要想富，先修路
——中國基建與非洲城市發(fā)展

文圖丨黃正驪（謝菲爾德大學(xué)）

1. 修建完成的恩德培-坎帕拉高速公路

在過去的幾十年里，我國的城市以前所未有的規(guī)模和速度發(fā)展，取得了耀眼的成績。在經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的基礎(chǔ)上，每個城市逐漸展現(xiàn)出各種力量的博弈，在此過程中逐漸形成了城市的文化。今天的中國在非洲的影響力與日俱增，中資公司在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到了不可取代的作用，也有越來越多的民營資本主動參與到非洲城市的建設(shè)當(dāng)中。這種影響力的提升伴隨的不僅是我國經(jīng)濟的“走出去”，同時也伴隨著發(fā)展模式有意無意的輸出。

在城市發(fā)展的方法論上我們有各種各樣的觀點和精彩的辯論，而不管站在哪一個角度看待我國的城市發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要作用都會得到一致的贊同?！耙敫?，先修路”，這是中國城市發(fā)展理念中根深蒂固的觀點，并且在幾十年的實踐中不斷地被驗證和提升，也培養(yǎng)了一大批基建領(lǐng)域的優(yōu)秀企業(yè)。這也是為什么在我國企業(yè)“走出去”到非洲的過程中，基建成為至關(guān)重要的一個領(lǐng)域。然而這種模式在輸出的過程中似乎不總是有效，比如說，一些交通設(shè)施并沒有立竿見影地起到拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用。另一方面，我們也常?？吹竭@樣的矛盾：在規(guī)劃中看來萬事俱備的項目，在執(zhí)行過程中一線項目人員總是萌生這樣的體驗：當(dāng)我們把這么好的技術(shù)和經(jīng)驗帶到非洲，當(dāng)?shù)氐墓芾砗图夹g(shù)人員卻似乎不太愿意學(xué)習(xí)我們的經(jīng)驗。有時候這些矛盾被歸結(jié)為信仰差異，比如說“感謝上帝”和“人定勝天”之間不可調(diào)和的矛盾。難道宗教信仰與城市建設(shè)的理念相悖？事實證明并非如此。

2011年起，筆者開始研究肯尼亞的城市發(fā)展。在過去幾年中，中資公司在肯尼亞各地完成了大量基建工作，其中有一條聯(lián)通內(nèi)羅畢市中心和肯尼亞北部城鎮(zhèn)的錫卡路（Thika Road）。錫卡路包含了多種道路斷面形態(tài)，并且設(shè)計了肯尼亞第一個立體交通形態(tài)，大大改善了城市與東北城郊的聯(lián)通，展現(xiàn)出中資公司較高的素養(yǎng)和經(jīng)驗。與此同時，它也被人詬病在局部割裂了城市的肌理，使得東北城郊的居民無法順利地去往道路另一側(cè)。此外，錫卡路修建前后，周邊的地價上升了約三倍，但錫卡路邊著名的馬薩雷貧民窟的居民們并未從這種發(fā)展中獲益。另一方面，錫卡路很好地聯(lián)通了內(nèi)羅畢和北部的幾個城鎮(zhèn)，小型的工業(yè)、商業(yè)和住宅房地產(chǎn)在朱賈（Juja）、魯伊魯（Ruiru）等市鎮(zhèn)迅速地發(fā)展起來。但由于城市規(guī)劃和管治的缺失，這些發(fā)展也體現(xiàn)出無序的狀態(tài)。這些不同的側(cè)面反映出錫卡路建設(shè)的多重作用。經(jīng)驗告訴我們，設(shè)計上的不足可以在城市發(fā)展的過程中逐步得到修正，但它也體現(xiàn)出我國城市交通基建的經(jīng)驗并不是在所有地方都適用。

2017-2018年間，帶著對基建項目的興趣，我對埃塞俄比亞和烏干達數(shù)個中資的交通基建項目做了比較研究。其中，呈現(xiàn)出巨大可比性的兩個項目是：亞的斯亞貝巴（Addis Ababa）的城市輕軌和烏干達的坎帕拉-恩德培高速（Kampala-Entebbe Expressway）。兩個項目均由中國進出口銀行提供貸款支持，并帶有中國設(shè)計的成分。項目的規(guī)模也很相似：亞的斯亞貝巴輕軌項目總長34公里，耗資4.75億美金；坎帕拉-恩德培高速總長37公里，耗資4.76億美金。在媒體報道中，他們都是我國基建項目“走出去”的卓越代表，然而從設(shè)計程序到實施效果，兩個項目呈現(xiàn)出迥異的特征。

2. 中鐵修建的亞的斯亞貝巴城市輕軌

3. 華堅鞋城的園區(qū)食堂

設(shè)計程序是我們在海外基建項目中常常忽略的一個問題。亞的斯亞貝巴輕軌項目實際上源自于上一輪城市規(guī)劃中的巴士快速交通系統(tǒng)規(guī)劃（BRT），由法國里昂城市設(shè)計公司在2004年左右?guī)椭鷣喌乃故姓O(shè)計。在這個系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，一家意大利公司介入到項目中，并對埃塞俄比亞總理辦公室提出了建設(shè)輕軌的設(shè)想。在此基礎(chǔ)上，埃塞俄比亞專家對巴士系統(tǒng)和輕軌系統(tǒng)進行了比對，盡管當(dāng)時的城市人口還不具備建設(shè)輕軌的規(guī)模，但是考慮到未來的長遠發(fā)展以及建設(shè)國際大都市的城市形象，最終采用了輕軌的設(shè)計。然而由于停留在概念設(shè)計階段，所以在辯證的過程中只是簡單地利用已有的巴士交通系統(tǒng)兩條主干道來規(guī)劃輕軌線?？紤]到成本和技術(shù)可行性等因素，埃塞俄比亞將中資公司納入談判中，而中資公司的承建方也在此初步設(shè)想上提出了報價。在方案推進的過程中，我國的設(shè)計人員充分看到了輕軌和巴士系統(tǒng)的不同，嘗試提出了新的路線系統(tǒng)，但由于超過現(xiàn)有的預(yù)算而遭到了埃塞方拒絕。

這個過程體現(xiàn)出海外項目設(shè)計程序的不可控。而在此基礎(chǔ)上建成的輕軌線，由于以架起的方式穿過了城市的歷史街區(qū)而常常受到城市設(shè)計人員的詬病，同時也在實施中導(dǎo)致一系列拆遷的問題。盡管存在這些不利因素，中資公司依然順利完成了項目，并很大地改善了當(dāng)?shù)毓步煌ǖ倪\能。但是在其實施效果的評估過程中，運能只是一個方面。由于該項目是由聯(lián)邦政府主導(dǎo)1 ，由國有鐵路公司（Ethiopian Railway Corporation）管理實施，但卻沒能與城市政府在規(guī)劃層面協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致政府在制定新一輪規(guī)劃時，并未能把輕軌線有效的利用起來，由此也產(chǎn)生了很多新的問題。

相比之下，烏干達的坎帕拉-恩德培高速路，從設(shè)計到實施則體現(xiàn)出更高的一致性。項目實施方是擁有長期非洲實踐經(jīng)驗的中交一公局，在學(xué)習(xí)了烏干達公路局的總體規(guī)劃后，預(yù)見到這條公路的重要性，于是在此基礎(chǔ)上提出了修建封閉式高速公路的做法。這一做法對于烏干達來說是全新的，同時也有很多技術(shù)難點。但項目實施的效果證明，這條公路確實回應(yīng)了坎帕拉-恩德培城市區(qū)域交通的問題。由于原有道路運能造成擁堵，從首都坎帕拉到恩德培國際機場雖只有30多公里的路程，有時需要驅(qū)車兩個小時，如今這個距離被縮短到30-40 分鐘。

項目完成后，高速公路收費令人意外地遭到了排斥。基于收稅還是收費回收基建成本，不同國家有不同的做法。由于缺乏制度基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)成本回收在烏干達還有很長的路要走。另一方面，這條高速毫無意外地帶來了地價的飛漲。在高速出入口附近，地價上升到原來的3倍。是誰從這類土地經(jīng)濟中獲益呢？那些由于知曉這個項目的影響力而參與了土地買賣的人。由于在烏干達尚缺乏有效的機制使得公共部門從土地經(jīng)濟中獲得收益（比如土地經(jīng)營收入或稅收），因此這種貌似增長的土地經(jīng)濟并沒有轉(zhuǎn)換為城市經(jīng)濟的發(fā)展，而是進了私人的腰包，更加加重了貧富分化?？紤]到這些因素，我們也就不難理解，為什么一條象征著發(fā)展和民生的公路，在不同的人眼中卻意味著不同的價值。

從以上案例可以看到，我們將自己的發(fā)展觀和方法論帶到非洲的過程中所遇到的“水土不服”，并不能簡單地歸因于制度或文化的不適應(yīng)，而是有更復(fù)雜的原因。

首先需要在對比的方法下總結(jié)中國經(jīng)驗，才能更清楚地領(lǐng)略基建帶動城市發(fā)展的模式。另外，我們也應(yīng)該更全面深入地研究非洲的城市制度和歷史。只有通過對非洲城市的文化、歷史和制度進行更深入的研究，才能更好地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施項目的作用，真正地推動當(dāng)?shù)氐某鞘邪l(fā)展。

1埃塞俄比亞為聯(lián)邦制國家。與其他聯(lián)邦制國家一樣，其聯(lián)邦政府與地方政府之間在規(guī)劃、財政和管治等各方面并不完全協(xié)調(diào)一致。亞的斯輕軌項目由聯(lián)邦政府推進管理，而巴士公共交通系統(tǒng)是由亞的斯亞貝巴道路管理局負責(zé)。城市道路管理局和市級規(guī)劃辦公室都表示，他們從未參與輕軌項目的統(tǒng)籌和實施