農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建研究

耿衛(wèi)新 李敏

摘要 近年來(lái)農(nóng)村環(huán)境污染不斷加劇，但農(nóng)村環(huán)保工作開(kāi)展卻頻頻遭遇困境。在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，采取第三方治理模式對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染進(jìn)行治理，可有效解決農(nóng)村環(huán)境法律制度缺失、治理主體缺位、資金技術(shù)缺乏等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染引入第三方治理的優(yōu)勢(shì)和可行性進(jìn)行詳細(xì)分析，設(shè)計(jì)構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理模式框架，為解決農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境治理;第三方治理;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào) X321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2019）10-0249-02

Abstract In recent years， rural environmental pollution has been aggravating， but the work of rural environmental protection has frequently encountered difficulties. In such a severe situation， adopting the thirdparty governance model to control rural environmental pollution can effectively solve the problems of the lack of legal system of rural environment， the absence of governance subjects， and the lack of funds and technology. Through detailed analysis of the advantages and feasibility of introducing thirdparty governance to rural environmental pollution， this study designed and constructed a thirdparty governance model framework for rural environmental pollution， with a view to providing reference for solving rural environmental protection problems.

Key words Rural environmental governance;Thirdparty governance;Rural revitalization

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，農(nóng)村環(huán)境污染也愈加嚴(yán)重，不僅影響到農(nóng)村居民的身體健康、生活質(zhì)量，并直接影響、制約了農(nóng)村各個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一塊短板，農(nóng)村環(huán)境污染治理迫在眉睫。然而傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境治理由于技術(shù)落后、資金不足等原因，使得尋求一條新的有效治理途徑顯得尤為重要[1]。

1 農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活污染、城市和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境的突出問(wèn)題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)生的“廢水、廢氣、固態(tài)廢棄物”和生活垃圾向農(nóng)村的肆意排放，再加上大多數(shù)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄，不合理處置農(nóng)膜，過(guò)量施用化肥農(nóng)藥等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重[2]。另一方面，從農(nóng)村生活環(huán)境來(lái)看，情況也不樂(lè)觀[3]。我國(guó)村莊分布廣泛，農(nóng)村人口眾多，由于公共財(cái)力在農(nóng)村的投入不足，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)村人居環(huán)境一直沒(méi)能得到有效改善。在多數(shù)農(nóng)村，生活垃圾隨意堆放，生活污水隨意傾倒，田邊地頭、樹(shù)底路邊白色地膜隨處可見(jiàn)，塑料包裝瓶瓶罐罐遍地都是。雖然環(huán)保部、財(cái)政部早在2008年就已積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境“以獎(jiǎng)促治”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對(duì)近8萬(wàn)個(gè)村莊的生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、飲用水水源地等進(jìn)行了綜合整治，并取得了積極成效。但總體上來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境治理資金投入和運(yùn)行模式仍是以各級(jí)政府為主，社會(huì)資金和市場(chǎng)主體參與度不高，農(nóng)村環(huán)境治理效果和效率需進(jìn)一步提升[4]。

2 農(nóng)村環(huán)境治理困境

2.1 環(huán)保立法滯后，相關(guān)法律制度不健全

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題情況復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生活和生產(chǎn)污染、工業(yè)轉(zhuǎn)移污染、土壤污染、地下水超采和污染等問(wèn)題交叉，都很突出。目前，我國(guó)環(huán)境立法不僅適用于城市，也適用于農(nóng)村，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染的問(wèn)題，分散在城鎮(zhèn)與工業(yè)環(huán)保為導(dǎo)向的法律當(dāng)中，尚無(wú)一部專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的法律。由于農(nóng)村的基層治理模式、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)形態(tài)與城市顯著不同，當(dāng)前的各項(xiàng)法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行中都遭遇到不同程度的困境。

2.2 環(huán)境治理資金投入不足，投融資渠道單一

由于之前農(nóng)村的環(huán)境污染問(wèn)題沒(méi)有得到人們足夠重視，環(huán)保工作的重點(diǎn)一直是重城市輕農(nóng)村，使得投入城市環(huán)境治理的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，嚴(yán)重制約了農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高新技術(shù)的采用。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理工作，投融資渠道仍然單一，主要依靠中央和地方政府按照比例進(jìn)行投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受資金限制，我國(guó)60萬(wàn)個(gè)行政村中只有大約10%得到整治，即便在整治過(guò)的行政村中，仍有大部分存在建設(shè)資金投入不足和缺乏后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金等問(wèn)題[2]。農(nóng)村環(huán)保資金的投入不足，已經(jīng)嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的市場(chǎng)化進(jìn)程，迫切需要尋求多渠道融資方式來(lái)解決資金問(wèn)題。

2.3 政府引導(dǎo)機(jī)制不完善，市場(chǎng)主體積極性不高

目前，農(nóng)村環(huán)境治理已初步建立起政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的投入機(jī)制，但仍不完善，特別是沒(méi)能調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)主體的積極性[3]。雖然有些地方政府大力推動(dòng)，但由于缺乏動(dòng)力，企業(yè)并未真正參與進(jìn)來(lái);還有些地方，企業(yè)和村民積極性都很高，但是參與門(mén)檻過(guò)高又缺乏優(yōu)惠政策引導(dǎo)，被攔在門(mén)外。政府引導(dǎo)機(jī)制的不完善、不健全，直接降低了社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的可能性和積極性，限制了農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體的培育和發(fā)展。

2.4 專業(yè)運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍缺乏，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)缺失

近年來(lái)，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)得到各界廣泛的關(guān)注，中央及地方政府也加大了對(duì)農(nóng)村生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖等污染的治理。但是農(nóng)村污染治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)模式仍然不完善，例如《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾簡(jiǎn)易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺乏，尚未建立農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)模式、農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)模式等，對(duì)市場(chǎng)主體的約束和引導(dǎo)不足。此外，農(nóng)村還缺乏專業(yè)的環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，治污技術(shù)不成熟，治理效果更是差強(qiáng)人意[4]。

3 農(nóng)村環(huán)境第三方治理的必要性

在農(nóng)村環(huán)境治理中引入環(huán)境污染第三方治理模式，可以有效解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中法律制度缺失、治理資金技術(shù)缺乏、引導(dǎo)機(jī)制不健全等問(wèn)題，能夠極大推動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)張環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，從而促進(jìn)環(huán)境科技的進(jìn)步和發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)具備開(kāi)展第三方治理的條件，在農(nóng)村地區(qū)推行環(huán)境污染第三方治理切實(shí)可行。

首先，農(nóng)村環(huán)境治理采取第三方治理模式，可以彌補(bǔ)法律制度的缺失。第三方治理是一種契約關(guān)系，能幫助各治理主體根據(jù)實(shí)際情況，將不能及時(shí)立法又急切需要應(yīng)對(duì)的環(huán)境事項(xiàng)，合理靈活地確定到契約中[5]，從而有效解決立法滯后的問(wèn)題。還可以將法律規(guī)定和規(guī)章制度因事制宜、因地制宜轉(zhuǎn)化為具有可操作性強(qiáng)的契約權(quán)利與義務(wù)，來(lái)更好地填補(bǔ)法律、規(guī)章的空白。其次，第三方治理機(jī)構(gòu)能為農(nóng)村環(huán)境治理有效治理提供先進(jìn)技術(shù)和資金支持。由于政府環(huán)保資金有限，不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理需要的大量資金，因此農(nóng)村環(huán)境治理投入只能通過(guò)第三方來(lái)解決。第三方治理機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，可有效緩解農(nóng)村環(huán)保資金不足的情況，同時(shí)也為農(nóng)村帶來(lái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等較先進(jìn)的治理技術(shù)[6]。第三，引入第三方治理可以形成權(quán)責(zé)分明的共治機(jī)制。我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并沒(méi)有設(shè)立環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于缺乏政府管制，負(fù)有治理責(zé)任的村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)體和農(nóng)戶也不會(huì)積極主動(dòng)參與治理。第三方治理的介入，在可以不增設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的情況下，通過(guò)約定明確各方治理責(zé)任，充分發(fā)揮各主體作用，繼而形成多元化共治局面[7]。

4 農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理模式設(shè)計(jì)

4.1 農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理主體責(zé)任

農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理是指政府明確村委會(huì)的治理職責(zé)，采用招標(biāo)方式委托第三方治理企業(yè)開(kāi)展農(nóng)村連片治理，并通過(guò)向環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)監(jiān)測(cè)服務(wù)考評(píng)治理效果的一種農(nóng)村污染治理模式[8]。具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府依據(jù)環(huán)保法對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，委托第三方治理企業(yè)進(jìn)行連片治理，委托環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。村委會(huì)和村企業(yè)承擔(dān)污染治理、協(xié)助第三方企業(yè)治理與環(huán)境監(jiān)測(cè)，代表農(nóng)戶委托第三方治理生活污染等責(zé)任。第三方治理企業(yè)提供專業(yè)的治污服務(wù)外，還可與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或村企業(yè)進(jìn)行磋商、合作，提供諸如生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)利用、無(wú)土栽培、測(cè)土施肥等技術(shù)支持，也可以代理申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)稅、金融支持、申請(qǐng)產(chǎn)品認(rèn)證等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品增益最大化[9]。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)出具監(jiān)測(cè)結(jié)果，為治理績(jī)效考評(píng)、政府查處環(huán)境違法行為、各契約主體相互監(jiān)督提供數(shù)據(jù)依據(jù)。如此一來(lái)，各契約主體可以做到權(quán)責(zé)分明、各司其職[10]。

4.2 農(nóng)村環(huán)境第三方治理制度保障機(jī)制

在農(nóng)村環(huán)境治理中引入第三方治理可行且前景廣闊，但是該模式的實(shí)施仍然存在諸多障礙，需要建立和創(chuàng)新系列保障機(jī)制，通過(guò)制度的力量推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理在農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展。設(shè)立保障機(jī)制的基本邏輯思路如下：一要積極發(fā)揮政府職能推動(dòng)第三方治理在農(nóng)村開(kāi)展;二是農(nóng)村環(huán)境引入第三方治理仍然應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，由市場(chǎng)來(lái)決定，但是政府要去創(chuàng)造市場(chǎng)、規(guī)范和發(fā)展市場(chǎng);三要明確污染企業(yè)和治理企業(yè)的責(zé)任;四要建立約束和監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)第三方治理中存在的違法違約行為。具體建立以下4個(gè)實(shí)施保障機(jī)制。

4.2.1 立法保障機(jī)制。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法中缺乏對(duì)農(nóng)村生活污染和種植業(yè)污染的處罰規(guī)定，應(yīng)完善行政處罰立法，倒逼排污者參加第三方治理或者主動(dòng)自行治理，并規(guī)范第三方治理企業(yè)行為[11]。另外，由于第三方治理企業(yè)和環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)良莠不齊，還應(yīng)該規(guī)范其準(zhǔn)入和退出。

4.2.2 行政協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理會(huì)涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、住建等部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合[10]。

4.2.3 利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。各主體參與環(huán)境污染第三方治理的根本動(dòng)力是利益驅(qū)動(dòng)。為加快推進(jìn)第三方治理模式在農(nóng)村推廣，政府應(yīng)給與獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、財(cái)稅、金融、審批等優(yōu)惠政策來(lái)驅(qū)動(dòng)各主體積極參與第三方治理。制定的優(yōu)惠政策和措施應(yīng)具有可操作性和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保這些政策和措施落地[12]。

4.2.4 責(zé)任追究機(jī)制。政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)第三方治理中標(biāo)企業(yè)、農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)測(cè)結(jié)果以及農(nóng)村環(huán)境違法等信息。信息公開(kāi)透明才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)第三方治理中的違法違約行為并及時(shí)制裁。此外，還應(yīng)將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入到相關(guān)職責(zé)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，并依法追究行政責(zé)任。政府應(yīng)充分利用環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和民眾舉報(bào)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境違法打擊力度，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)弄虛作假的，也應(yīng)追究責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境污染第三方治理的重要組成部分，雖然目前的推廣普及力度并不大，但引入后將對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理困境起到有力的破解作用，將有助于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，且推廣難度較低[13]。因此，政府部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律，建立試點(diǎn)，不斷嘗試和完善農(nóng)村環(huán)境第三方治理模式和實(shí)施機(jī)制，確保農(nóng)村環(huán)境第三方治理的順利開(kāi)展和推廣，讓農(nóng)村良好生態(tài)環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 肖萍，朱國(guó)華.農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理契約研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（4）：104-108.

[2] 李思東.新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境問(wèn)題及保護(hù)措施[J].科教導(dǎo)刊，2017（33）：234.

[3] 王超，李昭林.“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)意農(nóng)業(yè)”發(fā)展的對(duì)策探討[J].臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索，2016（4）：69-72.

[4] 羅千植.我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游發(fā)展現(xiàn)狀及展望[J].北京農(nóng)業(yè)，2015（21）：173-174.

[5] 李熙春.保山農(nóng)村居民生活廢水和廢棄物污染的形成機(jī)制和治理模式[J].現(xiàn)代營(yíng)銷，2017（5）：197-199.

[6] 解讀《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》[EB/OL].（2016-10-21）[2018-10-20].http：//www.h2o-china.com/news/247768.html.

[7] 吳惟予，肖萍.契約管理：中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的有效模式[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（4）：98-103.

[8] 何廷偉.淺談保山農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題與對(duì)策[J].絲路視野，2017（26）：160-162.

[9] 盛光斌.心理契約管理有效性分析[J].番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，6（2）：11-13，64.

[10] 唐光明.農(nóng)村環(huán)境綜合治理工程設(shè)計(jì)與施工技術(shù)要點(diǎn)[J].綠色科技，2017（20）：139-140.

[11] 成紅宇，郭彥波.加強(qiáng)農(nóng)村污染長(zhǎng)效治理 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村[J].河南農(nóng)業(yè)，2017（25）：27.

[12] 曹方超.培育發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體 綜合整治農(nóng)業(yè)面源污染[EB/OL].（2016-10-28）[2018-10-20].http：//biz.co188.com/content_info_62840853_1.html.

[13] 郭烔.農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理契約體系探究[J].黑河學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（5）：39-40.