民用無人機(jī)的現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

劉欣

【摘 要】如今民用無人機(jī)行業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)正在不斷地刷新著人們的認(rèn)知，無人機(jī)作為正在改變世界的新工具，無人機(jī)的發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展都面臨著巨大的契機(jī)和困擾，如何建立起疏堵結(jié)合的行政法律體系，使其能夠健康有序發(fā)展成為一大困擾。文章通過收集相關(guān)法律法規(guī)、搜集相關(guān)資料、發(fā)放問卷調(diào)查和采取訪談等方式，對(duì)于目前民用無人機(jī)的總體使用情況和存在的問題進(jìn)行了匯總，從立法、監(jiān)管和行業(yè)自治等方面提出相關(guān)建議與對(duì)策，以此促進(jìn)民用無人機(jī)行業(yè)的有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】民用無人機(jī);行政法律規(guī)制;監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】V279 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2019）02-0163-03

近日，一些關(guān)于民用無人機(jī)的新聞不同程度上在吸引著人們的眼球，洪澤湖大閘蟹節(jié)有三架黑飛民用無人機(jī)被公安機(jī)關(guān)擊落;張學(xué)友演唱會(huì)上，有兩架黑飛無人機(jī)被公安機(jī)關(guān)擊落;一架無人機(jī)飛行中突然失控墜落在幼童臉上等發(fā)生在人們身邊的新聞讓人們突然發(fā)現(xiàn)，無人機(jī)不再遠(yuǎn)離人們的生活，而無人機(jī)反制措施也因?yàn)檫@些事件成為社會(huì)熱點(diǎn)。這些問題無一不是在說明：無人機(jī)發(fā)展的高速時(shí)代正在來臨。這些“黑飛”的無人機(jī)給人們?cè)斐傻睦_越來越頻繁地出現(xiàn)在人們視野中，使人們認(rèn)識(shí)到無人機(jī)的發(fā)展并不會(huì)一帆風(fēng)順。需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，從而使其能在法律框架內(nèi)推動(dòng)行業(yè)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

1 民用無人機(jī)的市場(chǎng)發(fā)展

近年來我國(guó)開始重視新一代人工智能的發(fā)展，國(guó)務(wù)院在2017年7月份發(fā)布了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，指出要大力發(fā)展智能運(yùn)載工具，發(fā)展消費(fèi)類和商用無人機(jī)，建立專業(yè)化服務(wù)體系，完善空域管理措施。無人機(jī)市場(chǎng)的火爆在國(guó)家政策發(fā)布之前就已經(jīng)有了預(yù)兆。

自2015年以來，民用無人機(jī)的發(fā)展進(jìn)入了發(fā)展的新時(shí)代，國(guó)內(nèi)無人機(jī)企業(yè)大疆無人機(jī)在2015年的國(guó)際消費(fèi)類電子產(chǎn)品展覽會(huì)（CES）上憑借其產(chǎn)品Inspire 1，成功引起業(yè)內(nèi)關(guān)注，徹底引發(fā)了國(guó)內(nèi)民用無人機(jī)的投資狂潮。從大疆集團(tuán)的資本情況來說明可能更能凸顯無人機(jī)市場(chǎng)的發(fā)展情況。

2010年大疆無人機(jī)銷售額只有300萬元，2015年大疆無人機(jī)經(jīng)過融資后，其估值已經(jīng)達(dá)到100億美元，2016年的產(chǎn)業(yè)估值當(dāng)中，大疆無人機(jī)以240億美元的估值在國(guó)內(nèi)無人機(jī)企業(yè)中一枝獨(dú)秀①。管中窺豹，從大疆無人機(jī)在6年中的資本增值上來看，我們可以明確看出消費(fèi)級(jí)民用無人機(jī)的市場(chǎng)正在進(jìn)入狂熱之中。小米、騰訊等中國(guó)巨頭公司都按捺不住，各出奇招加入了消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的市場(chǎng)角逐之中，將低價(jià)和社交元素融入無人機(jī)市場(chǎng)競(jìng)賽之中，大大增加了民用無人機(jī)的需求量，降低了無人機(jī)的使用門檻。

而民用無人機(jī)的應(yīng)用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止在娛樂和社交范疇內(nèi)。2016年1月27日，新華社全文播發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，這份文件提出，要大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈改造升級(jí)。植保無人機(jī)作為農(nóng)用航空器正進(jìn)入農(nóng)業(yè)改革范疇，植保無人機(jī)所具有的撒藥均勻、方便管理的優(yōu)點(diǎn)推動(dòng)著其在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的快速發(fā)展。目前已有多省開始在植保無人機(jī)上進(jìn)行試水補(bǔ)貼，2015年《河南省農(nóng)用航空器購(gòu)置補(bǔ)貼試點(diǎn)方案》，首次選擇農(nóng)用航空器作為農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品補(bǔ)貼試點(diǎn)產(chǎn)品。福建也在同年9月由福建省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理處發(fā)布的《2015年福建省農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼產(chǎn)品已歸檔公示》中，多款無人機(jī)已經(jīng)列入補(bǔ)貼范圍。

同時(shí)在電力、警用、測(cè)繪、氣象、新聞、貨運(yùn)等傳統(tǒng)行業(yè)中，民用無人機(jī)的應(yīng)用也越來越廣泛。由腦電波控制無人機(jī)技術(shù)的成功和已經(jīng)開始投資研制的無人駕駛電動(dòng)飛行出租車等新技術(shù)的出現(xiàn)，新的應(yīng)用方式正不斷地刷新人們對(duì)于民用無人機(jī)這個(gè)新興行業(yè)的認(rèn)知。

2 民用無人機(jī)使用的困擾

伴隨著民用無人機(jī)市場(chǎng)的火爆和其迅速進(jìn)步的各項(xiàng)技術(shù)，無人機(jī)這一軍用產(chǎn)品也飛入了尋常百姓家。自老牌芯片廠商高通為無人機(jī)打造出專用小型芯片后，無人機(jī)開始變得小巧，操作也隨之簡(jiǎn)便，價(jià)格上出現(xiàn)了以小米無人機(jī)為代表的低價(jià)無人機(jī)。這無疑降低了使用無人機(jī)的準(zhǔn)入門檻，也使得無人機(jī)的使用變得略顯混亂和無序。

2.1 監(jiān)管存在較大難題

監(jiān)管存在很多的難點(diǎn)和盲點(diǎn)，深圳作為改革開放的前沿城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在2018年深圳市對(duì)于無人機(jī)的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行過初步的調(diào)查，據(jù)統(tǒng)計(jì)深圳無人機(jī)整機(jī)生產(chǎn)企業(yè)有34家、零配件生產(chǎn)企業(yè)23家、無人機(jī)銷售企業(yè)有103家，無人機(jī)從購(gòu)買方面來說較為容易。無人機(jī)購(gòu)買后只要求250克（含250克）進(jìn)行登記并粘貼相關(guān)標(biāo)識(shí)，但沒有強(qiáng)制性要求購(gòu)買人自覺遵守。但是，其中支持后臺(tái)監(jiān)管技術(shù)的企業(yè)僅有38%。自2017年6月起，我國(guó)開始對(duì)無人機(jī)擁有者進(jìn)行實(shí)名登記。但是銷售企業(yè)是否向公安機(jī)關(guān)備案并核實(shí)信息等未做要求，如果算上DIY形式的無人機(jī)飛行器，這一比例會(huì)更少，這也為監(jiān)管帶來了很大難度②。通過二手交易平臺(tái)及部分論壇搜索可以發(fā)現(xiàn)，有賣家打出宣傳廣告稱只需安裝一個(gè)破解模塊就可以破解無人機(jī)企業(yè)在芯片中植入的飛行禁區(qū)，從而逃過相關(guān)部門的監(jiān)管。人們的航空法律意識(shí)淡薄，對(duì)于航空侵權(quán)的界限不明確，這也使得使用民用無人機(jī)在進(jìn)入購(gòu)買者手中后容易出現(xiàn)問題。

2.2 缺乏細(xì)化的無人機(jī)購(gòu)買登記制度

目前國(guó)家對(duì)于輕小型無人機(jī)暫時(shí)沒有針對(duì)購(gòu)買者年齡和駕駛?cè)四挲g的規(guī)定，人們對(duì)于無人機(jī)的印象多數(shù)定義在玩具一類，對(duì)于無人機(jī)的重視程度不夠。忽視了未成年駕駛?cè)艘彩钱?dāng)前無人機(jī)事件中不可忽視的致害主體。且登記沒有硬性規(guī)定，只通報(bào)沒有進(jìn)行登記的無人機(jī)會(huì)影響使用，相關(guān)主管部門會(huì)進(jìn)行處罰。處罰措施不明確，且對(duì)相關(guān)法律法規(guī)沒有進(jìn)行相關(guān)宣傳與教育。目前只有深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小型無人駕駛航空器管理辦法（征求意見稿）》中擬規(guī)定除在室內(nèi)或攔網(wǎng)內(nèi)等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無人飛行機(jī)，應(yīng)當(dāng)在制定相關(guān)法律對(duì)于購(gòu)買者和駕駛者的年齡進(jìn)行限制。

2.3 缺乏統(tǒng)一的行業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)品定制標(biāo)準(zhǔn)也使得無人機(jī)難以承載公眾期望。無人機(jī)具有便攜性、便于操作、價(jià)格低廉等優(yōu)點(diǎn)，也因此很多無人機(jī)會(huì)做的小巧便攜，可以將一套無人機(jī)整體放入背包進(jìn)行攜帶。同時(shí)為了迎合廣大基層受眾，無人機(jī)的操作方式越來越簡(jiǎn)便，可以通過在手機(jī)上安裝操作APP就能進(jìn)行操作，不需要通過冗長(zhǎng)的說明書來理解操作方式。最后是價(jià)格因素，價(jià)格也是大多數(shù)無人機(jī)擁有者進(jìn)行選購(gòu)的一大要件，目前無人機(jī)市場(chǎng)大熱，很多企業(yè)在沒有生產(chǎn)資質(zhì)的情況下貿(mào)然進(jìn)入市場(chǎng)，民間也流傳著很多無人機(jī)的DIY的詳細(xì)升級(jí)教程，容易因此產(chǎn)生產(chǎn)品質(zhì)量問題，也因而可能會(huì)導(dǎo)致城市通訊無線電信號(hào)出現(xiàn)波動(dòng)，從而導(dǎo)致侵權(quán)等問題的發(fā)生。

2.4 缺乏明確的低空空域管制法規(guī)

我國(guó)目前尚未制定明確的低空空域管制法規(guī)和針對(duì)于無人機(jī)的生產(chǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，缺乏整體對(duì)于規(guī)范無人機(jī)飛行區(qū)域的管制法規(guī)。低空空域管制是民用無人機(jī)正常航行的最大阻力。低空空域是包括無人機(jī)在內(nèi)的通用航空器作業(yè)的重要空域。我國(guó)目前對(duì)于低空空域的管理較為嚴(yán)謹(jǐn)，雖然早有進(jìn)行統(tǒng)一管理的規(guī)劃，希望逐步建成統(tǒng)一管理的國(guó)家立體空域交通體系，但目前我國(guó)軍方仍然掌控著大部分空域的管理權(quán)，民航空域僅占我國(guó)空域中的一小部分，也因而我國(guó)對(duì)于低空空域管理的改革仍處于起步階段，仍有待進(jìn)一步開發(fā)。

3 建議

隨著無人機(jī)事件的不斷發(fā)酵，普通民眾對(duì)于無人機(jī)的觀點(diǎn)出現(xiàn)了兩極化的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)覺得無人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行減負(fù)，另一種觀點(diǎn)則希望更為嚴(yán)厲地管控民用無人機(jī)。如何對(duì)無人機(jī)進(jìn)行合理的規(guī)制，是采取松散的管理還是嚴(yán)格的管控，是國(guó)內(nèi)對(duì)于無人機(jī)規(guī)制的兩個(gè)方向。但是進(jìn)行行政立法規(guī)制是大勢(shì)所趨。我國(guó)無人機(jī)行政法規(guī)制定的主體一直限于國(guó)家機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)，缺乏更高立法位階的制定主體，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院進(jìn)行牽頭設(shè)立符合無人機(jī)發(fā)展趨勢(shì)的行政法律規(guī)范。民用無人機(jī)市場(chǎng)是一塊剛剛發(fā)掘的新市場(chǎng)，已經(jīng)匯集了大批的資本，具有很大的發(fā)展?jié)摿?，不能單純的為整治而整治。下面就針?duì)無人機(jī)的法律規(guī)制提出建議，以求幫助國(guó)家規(guī)制無人機(jī)，促進(jìn)無人機(jī)行業(yè)進(jìn)健康發(fā)展。

3.1 創(chuàng)新監(jiān)管模式

通過行政立法對(duì)于民用無人機(jī)進(jìn)行統(tǒng)一收納管理。通過國(guó)家發(fā)放監(jiān)管平臺(tái)營(yíng)業(yè)資格來對(duì)無人機(jī)進(jìn)行統(tǒng)一管理。對(duì)相關(guān)公司進(jìn)行相應(yīng)期限的資格審查。建議對(duì)民用無人機(jī)建立電子圍欄并設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)管云平臺(tái)，云技術(shù)的發(fā)展為未來的無人智能科技帶來了新的監(jiān)管方式。無論外界對(duì)于無人機(jī)的監(jiān)管是“放寬”還是“收緊”，云技術(shù)都已經(jīng)被大家廣泛認(rèn)可，已經(jīng)成為協(xié)同統(tǒng)一監(jiān)管的大趨勢(shì)。目前來說監(jiān)管運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)較為龐大，應(yīng)當(dāng)盡快制定云平臺(tái)規(guī)制的相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開放監(jiān)管門檻方便各方團(tuán)結(jié)協(xié)作，以容納更為優(yōu)秀的團(tuán)體和公司共同合作與開發(fā)。云監(jiān)管是目前我國(guó)有能力進(jìn)行的最為便捷的監(jiān)管方式，但設(shè)立云平臺(tái)監(jiān)督系統(tǒng)并非最終的發(fā)展目標(biāo)，未來的無人智能科技的監(jiān)管的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)是建立更為立體和復(fù)雜的空中交通網(wǎng)絡(luò)，以更為精確地融合民航、無人機(jī)和軍用航空，并為未來可能出現(xiàn)的更為先進(jìn)的航空設(shè)備留下預(yù)備空間。

3.2 細(xì)化民用無人機(jī)的購(gòu)買細(xì)則

設(shè)立更為強(qiáng)硬的購(gòu)買登記制度。改變當(dāng)前對(duì)于250克及以上民用無人機(jī)自行注冊(cè)的現(xiàn)狀，對(duì)于實(shí)名登記應(yīng)當(dāng)建立更為強(qiáng)硬的登記手段。目前的無人機(jī)發(fā)展已經(jīng)向自拍無人機(jī)等貼近人們生活的方向前進(jìn)，可以采取像手機(jī)系統(tǒng)一樣的方式，以強(qiáng)制登記為前置條件，在系統(tǒng)設(shè)置過程中要求必須實(shí)名登記才能激活無人機(jī)。

同時(shí)重視無人機(jī)擁有者對(duì)于未成年駕駛?cè)说目垂芰Χ?，未成年人在使用輕小型無人機(jī)中屬于主力地位，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)限制購(gòu)買和使用者的年齡，強(qiáng)制要求無人機(jī)說明上明確說明適用年齡。在目前無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)細(xì)則的基礎(chǔ)上，增加關(guān)于駕駛員年齡和職業(yè)道德的相關(guān)條款，加強(qiáng)航空法律學(xué)習(xí)與宣講，在駕照考試中除實(shí)踐考試外加試相關(guān)法律條文的理論性考試。

3.3 盡快建立統(tǒng)一的行業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)無人機(jī)的定性工作，切實(shí)區(qū)分無人機(jī)同類似飛行器的概念問題，從而更加明確登記范圍，從根本上保障無人機(jī)的在管問題，明確責(zé)任主體。

其次無人機(jī)作為航空飛行器，對(duì)于其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從而可以規(guī)制目前火熱的無人機(jī)制造市場(chǎng)，并加快無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的更新升級(jí)，摒除不合格的加工工廠和企業(yè)。目前無人機(jī)行業(yè)在各國(guó)都處于新興行業(yè)，對(duì)于無人機(jī)的相應(yīng)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定。我國(guó)可以以此為契機(jī)，通過牽頭建立相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以此建立以中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為核心的無人機(jī)制定標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.4 建立統(tǒng)一管理的空域管制法律規(guī)范

我國(guó)應(yīng)盡快完善國(guó)家低空空域建設(shè)，收納相關(guān)無線電管理部門的建議，同時(shí)建立民航空域管理系統(tǒng)，明確實(shí)際管理主體，從而設(shè)立非戰(zhàn)時(shí)的空域管理模式，以誰管理誰負(fù)責(zé)的原則制定相關(guān)行政法律規(guī)范。從而幫助建立國(guó)家空域交通規(guī)范管理的云系統(tǒng)的建立。

4 結(jié)語(yǔ)

民用無人機(jī)隨著時(shí)代和技術(shù)的不斷進(jìn)步，正在以日新月異的面貌面向世人，伴隨著它的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)的不斷凸顯，人們正在逐漸認(rèn)識(shí)這一有百年歷史的“新興產(chǎn)業(yè)”。從其不斷演進(jìn)的新功能和帶給人們的困擾中，可以看出無人機(jī)的發(fā)展仍在路上。我國(guó)應(yīng)當(dāng)就目前的實(shí)際發(fā)展設(shè)立相應(yīng)的行政立法規(guī)制，通過政府的權(quán)威性與公信力，大力宣傳相關(guān)航空政策與規(guī)定，在保護(hù)這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)約束，以此來推動(dòng)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

注 釋

①宇辰網(wǎng).無人機(jī)引領(lǐng)空中機(jī)器人新革命[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2017.

②呂紹剛，龔相娟.無人機(jī)如何不再任性飛[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-05-14（2）.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]