意，保證基層百姓的參與信息交互更加順暢無阻，增強(qiáng)中央政府與基層百姓之間的理解信任，提高公共管理者執(zhí)行與管理的合理性和有效性，為各種阻力“讓路”，文明養(yǎng)犬工作才能更有效地開展。

結(jié) 語

盡管各地養(yǎng)犬條例頒布實施歷時已久，然而，并不是每一個公民都能做到對其內(nèi)容的知曉，更不用說是熟悉了。其實，我們每個人都有責(zé)任也有義務(wù)維護(hù)法律權(quán)威、遵守社會規(guī)范，這不僅僅是出于對自身利益的維護(hù)，也是對保障他人權(quán)益的一份責(zé)任。誠然，筆者在文中提出的建議也有過于理想化的成分，但最終的目的都是希望法律法規(guī)能真正發(fā)揮作用，規(guī)范公民養(yǎng)犬行為，保障公民人身安全，讓文明養(yǎng)犬蔚然成風(fēng)，公共環(huán)境得到改善，讓“良治”與“良心”并駕齊驅(qū)，真正實現(xiàn)社會公共治理的“共建共享共治”。

【注 釋】

《武漢市養(yǎng)犬管理條例》第二章第九條中明確規(guī)定：三環(huán)路以內(nèi)區(qū)域及三環(huán)路以外的城鎮(zhèn)居民居住區(qū)、機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、文物古跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝游覽區(qū)等區(qū)域為重點限養(yǎng)區(qū);其他區(qū)域為一般限養(yǎng)區(qū)

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