黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估體系建構(gòu)

■彭勇 熊梅

（中國(guó)人民解放軍國(guó)防大學(xué) 政治學(xué)院，陜西 西安 710068）

習(xí)近平總書記深刻指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。”[1]（第119頁）黨的十八大以來，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，為全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提供堅(jiān)強(qiáng)制度保障，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力也逐漸得到各級(jí)高度重視。但是，從實(shí)踐來看，由于科學(xué)評(píng)估體系的缺失，執(zhí)行異化、弱化現(xiàn)象仍不同程度存在，學(xué)界研究成果也停留在宏大的理論性闡釋，反哺實(shí)踐力度不夠，亟待解決。黨內(nèi)法規(guī)雖具有“政策”的性質(zhì)，但其“法”屬性還是顯而易見的，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、制定程序、目標(biāo)價(jià)值與國(guó)家法律有諸多相似之處，因此評(píng)估體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)家法律的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并突顯黨內(nèi)法規(guī)自身特征，在現(xiàn)有立法評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行重構(gòu)升級(jí)?！霸u(píng)估”二字從詞源學(xué)角度分析，評(píng)估就是評(píng)價(jià)估計(jì)，指適格的特定主體遵循固定的程序和方法對(duì)某一對(duì)象進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的過程。若從字義對(duì)其內(nèi)在進(jìn)行區(qū)分，“評(píng)”是從實(shí)際出發(fā)對(duì)執(zhí)行力現(xiàn)狀作出評(píng)判，側(cè)重于現(xiàn)在的情況、重心在事實(shí)；“估”是對(duì)執(zhí)行力未來和預(yù)期的思考，強(qiáng)調(diào)未來的情況、更關(guān)心價(jià)值。應(yīng)從統(tǒng)一性的角度看待“評(píng)估”，將“評(píng)”與“估”結(jié)合起來，科學(xué)設(shè)置評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)完善評(píng)估流程，回應(yīng)執(zhí)行力評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需要。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估體系建構(gòu)的意義

“如果好的黨內(nèi)法規(guī)制度得不到有效執(zhí)行，不僅不能發(fā)揮應(yīng)有作用，反而會(huì)損害制度自身的公信力。”[2]（第32-40頁）黨內(nèi)法規(guī)是全黨共同意志的體現(xiàn)，是運(yùn)用法治思維和法治方式管黨治黨的總依據(jù)，若其執(zhí)行力不高將會(huì)反噬其身，極大影響法規(guī)的權(quán)威與效能。執(zhí)行力是對(duì)貫徹落實(shí)能力與效果的衡量和測(cè)度，像“看不見的手”對(duì)法規(guī)落實(shí)過程進(jìn)行調(diào)節(jié)。構(gòu)建合理的評(píng)估指標(biāo)體系需要明確適當(dāng)評(píng)估主體，選擇正確評(píng)估模式，制定科學(xué)評(píng)估程序，以建立評(píng)估指標(biāo)為抓手，推動(dòng)法規(guī)質(zhì)量和執(zhí)行力提升，引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向治理法治化、治理現(xiàn)代化縱深發(fā)展。

（一）理論深化的需要

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估是法規(guī)制度的重要組成部分，影響著黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和發(fā)展。評(píng)估是評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量及其實(shí)施效果的過程[3]（第96-98頁），是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作促進(jìn)，也是探索治黨法治化道路的必然。但是，當(dāng)前學(xué)界對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”概念學(xué)理性提煉還不系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行程序等要素基礎(chǔ)理論闡釋不夠清楚，執(zhí)行制度和執(zhí)行過程的經(jīng)驗(yàn)提煉成果較少，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的特殊性理論分析也不夠明確。對(duì)于管理學(xué)上的政策執(zhí)行理論借鑒不多，局限于文本分析，導(dǎo)致理論體系形成遇到瓶頸。在黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估理論準(zhǔn)備不夠充分，頂層設(shè)計(jì)尚未完善的情況下，“制度失靈”“制度空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象仍然比較普遍地存在。[4]（第102頁）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估理論成果零散，還存在空白和缺口，不同地方實(shí)踐探索進(jìn)度各不相同，評(píng)估尺度和工作重點(diǎn)都不同，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果也相去甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到體系化、制度化、常態(tài)化要求。學(xué)界對(duì)評(píng)估體系的初步研究和探索，多數(shù)學(xué)者是從“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估”“黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估”等角度出發(fā)，雖表述不一致，但其內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是一樣的，將研究重點(diǎn)著眼于“執(zhí)行過程”的現(xiàn)象描述、原因分析，欠缺多學(xué)科融合研究方法，對(duì)管理學(xué)上的政策執(zhí)行理論模型也缺乏借鑒和修正。如伊士國(guó)、郭康從黨內(nèi)法規(guī)自身特點(diǎn)和建設(shè)情況視角，提出由必要性、合理性等七項(xiàng)指標(biāo)組成的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系。[5]（第96-107頁）李福林借鑒立法后評(píng)估的基本理論和經(jīng)驗(yàn)，論證合憲性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等七項(xiàng)具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。[6]（第247-253頁）但其研究角度比較單一，理論建構(gòu)深度也不夠。學(xué)界專注研究評(píng)估制度的學(xué)者還不多，研究基礎(chǔ)比較薄弱，反哺實(shí)踐也不夠，亟待深化理論研究，筑牢執(zhí)行力的理論基礎(chǔ)。

（二）制度完善的必然

2012年版《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）第32條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估?！睂?duì)“單位”的具體范圍并未明確，評(píng)估主體有過于狹窄的嫌疑，阻礙評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展。而在2019年新修訂版本刪除了上述評(píng)估主體的限制，其中第36條規(guī)定：“加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估?！钡谠u(píng)估主體上未做進(jìn)一步明確，體現(xiàn)了多元化評(píng)估主體的傾向，為社會(huì)力量參與評(píng)估工作的開展提供了法規(guī)依據(jù)，但對(duì)評(píng)估程序、評(píng)估模式、評(píng)估指標(biāo)等關(guān)鍵性問題沒有配套細(xì)則進(jìn)行明確或解釋，導(dǎo)致各地執(zhí)行不一?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第15條也明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估?！睂⒃u(píng)估工作開展作為提升法規(guī)執(zhí)行力的有力抓手?！吨贫l例》雖然第36條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估作出規(guī)定，但內(nèi)容都是模糊性、概括性的，未對(duì)標(biāo)準(zhǔn)予以明確和細(xì)化。受限于各種原因，實(shí)踐中評(píng)估制度頂層設(shè)計(jì)還較缺乏，多數(shù)情況依舊采取定性分析或者規(guī)范研究的方法來評(píng)價(jià)，這種方法雖簡(jiǎn)單、高效，但受評(píng)估主體主觀因素影響大，測(cè)評(píng)結(jié)果容易失真，評(píng)估資源浪費(fèi)嚴(yán)重。從實(shí)踐需求看，黨內(nèi)法規(guī)具有概括性和原則性的特點(diǎn)，執(zhí)行過程彈性空間大，容易被別有用心之人“鉆空子”，因此有必要探索建立評(píng)估體系，篩選可被量化的指標(biāo)來衡量黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強(qiáng)弱，將抽象的評(píng)估任務(wù)分解為具體的評(píng)估指標(biāo)，通過精準(zhǔn)指數(shù)和具體數(shù)據(jù)得出客觀公正的讓人信服的結(jié)論。以此找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)中央層面的立規(guī)工作，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的最大化。

（三）實(shí)踐發(fā)展的推動(dòng)

科學(xué)制度不僅需要多樣化探索，而且需要中央層面經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉并推廣，確保評(píng)估方向不偏移。在評(píng)估實(shí)踐中，截至目前，全國(guó)有十余個(gè)地方黨委結(jié)合實(shí)際，相繼對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估進(jìn)行了有益探索。2016年重慶市委以《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等工作的暫行規(guī)定》為評(píng)估對(duì)象，首次在地方黨委層面開展了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估工作。[7]（第44-46頁）2018年1月四川省委辦公廳制定了《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》對(duì)實(shí)施后的省委黨內(nèi)法規(guī)，從其制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實(shí)施效果等進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，并隨后以《四川省黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》為樣本進(jìn)行評(píng)估。[8]（第60-67頁）2019年蘭州市委對(duì)《蘭州市非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織黨建工作考核辦法（試行）》進(jìn)行評(píng)估。但是，由于沒有中央層面的規(guī)范指引，條文多是原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)等基本問題都未明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致評(píng)估實(shí)踐只能“摸著石頭過河”，評(píng)估的實(shí)效還不夠顯著。實(shí)踐中評(píng)估準(zhǔn)備倉促化、評(píng)估對(duì)象隨意化、評(píng)估程序簡(jiǎn)單化、評(píng)估結(jié)果形式化的傾向也比較嚴(yán)重。各地對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估進(jìn)行探索，為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估工作提供重要經(jīng)驗(yàn)，但中央層面缺乏對(duì)經(jīng)驗(yàn)的梳理并以黨內(nèi)法規(guī)形式固化并推廣?！澳壳包h內(nèi)法規(guī)評(píng)估的研究尚未對(duì)質(zhì)變體系進(jìn)行信度與效度檢驗(yàn)，因此對(duì)于指標(biāo)體系的有效性仍然缺乏一定的說服力?！盵9]（第180-188頁）學(xué)界需要利用多重視角審視評(píng)估體系的建構(gòu)破解難題，為中央層面法規(guī)的出臺(tái)提供現(xiàn)實(shí)可能性。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估模式選擇

《制定條例》首次以“立法法”的形式制定了評(píng)估條款，但評(píng)估主體指向不夠明確，評(píng)估模式也尚未專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)踐中，以評(píng)估主體作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，大致可以將評(píng)估模式分為3類。

（一）內(nèi)部評(píng)估模式

內(nèi)部評(píng)估模式是指采用制定主體和實(shí)施主體組織評(píng)估工作的模式。一般黨委牽頭黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)共同組織開展，這也是目前主流的評(píng)估模式。對(duì)于涉及人民群眾切實(shí)利益或與影響黨的建設(shè)的重大黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估，也可能由上一級(jí)黨委根據(jù)工作需要直接開展評(píng)估工作。采取“誰立法、誰評(píng)估”的內(nèi)部評(píng)估模式，是從國(guó)家法律的評(píng)估模式中借鑒的。該模式具有經(jīng)驗(yàn)豐富、經(jīng)費(fèi)充足、專業(yè)性和權(quán)威性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但存在利益糾葛，有公正性和獨(dú)立性的質(zhì)疑，違背了“自己不能做自己的法官”的基本原則，由于自由裁量空間過大容易出現(xiàn)程序隨意和缺乏監(jiān)管的情況，結(jié)果也可能會(huì)有失偏頗。

（二）外部評(píng)估模式

外部評(píng)估模式是指將評(píng)估事務(wù)全部委托給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行獨(dú)立的、公正的、非官方的評(píng)估模式。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般是高等院校、科研機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介組織等具備評(píng)估專業(yè)技術(shù)的單位。因在行政體制上沒有隸屬關(guān)系，能夠從容應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，排除外部干擾，以“裁判者”視角審視法規(guī)，具備更強(qiáng)的專業(yè)性、客觀性和獨(dú)立性，如福州師范大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中心、中國(guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心等高校實(shí)體性評(píng)估機(jī)構(gòu)。外部評(píng)估模式能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，采用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)提升評(píng)估效率，引入聚類分析、因子分析革新數(shù)據(jù)處理方式，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和預(yù)測(cè)性。但是，因評(píng)估主體前期未參與黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行，缺乏第一手資料和數(shù)據(jù)，評(píng)估準(zhǔn)備工作較為繁瑣，評(píng)估方向容易偏移，且存在失泄密的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）混合式評(píng)估模式

混合式模式是指由黨委部門和社會(huì)力量共同參與評(píng)估，黨委主體負(fù)責(zé)評(píng)估原則、評(píng)估目標(biāo)等基礎(chǔ)性事項(xiàng)，社會(huì)主體制定評(píng)估細(xì)則、評(píng)估指標(biāo)等事務(wù)性事項(xiàng)的評(píng)估模式。兩者分工合作，共同配合，推進(jìn)評(píng)估主體的多元化，吸收社會(huì)力量參與。該模式不僅可以吸收“官方人士”，還可以吸納專家學(xué)者和普通黨員；既具有專業(yè)性又能保持中立性，增強(qiáng)評(píng)估的可接受性和公信力；能夠照顧到各方面的利益，緩解和調(diào)和矛盾糾紛，保障結(jié)論的公正性和科學(xué)性，評(píng)估結(jié)果也更易利益相關(guān)方所接受，是未來的發(fā)展趨勢(shì)。但是，因出現(xiàn)時(shí)間短，發(fā)展模式和運(yùn)作機(jī)制還不夠成熟，在責(zé)任與權(quán)力劃分上，還存在不明晰的問題，有待進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估程序劃分

評(píng)估程序體現(xiàn)著主體的統(tǒng)籌判斷能力，起著連接評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估模式的作用，對(duì)執(zhí)行力提升起著“倍增器”的作用。科學(xué)的評(píng)估程序能為工作開展提供明確方向、步驟指引，有利于確保結(jié)果的客觀公正，而且有效降低人力、財(cái)力等資源成本。在制度層面，黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)于評(píng)估程序暫未有明確規(guī)范，國(guó)家法律的評(píng)估程序范式具備極強(qiáng)的借鑒意義。為實(shí)現(xiàn)評(píng)估的系統(tǒng)化、科學(xué)化，我們可以將執(zhí)行力的評(píng)估程序劃分為準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和完成階段。

（一）準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段主要是做好評(píng)估前各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，解決評(píng)估什么，如何評(píng)估，怎樣有效評(píng)估的核心問題，確定評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估范圍等，確保后續(xù)工作開展有條不紊。它主要可以分為兩部分：一部分是確定評(píng)估主體。目前評(píng)估主體主要是黨規(guī)制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)，近年也出現(xiàn)社會(huì)力量和普通黨員參與評(píng)估，符合法治發(fā)展要求，由單純的行政主體評(píng)估向多元化評(píng)估轉(zhuǎn)變，保障結(jié)果的廣泛代表性。二是擬定評(píng)估方案。評(píng)估方案是評(píng)估過程的指揮棒，是評(píng)估工作的總體規(guī)劃和任務(wù)安排，確定評(píng)估工作的方向和尺度，其內(nèi)容包括評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估原則、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估步驟等內(nèi)容，并對(duì)時(shí)間、經(jīng)費(fèi)開支、實(shí)施保障等具體事項(xiàng)作出明確計(jì)劃，為工作的推進(jìn)制定了時(shí)間表和路線圖。

（二）實(shí)施階段

實(shí)施階段主要是對(duì)評(píng)估信息的采集、梳理、匯總和分析，最終形成評(píng)估結(jié)論。在收集信息時(shí)，要采取公正、客觀、全面原則，利用實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)檢索、統(tǒng)計(jì)抽樣、座談訪問等多種方法和形式，拓寬數(shù)據(jù)采集的廣度和深度，同時(shí)要注重信息真實(shí)性和及時(shí)性，為后續(xù)的評(píng)估工作提供充足、可信的資料，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的全面性和科學(xué)性。在數(shù)據(jù)分析上，要采用實(shí)證分析法、規(guī)范分析法、比較分析法等社會(huì)科學(xué)比較成熟的分析方法對(duì)信息進(jìn)行梳理加工，去粗取精、去偽存真使凌亂、無序、雜亂的信息轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)化、體系化的材料，為提出評(píng)估結(jié)論奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）報(bào)告階段

報(bào)告階段主要是在前期工作基礎(chǔ)上，經(jīng)過評(píng)估小組的充分研究和討論，形成評(píng)估意見，提交評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力情況在全面調(diào)研基礎(chǔ)上作出的全面、客觀的評(píng)價(jià)，以大量詳實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，輔以科學(xué)方法分析處理，凝練得出評(píng)估結(jié)論。總結(jié)問題的分類并分析內(nèi)在原因，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，為決策層下一步工作提供方向和指導(dǎo)。在符合保密規(guī)定的前提下，評(píng)估報(bào)告應(yīng)最大限度向社會(huì)公開，促進(jìn)全黨的反思反饋，對(duì)評(píng)估自身也是監(jiān)督。

四、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)選取的原則

選取原則是對(duì)指標(biāo)確定的準(zhǔn)繩，法規(guī)頂層設(shè)計(jì)暫未對(duì)評(píng)估指標(biāo)如何選取進(jìn)行明確，我們不妨從黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中尋找機(jī)制導(dǎo)向。《制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）對(duì)立規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和原則都作了明確規(guī)定，同樣可以借鑒移植到評(píng)估中來?！吨贫l例》第7條和《備案審查規(guī)定》第11條對(duì)制定工作的原則和審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，也可以成為執(zhí)行力評(píng)估的重要參考。從眾多要素中選取評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)卷帙浩繁的工作，需要遵循既定原則，一方面要客觀反映黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值取向、目標(biāo)宗旨，另一方面要體現(xiàn)實(shí)施效果、真實(shí)感受，引領(lǐng)執(zhí)行力提高進(jìn)程。經(jīng)過對(duì)評(píng)估特點(diǎn)的分析，結(jié)合實(shí)踐調(diào)研，確立評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則。

（一）政治性原則

政治性是黨內(nèi)法規(guī)的立足點(diǎn)，任何黨內(nèi)法規(guī)都必須將政治性貫穿始終，最根本就是要符合黨章的要求，遵循黨中央對(duì)具體工作的指示。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要牢牢堅(jiān)持“姓黨為黨”的政治要求，一切出發(fā)點(diǎn)都要回歸到加強(qiáng)黨的建設(shè)這個(gè)落腳點(diǎn)上。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估工作開展的起點(diǎn)，在源頭就要確立“立標(biāo)為黨、力求完備”的原則，要嚴(yán)格遵循黨的基本政治要求，樹立鮮明的政治導(dǎo)向，確保思想不迷航、行動(dòng)無偏差。

（二）可區(qū)分原則

評(píng)估指標(biāo)之間是要有明晰的界限，如此才能準(zhǔn)確定位指標(biāo)的效能和作用。要注意防范指標(biāo)之間的交叉、重復(fù)、混亂，給評(píng)估工作帶來阻礙和難題，要明確指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)和方向，給予適當(dāng)?shù)恼f明解釋，促進(jìn)評(píng)估主體精神領(lǐng)會(huì)，以防評(píng)估過程中出現(xiàn)偏差。在指標(biāo)設(shè)置上要考慮評(píng)估指標(biāo)在評(píng)估體系中的地位，保持指標(biāo)的協(xié)調(diào)一致，橫向上保持協(xié)調(diào)，縱向上相互促進(jìn)，保持不同類別指標(biāo)和諧統(tǒng)一，防止交叉、重疊，甚至矛盾沖突。

（三）客觀性原則

評(píng)估指標(biāo)中既有主觀指標(biāo)也有客觀指標(biāo)，要根據(jù)權(quán)重確定合適比例，盡量保持客觀性。在主觀作用下，評(píng)估主體由于能力素質(zhì)參差不齊，價(jià)值取向、認(rèn)知水平各不相同會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)困難，數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真的現(xiàn)象。客觀指標(biāo)則可以有效克服主觀判斷的諸多缺陷，有效保證測(cè)評(píng)結(jié)果的客觀性。[10]（第218-219頁）評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置是通過具體的法規(guī)來檢驗(yàn)執(zhí)行的效果，進(jìn)而得出評(píng)價(jià)?？陀^性原則可以設(shè)置規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過科技測(cè)評(píng)結(jié)果，減少評(píng)估的人為干擾，通過科學(xué)的測(cè)量得出令人信服的數(shù)據(jù)，從而為突破執(zhí)行難題提供參考，以確保評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)一性和科學(xué)性。

（四）發(fā)展性原則

發(fā)展性原則是指指標(biāo)設(shè)置時(shí)要有前瞻視野，考慮未來發(fā)展的情況，不能簡(jiǎn)單的以目前狀況來判斷一個(gè)事物的好壞。馬克思指出新生事物的初始階段總是弱小的，但未來的發(fā)展前途是光明的，具有強(qiáng)大和旺盛的生命力，需要用發(fā)展的眼光看問題。在標(biāo)準(zhǔn)選取時(shí)，要充分考慮法規(guī)執(zhí)行力的未來發(fā)展情況，給予恰當(dāng)、合理的評(píng)價(jià)，為黨內(nèi)法規(guī)提供修訂路徑和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。

（五）可行性原則

評(píng)估都是基于現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行的，不具備可行性基礎(chǔ)會(huì)導(dǎo)致評(píng)估推進(jìn)困難，也難以達(dá)到預(yù)期效果。評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置必須符合評(píng)估的基本規(guī)律，不能違背或脫離實(shí)際。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備測(cè)量、識(shí)別、調(diào)查的可行性，能夠運(yùn)用數(shù)據(jù)模型進(jìn)行定量分析，為識(shí)別問題、分析問題、解決問題提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)資料。

五、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)的建構(gòu)

“指標(biāo)是在評(píng)估原則和標(biāo)準(zhǔn)明確的前提下，對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)的綜合體系構(gòu)架?！盵11]（第83-92頁）評(píng)估指標(biāo)作為評(píng)估體系的核心，極大影響著結(jié)果的可靠性和真實(shí)性，因此既要考慮評(píng)估指標(biāo)的普遍性原理，又要充分考慮黨內(nèi)法規(guī)的特殊性。指標(biāo)建構(gòu)并非是雜亂無章的排列，而是遵循選取原則，吸收調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，借鑒研究成果，從眾多影響因素中選取并根據(jù)相互的結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行有序的排列組合，保障評(píng)估活動(dòng)順利推進(jìn)。

根據(jù)國(guó)家法律評(píng)估實(shí)踐可知，一般評(píng)估指標(biāo)體系包含至少3個(gè)層級(jí)，層級(jí)過多會(huì)影響后續(xù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、問題分析效率，層級(jí)過少會(huì)導(dǎo)致評(píng)估過于簡(jiǎn)單，問題梳理不夠深入，一般以3個(gè)或4個(gè)為宜。因黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估剛剛起步，筆者將指標(biāo)體系最終定位三級(jí)，有利于提升評(píng)估效率，保障評(píng)估工作的有序展開。評(píng)估指標(biāo)共分解為8個(gè)一級(jí)指標(biāo)和21個(gè)二級(jí)指標(biāo)和60個(gè)三級(jí)指標(biāo)，下一級(jí)的指標(biāo)都是上一級(jí)指標(biāo)的細(xì)化和具體。由于采用指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)某一事物或現(xiàn)象時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的重要程度并不完全一樣，為了評(píng)價(jià)的客觀性和結(jié)果的科學(xué)性，通常需要對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重。根據(jù)前期調(diào)研和指標(biāo)重要性，給予不同的權(quán)重賦分，形成差異化。并將評(píng)估結(jié)果評(píng)分85分（含）以上定位為“執(zhí)行力強(qiáng)”，評(píng)分85分以下70分（含）以上定位為“執(zhí)行力較強(qiáng)”，70分以下60分以上（含）定位為“執(zhí)行力一般”，60分以下定位為“執(zhí)行力弱”。評(píng)估指標(biāo)確定如下。

（一）合法性

黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨內(nèi)生活，提升黨的執(zhí)政能力的基本規(guī)范，失去了合法性也就喪失正當(dāng)性和權(quán)威性，執(zhí)行力也蕩然無存?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！蓖瑫r(shí)，《黨章》總綱明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”也從黨內(nèi)基本法的角度作出合法性明確規(guī)定。中國(guó)共產(chǎn)黨作為政黨組織制定的法規(guī)自然不得與國(guó)家憲法和法律違背，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則，如黨內(nèi)法規(guī)不宜對(duì)犯罪和刑罰作出直接規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖可針對(duì)同一事項(xiàng)做出各有側(cè)重的規(guī)定，但黨內(nèi)法規(guī)的要求不能與國(guó)家法律的規(guī)定相左，以免造成規(guī)范沖突、令人無所適從。[12]（第14-18頁）黨內(nèi)法規(guī)要將合法性貫徹始終，保證黨內(nèi)法規(guī)既符合法治精神也符合法治原則。

（二）合理性

合理性是立法的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之一，其內(nèi)在包括合規(guī)律性、科學(xué)性、完善性等基本要求；[13]（第44-50頁）主要是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)本身所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)設(shè)置的合理性、程序設(shè)計(jì)的合理性和立規(guī)的必要性。[14]（第247-253頁）黨內(nèi)法規(guī)要把維護(hù)黨組織和黨員的合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)，才能得到各級(jí)的擁護(hù)和踐行，保證法規(guī)的權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)活動(dòng)絕不是少部分人的主觀創(chuàng)造，而是政黨組織作為整體在認(rèn)識(shí)和掌握規(guī)律的前提下，結(jié)合政黨建設(shè)對(duì)規(guī)律的總結(jié)和歸納。馬克思說：“立法者應(yīng)該把自己看做一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中?！盵15]（第183頁）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估應(yīng)當(dāng)從合理性的角度考量是否符合客觀規(guī)律，黨組織和黨員活動(dòng)的運(yùn)行和發(fā)展是否得到黨內(nèi)法規(guī)的合理規(guī)范；既要有程序性規(guī)范，也要有實(shí)體性規(guī)范；既要有標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范，也要有實(shí)體性規(guī)范。法規(guī)要保證合理性、適當(dāng)性，為各級(jí)黨組織履行職權(quán)，黨員行使權(quán)利提供明確的法理依據(jù)。

（三）可操作性

可操作性是規(guī)范的法律概念，是判斷法規(guī)科學(xué)性的重要指標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中符合現(xiàn)實(shí)情況，避免語言模糊和歧義，實(shí)現(xiàn)法規(guī)從文本到實(shí)效的轉(zhuǎn)化?？刹僮餍泽w現(xiàn)在內(nèi)容的可行性，具備實(shí)施的條件和基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在檢視法規(guī)設(shè)計(jì)是否有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，法規(guī)內(nèi)容是否明確可行，配套規(guī)定是否細(xì)化完整，運(yùn)轉(zhuǎn)程序是否順暢快捷，自由裁量范圍規(guī)范是否清晰合適，具體實(shí)踐應(yīng)用是否存在矛盾隱憂，等等。在具體條款上，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，防止執(zhí)法者自由裁量權(quán)的泛化濫用。

（四）規(guī)范性

規(guī)范性是指法規(guī)在法理基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)體系、內(nèi)在邏輯、文字表述等方面是否符合黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范。特別是黨內(nèi)法規(guī)是否緊緊圍繞其法規(guī)的價(jià)值追求，是否嚴(yán)格按照《制定條例》《備案審查規(guī)定》《解釋工作規(guī)定》等程序性法規(guī)來制定。文本語言表述和法規(guī)體例的規(guī)范性影響著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強(qiáng)弱，規(guī)范性也是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于黨內(nèi)規(guī)范性文件最顯著特征。北京大學(xué)周旺生教授在專著《立法論》中將立法技術(shù)規(guī)范歸納為8個(gè)方面：“法的總體框架設(shè)計(jì)技術(shù)；法的基本品格設(shè)定技術(shù)；法的名稱構(gòu)造技術(shù)；法的規(guī)范構(gòu)造技術(shù)；非規(guī)范性內(nèi)容安排技術(shù)；具體結(jié)構(gòu)技術(shù)；立法語言技術(shù)；有關(guān)常用字、詞的使用技術(shù)。”[16]（第188頁）因此，我們應(yīng)從文本的邏輯結(jié)構(gòu)、文字表述、格式規(guī)范入手，將技術(shù)性和規(guī)范性納入執(zhí)行力指標(biāo)體系考量范圍。

（五）必要性

必要性是指立法對(duì)象趨于基本穩(wěn)定，大眾認(rèn)知趨于一致并能夠進(jìn)行規(guī)制。其內(nèi)容主要包括法規(guī)穩(wěn)定性、輿論一致性、客觀規(guī)律性和人為可規(guī)制性。從社會(huì)價(jià)值和實(shí)踐需求來看，關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)是否有助于解決現(xiàn)實(shí)問題，能否填補(bǔ)制度空白，完善黨內(nèi)制度規(guī)定，避免出現(xiàn)重復(fù)立規(guī)、無效立規(guī)的現(xiàn)象。

（六）長(zhǎng)效性

長(zhǎng)效性是指執(zhí)行力能夠保持相對(duì)時(shí)期的穩(wěn)定性和約束力，長(zhǎng)期發(fā)揮制度作用，不因時(shí)間流逝出現(xiàn)執(zhí)行力陡崖式下降，出現(xiàn)法規(guī)頻繁修訂。面對(duì)百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素具有復(fù)雜性和多變性，容易出現(xiàn)法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)位。黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)具備長(zhǎng)遠(yuǎn)視野，隨著社會(huì)生活與時(shí)俱進(jìn)，具備自我調(diào)節(jié)和適應(yīng)能力，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的公信力和權(quán)威性。

（七）比例性

比例性是投入與產(chǎn)出量比關(guān)系的衡量標(biāo)尺，防止出現(xiàn)高投入、低產(chǎn)出的畸形現(xiàn)象，保持執(zhí)行成本和獲取收益的最佳平衡點(diǎn)。它主要考量執(zhí)行力生成過程中所投入的人力、物力、財(cái)力資源，執(zhí)行效果和最終收益比例是否處于合適區(qū)間，能直觀且方便地判明執(zhí)行力的效度，以此控制執(zhí)行主體的越權(quán)行為。

（八）實(shí)效性

實(shí)效性指標(biāo)考察的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否實(shí)現(xiàn)了立規(guī)的目標(biāo)初衷以及黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的不良現(xiàn)象發(fā)生率是否降低。[17]（第98-106頁）主要是評(píng)估是否達(dá)到法規(guī)制定的預(yù)期目的，所針對(duì)問題是否得到解決，黨組織和黨員是否感受法規(guī)帶來的變化等。它蘊(yùn)含于以下2個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容得到執(zhí)行；二是黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生正向效果。可以從群眾滿意度、黨員接受度、法規(guī)使用度等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量和評(píng)估。實(shí)效性是黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)然效果和實(shí)然效果的綜合，為評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確奠定基礎(chǔ)，如下圖所示。

圖1：AA黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)表

六、結(jié)語

科學(xué)合理的評(píng)估體系是開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估的基礎(chǔ)和前提，是評(píng)估工作的基本遵循和有效指引。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估既有助于發(fā)現(xiàn)矛盾問題，優(yōu)化執(zhí)行方式方法，改進(jìn)和完善制度建設(shè)，也有利于調(diào)整和規(guī)范黨組織和黨員行為活動(dòng)。因此，評(píng)估不僅要從宏觀角度看體系建構(gòu)，也要從微觀角度看個(gè)體行為表征，將兩者統(tǒng)籌于評(píng)估體系中，避免評(píng)估過程的偏駁化、隨意化和刻板化傾向。要積極吸收現(xiàn)有理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過厘清評(píng)估主體、規(guī)范評(píng)估程序、明確評(píng)估原則、確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)評(píng)估體系的科學(xué)化演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)理論價(jià)值和實(shí)踐效果同頻共振。本文聚焦“執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)體系”的構(gòu)建，按照明確評(píng)估意義——區(qū)分評(píng)估模式——明確選取原則——確定評(píng)估指標(biāo)的邏輯框架進(jìn)行理論架構(gòu)，并根據(jù)重要性不同對(duì)評(píng)估指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，力求建構(gòu)科學(xué)合理的評(píng)估體系，為評(píng)估實(shí)踐發(fā)展提供參考引導(dǎo)和理論借鑒。

建黨百年，風(fēng)華正茂。站在新的歷史起點(diǎn)上，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估體系具有重大的理論價(jià)值和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。黨內(nèi)法規(guī)作為從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的總依據(jù)，需要通過構(gòu)建科學(xué)評(píng)估體系來提升其執(zhí)行力，彰顯政黨制度優(yōu)勢(shì)，樹立黨的權(quán)威性和公信力，使制度優(yōu)勢(shì)逐步轉(zhuǎn)化為治理效能，為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)制度支撐。