ABO模式研究

[摘要]北京地鐵四號線是實施ABO模式（授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運營（Operate）模式）的典型項目，具體采用的是TOT+BOT模式。文章研究了ABO模式的機制安排，并通過分析北京地鐵四號線項目的運作方式和風(fēng)險，為該模式的進一步運用和推廣提供經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]ABO模式；北京地鐵四號線；項目風(fēng)險

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1ABO模式

1.1ABO模式簡介

政府將公共服務(wù)項目授權(quán)給屬地的國有公司，讓其負責(zé)整合資源、提供投資、建設(shè)、運營等服務(wù)，而政府則主要負責(zé)考核績效并支付費用，這種模式被稱為授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運營（Operate）模式，即ABO模式。ABO模式是北京市交通委和京投公司經(jīng)過多年在軌道交通項目模式運作的基礎(chǔ)上，逐步摸索和完善而提出的。2018年1月15日，江蘇省住建廳、發(fā)改委及財政廳聯(lián)合發(fā)布《推進政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管〔2018〕23號），也明確了本地政府投資工程組織建設(shè)工作由政府直接授權(quán)實施單位，并由實施單位承擔(dān)工程組織建設(shè)及工程立項報審招標職能[1]。

1.2ABO模式的優(yōu)勢

1.2.1有利于政企分開

ABO模式的實施有利于區(qū)分政府與企業(yè)的關(guān)系。一方面，政府可以減少直接參與微觀事務(wù)，主要負責(zé)規(guī)則制定、績效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于提高公共管理的效率與質(zhì)量。另一方面，企業(yè)可以由單一的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑Y源的整合者，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，提供更多更好的公共服務(wù)。

1.2.2政府平臺公司轉(zhuǎn)型新舉措

全國人大財經(jīng)委于2017年6月23日向全國人大常委會匯報《關(guān)于2016年中央決算草案審查結(jié)果的報告》。報告中提出，國務(wù)院有關(guān)部門要抓緊制定剝離融資平臺公司融資功能的具體辦法，積極推動地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。ABO模式使得政府對平臺公司的財政支持由直接給與內(nèi)部撥款的形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)《授權(quán)經(jīng)營協(xié)議書》約定支付，政府補貼的金額、標準和方式較以往更加清晰、透明，更方便第三方金融機構(gòu)進行資信審核，從而使得平臺公司融資的市場操作更加規(guī)范，符合轉(zhuǎn)型的要求[2]。

1.2.3 政府購買服務(wù)模式和PPP模式的補充

財預(yù)[2017]87號“關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知”中明確指出，公路、通訊、機場和鐵路等建設(shè)工程項目，不得列為政府購買服務(wù)的項目。地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程舉債或者通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)或融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資是不被允許的[3]。財政部2015年發(fā)布的“政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引”中規(guī)定每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%[4]。ABO模式是對PPP模式和政府購買服務(wù)模式這兩種模式的有益補充。

2案例分析

北京地鐵四號線是實施ABO模式的典型項目，京投公司在受權(quán)之后，采用的是TOT+BOT模式，下文將對其運作方式和風(fēng)險進行研究和分析。

2.1項目運作方式

北京地鐵四號線是于2004年8月啟動，2009年9月28日開通的。該項目共有23個地鐵站和1個地面站，平均車站間距為1.18公里。四號線工程概算總投資153億元，北京市政府將該項目授權(quán)給京投公司，并與京投公司參與組建的京港地鐵公司簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議。

京投公司按照授權(quán)將該項目分為A、B兩部分，負責(zé)其投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。A部分為土建工程部分，采用TOT模式，投資額107億元，約占總投資的70%，由京投公司的全資子公司北京地鐵四號線公司代表北京市政府籌資建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)；B部分為機電設(shè)備部分，采用BOT模式，投資額46億元，約占總投資的30%，由京港地鐵公司負責(zé)投資建設(shè)、運營和管理[5]。根據(jù)與北京地鐵四號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，四號線項目竣工驗收后，京港地鐵公司將取得A部分資產(chǎn)30年的使用權(quán)。

2.2項目風(fēng)險分析

根據(jù)上文對北京地鐵四號線項目的概述，本文分析了對該項目具有顯著影響的非系統(tǒng)性風(fēng)險，包括完工風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、融資風(fēng)險。

2.2.1完工風(fēng)險

進度、成本和質(zhì)量是一個工程項目在規(guī)劃、建設(shè)和運營過程中需要考慮的三個關(guān)鍵因素。他們相互影響、相互制約。倘若不能根據(jù)規(guī)劃的工期完成項目建設(shè)，會加大成本，但一味地追求今早完工，工程的質(zhì)量又很難保證。因此，必須合理安排工程進度，嚴格控制項目成本，牢牢把關(guān)建筑物質(zhì)量，是保證項目順利交付和成功運營的基礎(chǔ)。就北京地鐵四號線來說，該項目非常重視前期規(guī)劃，京港地鐵公司將工期分為23個時間節(jié)點，每一個節(jié)點都有對應(yīng)的具體的完工日期，并嚴格按照計劃實施，保證了項目的順利完工[6]。

2.2.2市場收益不足風(fēng)險

北京地鐵四號線的主要的營業(yè)收入來自于地鐵票款[7]。對運營公司來說，為了在有限的時間內(nèi)盡快收回成本，并持續(xù)運作，地鐵票價自然是越高越好。但不可忽視的是，地鐵是一項市政工程，服務(wù)于人民的日常生活出行，票價不能超過人民的承受范圍，否則不僅達不到便民的效果，還會引來百姓的抱怨。因此，地鐵票價的設(shè)置也需要經(jīng)過仔細的研究。北京地鐵四號線采用的定價采用的是政府定價，政府決定了地鐵票價，同時還規(guī)定，若運營公司虧損，政府會給與補償，若運營公司盈利，政府將得到分紅。這種定價方法實際上就是政府兜底，既保障了人民的利益，又保障了運營公司的利益。

2.2.3融資風(fēng)險

貸款利率直接決定著貸款利息的大小，控制住財務(wù)費用是獲取預(yù)期利益的前提。如果預(yù)測到將來的利率會提高，那么就要在現(xiàn)在貸長期貸款，防止將來利率增加導(dǎo)致利息增加。如果預(yù)測到將來的利率會下降，那么現(xiàn)在可以貸適當短期的貸款，在將來利率下降時可以改換利率低的貸款。這種方式可以有效降低利息費用，對資金做一個更好的安排，北京地鐵四號線也做了相應(yīng)的預(yù)測和規(guī)劃。

3ABO模式實施的建議

ABO模式的提出具有積極的意義，但其在實際運用方面還有著廣泛的爭議。下文將結(jié)合本文分析的案例，對該模式提出三點建議。

3.1采用合適的模式運作

依據(jù)項目特征對操作模式進行合理判斷，政府不能一味地將所有項目均授權(quán)屬地城投公司運作。對于屬于強制PPP模式識別類型項目（污水處理、垃圾處理等）以及具備通過與社會資本合作能夠明顯提升建設(shè)運營效率，市場化程度相對較高的項目，以政府和社會資本合作模式操作[8]。對于基建投資規(guī)模較大，通過運營及財政可承受范圍內(nèi)的適當補貼無法完成投資回收或無法通過運營績效的提升改善投資經(jīng)營的，可運用ABO模式進行操作。

3.2借鑒PPP模式的相關(guān)程序

ABO模式的運用可以借鑒PPP模式的相關(guān)程序。例如，在簽訂授權(quán)協(xié)議前進行物有所值和財政承受能力論證，明確項目如何進行設(shè)計，政府支付的經(jīng)營服務(wù)費如何計算和支付，授權(quán)經(jīng)營主體的經(jīng)營績效如何考核等，不可超財政承受能力上馬項目，大肆增加城投公司舉債規(guī)模。

3.3防止增加政府債務(wù)

據(jù)資料顯示，四號線項目一直是政府在兜底，彌補運營公司的損失，該項目實際上常年處于虧損狀態(tài)[9]。雖然該項目建設(shè)得很成功，但高昂的地鐵工程造價始終難以靠北京低價的地鐵票價來回收成本。一方面，政府一直要負擔(dān)地鐵運營的虧損，帶來了巨大的財政負擔(dān)。另一方面，運營公司難以滿足于政府對他的補貼，想要賺取更多利潤，但有沒有辦法改變，局勢陷入了僵局。北京地鐵四號線采用ABO模式為該項目帶來了46億元的社會資本，但每年的政府補貼達到了7億之多，實際上并沒有減輕政府的負擔(dān)。因此，在運用ABO模式時要注意政府不應(yīng)以某種形式進行擔(dān)?；蚨档住?/p>

參考文獻

[1] 推進政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見[EB/OL].江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，[2018-06-13]. http：//jsszfhcxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/1/15/art_8639_7413749.html.

[2] 北京城市軌道交通實行ABO模式北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司副總經(jīng)理白云生[J].城市軌道交通，2016（03）：32-33.

[3]本刊記者.財政部有關(guān)負責(zé)人就印發(fā)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》答記者問[J].預(yù)算管理與會計，2017（7）：3-5.

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[9]李沫萱，張佳儀.北京地鐵四號線的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其經(jīng)營模式分析[J].北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，9（2）：58-61，67.

[作者簡介] 崔敏璐（1995-），女，碩士，研究方向：可持續(xù)發(fā)展與管理。