世界經(jīng)濟(jì)治理秩序的金磚“裂變”

蔣旭峰

金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人近期在巴西福塔萊薩見證簽署了成立金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排的文件，標(biāo)志著兩大機(jī)構(gòu)的設(shè)立從遠(yuǎn)景藍(lán)圖被落實(shí)到了施工圖紙。這是金磚五國(guó)多邊合作取得的歷史性突破，標(biāo)志著二戰(zhàn)后以布雷頓森林體系為代表的全球經(jīng)濟(jì)、金融治理版圖出現(xiàn)新變量。但是，必須清醒地看到，與國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等老牌布雷頓森林體系組織相比，兩家新機(jī)構(gòu)的羽翼尚未豐滿，做大做強(qiáng)自己需要智慧，也需要時(shí)間。

遲來的“裂變”

在二戰(zhàn)將要見到曙光的1944年7月，美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)等44個(gè)國(guó)家的代表在美國(guó)新罕布什爾州的布雷頓森林開會(huì)，商討戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)。各國(guó)決定建立國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（世行前身）和IMF兩大機(jī)構(gòu)，前者致力于促進(jìn)戰(zhàn)后重建，后者司職維護(hù)國(guó)際金融體系和匯率穩(wěn)定，加上1948年正式生效的關(guān)貿(mào)總協(xié)定（世貿(mào)組織前身），布雷頓森林體系的“三鼎”成型，標(biāo)志著英美兩國(guó)全球經(jīng)濟(jì)盟主地位實(shí)現(xiàn)機(jī)制化的易位，美國(guó)的全球經(jīng)濟(jì)、金融絕對(duì)話語權(quán)確立。世行和IMF兩大國(guó)際組織距離白宮僅一街之隔的辦公樓位置就是最好的詮釋。

在過去半個(gè)多世紀(jì)以來，世行和IMF這兩大組織建立之初的使命已經(jīng)發(fā)生重大改變，歐洲已經(jīng)復(fù)興，美元黃金固定匯率制在1971年終結(jié)。世行的使命已從最初的戰(zhàn)后重建過渡到消除貧困，從單一的國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行演變?yōu)榘▏?guó)際金融公司等五大機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元化集團(tuán)；IMF開始更為關(guān)注系統(tǒng)性重要經(jīng)濟(jì)體之間的互相經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)。但總體而言，伴隨新興經(jīng)濟(jì)體的力量逐漸崛起，全球經(jīng)濟(jì)、金融治理格局的改革步伐顯然慢于這一步調(diào)。近期IMF遷都北京的熱議短期內(nèi)不會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，筆者曾在2013年總部位于美國(guó)的布雷頓森林委員會(huì)成立30周年年會(huì)上提出這一問題，美國(guó)負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的副財(cái)長(zhǎng)對(duì)此避而不答，華盛頓在場(chǎng)的美國(guó)政經(jīng)精英對(duì)筆者紛紛投來冷眼。

布雷頓森林體系建立的背景是世界地緣政治版圖和二戰(zhàn)后大國(guó)間經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比達(dá)到質(zhì)變的臨界點(diǎn)，如今全球各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對(duì)比又達(dá)到新臨界點(diǎn)，按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家今年的經(jīng)濟(jì)總量在2013年首次超過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。然而，原有國(guó)際秩序中的守成大國(guó)顯然不愿意與新崛起大國(guó)慷慨地分享權(quán)力。在日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行等其他重要的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中，金磚國(guó)家的話語權(quán)也難以得到充分體現(xiàn)。美國(guó)人一直擔(dān)任世行行長(zhǎng)和IMF第一副總裁，美國(guó)是唯一擁有對(duì)兩家機(jī)構(gòu)重大決策否決權(quán)的國(guó)家。在有來自新興經(jīng)濟(jì)體候選人第一次競(jìng)聘世行行長(zhǎng)職位的2012年，時(shí)任世行行長(zhǎng)的前美國(guó)貿(mào)易代表佐利克“逆歷史潮流”地強(qiáng)調(diào)，布雷頓森林體系機(jī)構(gòu)的掌門人應(yīng)該由美國(guó)人來擔(dān)任。歷史證明，守成大國(guó)往往不甘于進(jìn)行權(quán)力分享，但時(shí)代潮流往往不可逆，某些標(biāo)志性事件將加速守成大國(guó)的相對(duì)衰落。

從這一角度來看，金磚五國(guó)近期“另起爐灶”是世界經(jīng)濟(jì)版圖遲來的“裂變”。成立金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排，展示了金磚五國(guó)間的戰(zhàn)略互信，也是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體為應(yīng)對(duì)共同的全球挑戰(zhàn)、突破地域限制創(chuàng)建集體金融安全網(wǎng)的重大嘗試。盡管金磚五國(guó)之間有發(fā)展階段、文化、語言上的種種差異，有西方學(xué)者因此看空金磚五國(guó)的合作前景，但是這兩個(gè)倡議將金磚五國(guó)形成合力，體現(xiàn)了金磚五國(guó)對(duì)現(xiàn)存國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理秩序的共同不滿，有助于提高金磚五國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的話語權(quán)，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系朝著公正合理的方向發(fā)展，并給世界新增了金融防火墻。

從華盛頓到福塔萊薩

從金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排的機(jī)構(gòu)設(shè)置中可以看出，它們借鑒了世行和IMF的經(jīng)驗(yàn)，又充分考慮了這兩大國(guó)際組織運(yùn)行中的弊端，體現(xiàn)了與這兩大國(guó)際組織的顯著區(qū)別，表明實(shí)力懸殊的國(guó)家也可以實(shí)現(xiàn)共治。有西方學(xué)者甚至提出，平等共治還可以給華盛頓的兩大經(jīng)濟(jì)組織治理提供新思路。

金磚開發(fā)銀行主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施等投融資業(yè)務(wù)，將給世行的業(yè)務(wù)帶來補(bǔ)充和競(jìng)爭(zhēng)壓力；金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排和剛擴(kuò)容的清邁倡議多邊化安排都與IMF的金融“消防隊(duì)員”功能有同質(zhì)性。但是新成立的兩家機(jī)構(gòu)和世行及IMF的“貴族氣”有截然區(qū)別，新興經(jīng)濟(jì)體這些密集的舉措和鮮明姿態(tài)給“難跳舞的美國(guó)大象”敲響了警鐘。

美國(guó)籍的世行行長(zhǎng)同時(shí)兼任世行旗下國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行、國(guó)際金融公司等五大機(jī)構(gòu)的一把手，美國(guó)在世行所有機(jī)構(gòu)中既是工作人員最多的成員國(guó)，也是所有重大決策會(huì)議室里的“大象”，畢竟美國(guó)的份額是一超獨(dú)大的。金磚開發(fā)銀行初始認(rèn)繳資本500億美元?jiǎng)t由金磚五國(guó)平均分配，銀行總部將設(shè)在上海、首任行長(zhǎng)由印度提名、首任理事會(huì)主席由俄羅斯提名、首任董事會(huì)主席由巴西提名、非洲區(qū)域中心將設(shè)在南非的分權(quán)做法，顯然要比世行更加民主，各方的意見都將有暢通的表達(dá)渠道。盡管世行的大量業(yè)務(wù)集中在發(fā)展中國(guó)家，很難想象世行的總部設(shè)在新德里，行長(zhǎng)由南非人提名。參加2012年世行行長(zhǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)的哥倫比亞前財(cái)政部長(zhǎng)何塞·安東尼奧·奧坎波就憤怒地提前退出選戰(zhàn)，稱選美國(guó)籍人士當(dāng)選世行新行長(zhǎng)早就是注定的，他只不過是在陪太子讀書。

美國(guó)和歐洲大國(guó)在IMF中享有主要發(fā)言權(quán)，美國(guó)可以根據(jù)自己的好惡對(duì)所有重大決策決定是否動(dòng)用否決權(quán)。在IMF的日常決策機(jī)構(gòu)執(zhí)董會(huì)中，美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)的執(zhí)董無需選舉產(chǎn)生，而是“世襲”。2010年提出的IMF份額改革推進(jìn)遲緩，就是美國(guó)濫用“一言堂”霸權(quán)的明證。美國(guó)國(guó)會(huì)中持美國(guó)優(yōu)越論和孤立主義傾向的部分議員認(rèn)為憑此就可以拿捏住金磚國(guó)家的“七寸”，阻止金磚四國(guó)（中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西）在IMF的份額進(jìn)入前十，并阻礙中國(guó)的份額躍居第三。面對(duì)IMF遲緩的改革步伐，金磚五國(guó)此次明確提出“現(xiàn)有的全球金融安全網(wǎng)中，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)受其治理結(jié)構(gòu)和貸款條件的制約未必能快速紓困?！?/p>

金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排中采用雙層治理與決策機(jī)制，由部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)（像IMF的188個(gè)成員國(guó)組成的董事會(huì)）以共識(shí)決定戰(zhàn)略性問題，由常務(wù)委員會(huì)（像IMF的24人執(zhí)董會(huì)）以共識(shí)或簡(jiǎn)單多數(shù)票決定操作性問題，互換申請(qǐng)及展期申請(qǐng)按簡(jiǎn)單多數(shù)票決策審批。各國(guó)投票權(quán)與承諾出資額掛鉤，金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排初始承諾互換規(guī)模1000億美元，其中中方承諾出資410億美元，巴西、俄羅斯、印度各180億美元，南非50億美元。為兼顧各方訴求，設(shè)5%的基本票由五國(guó)均分。綜合計(jì)算，中國(guó)投票權(quán)為39.95%，巴西、俄羅斯、印度各為18.10%，南非為5.75%。這種治理與決策機(jī)制既體現(xiàn)了金磚國(guó)家間基于戰(zhàn)略互信在絕大多數(shù)事項(xiàng)上尋求共識(shí)決策的精神，又保障了互換及展期申請(qǐng)審批的決策效率。應(yīng)急儲(chǔ)備安排允許資金融入國(guó)在無國(guó)際貨幣基金組織借款規(guī)劃的情況下，從該應(yīng)急儲(chǔ)備安排融資，最高可達(dá)其該安排下最大借款額度的30%，這一安排體現(xiàn)了金磚五國(guó)在重大金融決策面前的大國(guó)氣場(chǎng)。在金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排中，中國(guó)與巴西、俄羅斯、印度之間投票權(quán)2.2倍的差距也低于IMF中美國(guó)（投票權(quán)16.75%）與第二大股東國(guó)日本（投票權(quán)6.23%）之間2.7倍的差距。

如今，世行和IMF走過了不平靜的70年，其間有成就也有失誤。例如在此輪金融危機(jī)發(fā)生前，兩大國(guó)際機(jī)構(gòu)都沒有發(fā)出明確的預(yù)警，但卻在救助東南亞金融危機(jī)等事件中發(fā)揮了不可或缺的作用。金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排在機(jī)構(gòu)運(yùn)作、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理、防范道德風(fēng)險(xiǎn)等很多方面都值得向兩大國(guó)際機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，并避免其走過的彎路。建立新的機(jī)構(gòu)不易，提升其世界影響力更難，IMF運(yùn)營(yíng)至今尚未有過無法回收的壞賬，這也是其建立金字招牌的基石。

金磚五國(guó)中有些成員的經(jīng)濟(jì)規(guī)模在不久的將來會(huì)超越美國(guó)，但是其綜合國(guó)力和國(guó)際影響力要超過美國(guó)，必須耐心地等到遙遠(yuǎn)的未來。在世行和IMF兩大國(guó)際機(jī)構(gòu)里，高管盡管膚色不同，但多數(shù)擁有在美國(guó)學(xué)習(xí)和工作的經(jīng)歷，對(duì)美式思維和價(jià)值觀有著較強(qiáng)的認(rèn)同感。2012年競(jìng)選世行行長(zhǎng)的金墉、奧坎波、尼日利亞財(cái)長(zhǎng)奧孔喬-伊韋拉三人皆畢業(yè)于美國(guó)常青藤名校并多年在美工作。世行和IMF的餐廳和咖啡廳并不高端，高端的是發(fā)生在餐廳和咖啡廳里的思想及業(yè)務(wù)交流。金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲(chǔ)備安排若要根繁葉茂，必須在自己的人才梯隊(duì)建設(shè)上有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

金磚五國(guó)已經(jīng)邁出了有里程碑意義的第一步，接著需要踏踏實(shí)實(shí)地走好前進(jìn)的每一步，以每一點(diǎn)新成就來鞏固合作的地基，因?yàn)楹芏嗳嗽陉P(guān)注金磚五國(guó)走出的每一步，有人心存懷疑，有人心存嫉妒，也有人心存期待。

（作者單位：新華社對(duì)外新聞編輯部）