日本綠色治理的經(jīng)驗(yàn)及啟示

◎文/何延昆 張珊珊 郁麗霞

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出 “國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以后，作為全面深化改革總目標(biāo)的系統(tǒng)概括，“國(guó)家治理”一詞成為統(tǒng)攝國(guó)家、政府、市場(chǎng)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域改革的表述。在學(xué)者們的反復(fù)探討中，如何構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系成為主要議題，甚至成為中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)構(gòu)建的核心成果。十八屆五中全會(huì)將“綠色”作為五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)性原則。黨的十九大報(bào)告更是將國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化列為2035和2050年的奮斗目標(biāo)，2035年國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。綠色治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，綠色治理理論的中國(guó)化重塑賦予了它全新的理論內(nèi)涵，是有效解決當(dāng)前我國(guó)綠色治理實(shí)踐問(wèn)題的可行路徑和手段。

二、綠色治理的理論淵源

（一）治理理論的淵源

治理概念最早起源于希臘語(yǔ)與拉丁語(yǔ)，意味著領(lǐng)航或指導(dǎo)。治理概念不斷發(fā)展，分為“傳統(tǒng)治理”與“新治理”兩個(gè)階段。二者的分界點(diǎn)是1989年的世界銀行報(bào)告，世界銀行在探討撒哈拉以南非洲發(fā)展問(wèn)題的報(bào)告中提到了“治理危機(jī)”。二者的區(qū)別在于：“舊治理”一般是指“政府及它的行為”，“新治理”是指“政府與社會(huì)之間的伙伴關(guān)系”。

（二）綠色治理理念的產(chǎn)生與發(fā)展

提及“綠色”，人們第一時(shí)間想到的大多不是它本身顏色的意思，而是它所代表的“綠色理念”。總而言之，關(guān)注“綠色”的原因有兩點(diǎn)：一是環(huán)境現(xiàn)狀的需要；二是人們對(duì)綠色健康生活的向往。隨著治理實(shí)踐的深入開(kāi)展，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到治理也并非萬(wàn)能的，實(shí)踐中也可能會(huì)產(chǎn)生治理失敗的問(wèn)題。因此，在復(fù)雜的外部情境中，政府權(quán)力分散化的情況下，如何發(fā)揮各主體的積極性與主動(dòng)性，便成為治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。從理性角度看，政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者完全可能為了自身利益而各行其是，治理理論在追求分散的同時(shí)也面臨整合的困境。

綠色生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段和范式變遷。最早是在思想意識(shí)層面，出現(xiàn)了“綠色政治”思潮，并產(chǎn)生了許多 “綠色政黨”；接著，各國(guó)政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始致力于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題管理，制定具體的管理措施，并提出要發(fā)展“綠色行政”和建立與之相適應(yīng)的“綠色政府”；然而，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性客觀上要求社會(huì)各組成部分共同參與其中，因此推進(jìn)“綠色治理”，并在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)“綠色社會(huì)”，用社會(huì)共同的力量應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成為必然選擇。

綠色治理是一個(gè)由政府綠色治理、社會(huì)綠色治理、市場(chǎng)綠色治理等子系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同體系，各個(gè)治理主體和子系統(tǒng)分別發(fā)揮著不可替代的功能。新時(shí)代下的中國(guó)強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明建設(shè)，“綠色治理”應(yīng)該提升到國(guó)家層面，綠色治理是大勢(shì)所向。

三、日本綠色治理的經(jīng)驗(yàn)

日本作為一個(gè)島國(guó)，國(guó)土面積狹小，資源十分緊張，面對(duì)這樣自然條件的限制，日本在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理之間尋找到了屬于自己的平衡，成功治理了環(huán)境，讓整個(gè)城市從灰暗走向綠色。日本的綠色治理取得了如此大的成就，并不是一蹴而就實(shí)現(xiàn)的，而是經(jīng)過(guò)了不斷地嘗試探索取得的成果。從日本污染發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，一開(kāi)始對(duì)環(huán)境提出抗議的是公眾，公眾是污染中切切實(shí)實(shí)的受害者，也是環(huán)境治理的推動(dòng)者。隨后政府、企業(yè)、社會(huì)又紛紛參與到了治理當(dāng)中?？偟膩?lái)說(shuō)，日本的環(huán)境保護(hù)和治理注重調(diào)動(dòng)多方主體一起參與到治理當(dāng)中去。

（一）政府在綠色治理中的統(tǒng)籌作用

1．加強(qiáng)立法工作。法律具有強(qiáng)制性和約束性，制定環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律是環(huán)境保護(hù)必要性的證明。如表1所示，日本政府從20世紀(jì)50年代至今60余年間，陸續(xù)頒布制定了一系列的法律制度，不斷規(guī)范生態(tài)環(huán)境治理的各個(gè)領(lǐng)域，取得了很好的實(shí)施效果。

2．完善的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為更好地解決環(huán)境問(wèn)題，日本政府加快建立和完善了相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)。其中發(fā)揮最大作用的就是日本環(huán)境省，如圖1所示，它是一個(gè)綜合性質(zhì)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，而且各部門負(fù)責(zé)管理的內(nèi)容多樣化。日本環(huán)境省有著非常嚴(yán)明的環(huán)境基準(zhǔn)，涉及多個(gè)方面。在推進(jìn)環(huán)境政策有效實(shí)施方面，日本的綜合環(huán)境政策局做了很多工作。例如，設(shè)立俱樂(lè)部開(kāi)展活動(dòng)，開(kāi)展以家庭為單位的環(huán)?；顒?dòng)；設(shè)立環(huán)境顧問(wèn)制度，提供專業(yè)的環(huán)境保護(hù)人才；建立環(huán)保知識(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)；推進(jìn)環(huán)保技術(shù)的開(kāi)發(fā)；進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。2005年10月環(huán)境省在地方建立了地方環(huán)境事務(wù)所，事務(wù)所主要的工作就是形成國(guó)家和地方在環(huán)境行政方面的連接，方便進(jìn)行更有效地互動(dòng)，更好地掌握地方情況。環(huán)境省的行政、研究人員數(shù)量不斷增加，部門構(gòu)成也隨著國(guó)內(nèi)實(shí)情的發(fā)展變化而日益細(xì)化，職能界定十分詳實(shí)，資金預(yù)算額度也是日趨攀升。單是一個(gè)環(huán)境省就能夠看出國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的重視與決心。

表1 日本綠色治理立法時(shí)間表

（二）NGO組織的積極參與

非政府組織（NGO）作為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的治理行為者的作用日益重要。早在1994年就有調(diào)查顯示日本具體可查的環(huán)境NGO組織大約有1萬(wàn)個(gè)，這樣龐大的數(shù)量在世界范圍內(nèi)都是少有的。這種自發(fā)性的民間組織有著保護(hù)環(huán)境的共同目標(biāo)，體現(xiàn)了公眾的心聲，因此它得到了公眾的廣泛參與和認(rèn)可。在日本環(huán)境保護(hù)推進(jìn)力量中，地方自治體作為本地居民的自治團(tuán)體，切實(shí)發(fā)揮了控制與消除污染、維護(hù)家園環(huán)境的重要作用。環(huán)境NGO組織的活動(dòng)范圍比較廣泛，進(jìn)行環(huán)境的保護(hù)和美化；綠色低碳觀念的推廣；環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)的傳授；環(huán)境狀況的檢測(cè)監(jiān)督；開(kāi)展關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國(guó)際探討與合作等。

（三）企業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型與責(zé)任感

企業(yè)是環(huán)境污染的主要來(lái)源，在環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生之初，日本企業(yè)大都是以經(jīng)濟(jì)利益為重，對(duì)于環(huán)境污染不以為然，企業(yè)對(duì)污染的治理都處于一個(gè)較為被動(dòng)的狀態(tài)。直到20世紀(jì)90年代，企業(yè)才能夠積極主動(dòng)地參與治理，整個(gè)社會(huì)的環(huán)境意識(shí)在不斷地加強(qiáng)，落實(shí)到了個(gè)人行動(dòng)上的是人們注重綠色消費(fèi)，愿意去購(gòu)買環(huán)保產(chǎn)品，而大的市場(chǎng)需求也轉(zhuǎn)向了低碳環(huán)保的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)開(kāi)始意識(shí)到綠色發(fā)展是市場(chǎng)所趨、是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的保障。再加上日本政府對(duì)企業(yè)的技術(shù)與政策支持，日本企業(yè)加快改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，引進(jìn)環(huán)保設(shè)備，對(duì)生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢氣廢物進(jìn)行處理，注重循環(huán)利用。建立綠色環(huán)保的生產(chǎn)體系，在綠色的生產(chǎn)同時(shí)還增加了企業(yè)的收入，一舉兩得。日本很多大企業(yè)都有自己的綠色經(jīng)營(yíng)理念，這些企業(yè)還在綠色經(jīng)營(yíng)理念的基礎(chǔ)上制定了中長(zhǎng)期目標(biāo)，在循環(huán)利用再生資源、開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)品等方面設(shè)置了具體的量化指標(biāo)。

圖1 環(huán)境省組織結(jié)構(gòu)圖

（四）公眾環(huán)保意識(shí)的崛起

日本公民的環(huán)保意識(shí)極強(qiáng)，但這種意識(shí)并不是與生俱來(lái)的，是經(jīng)歷了日本“先污染后治理”的困境才形成的一種意識(shí)。面對(duì)環(huán)境污染的最直接的受害者就是公眾，同樣的在環(huán)境保護(hù)方面最先行動(dòng)起來(lái)的也是公眾，人們紛紛走上街頭進(jìn)行示威反抗，公眾聯(lián)合媒體使得政府和企業(yè)都遭受到了巨大的輿論壓力。日本的公民開(kāi)展了大規(guī)模的法律訴訟，痛斥只發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視了環(huán)境的行為，經(jīng)過(guò)不懈的努力推動(dòng)了社會(huì)、國(guó)家對(duì)環(huán)境的治理。如今日本的青山綠水、鳥(niǎo)語(yǔ)花香都是經(jīng)過(guò)公眾不懈的努力換來(lái)的。公民在治理過(guò)程當(dāng)中也養(yǎng)成了良好的環(huán)保意識(shí)，將綠色的觀念與生活融為一體，這種優(yōu)秀的環(huán)保意識(shí)也得到了延續(xù)，促進(jìn)了日本的低碳循環(huán)發(fā)展。

四、日本綠色治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)對(duì)于環(huán)境問(wèn)題重視程度日漸提升，綠色理念愈發(fā)深入人心，綠色行動(dòng)也越發(fā)實(shí)際有效。但目前的綠色治理法律體系尚在完善過(guò)程中、治理的主體相對(duì)單一，部門和區(qū)域缺乏有效的實(shí)際協(xié)同，這些問(wèn)題在一定程度上阻礙著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。日本的綠色治理行動(dòng)起步較早，經(jīng)驗(yàn)較為豐富，我國(guó)可從以下幾方面借鑒：

（一）推進(jìn)綠色治理的主體多元化

日本綠色治理的成功來(lái)源于政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同參與治理，這些主體通力合作、相互促進(jìn)。

1．政府制定的法規(guī)政策要完善具體，對(duì)于法律的內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管力度；政府對(duì)企業(yè)給予政策的扶持，聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)給企業(yè)給予技術(shù)支持，促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；政府積極聽(tīng)取民眾意愿，保障公眾的合法權(quán)益，使得人們能暢通無(wú)阻地行使環(huán)保權(quán)利，加入到環(huán)保事業(yè)當(dāng)中。

2．NGO和公眾的作用。公眾積極主動(dòng)地參與是推進(jìn)環(huán)保的重要力量，在公民積極地投入到整個(gè)綠色治理當(dāng)中，他們既是參與者又是監(jiān)督者，監(jiān)督著政府和企業(yè)行為。隨著公眾地不斷參與，在這個(gè)過(guò)程中又逐漸地產(chǎn)生了許多環(huán)境NGO組織。公眾的力量通過(guò)環(huán)境NGO組織得到了凝聚，以組織的形式更有力地推進(jìn)了環(huán)境的保護(hù)和治理。世界上許多綠色組織是非政府組織，它們?cè)谠鰪?qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)、對(duì)污染的防范治理、提倡綠色生活方式等方面發(fā)揮著重要作用。隨著不斷地發(fā)展，人們的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)開(kāi)始崛起，但是也存在著公眾和NGO組織參與環(huán)境保護(hù)缺乏必要的信息，公眾參與環(huán)境保護(hù)的知識(shí)能力和意識(shí)不足，環(huán)保社會(huì)組織有規(guī)模小，缺乏資金、人才等方面資源的問(wèn)題。我們要做的是要聯(lián)合媒體加大宣傳力度，增強(qiáng)大家的綠色觀念，調(diào)動(dòng)公眾參與到綠色治理當(dāng)中，發(fā)揮主人翁意識(shí)，行使公民權(quán)利，做綠色治理的踐行者和監(jiān)督人。鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)保組織的建立，建立激勵(lì)機(jī)制，形成整個(gè)社會(huì)的聯(lián)動(dòng)，共同參與到綠色治理當(dāng)中。

3．企業(yè)是綠色治理的實(shí)踐者，面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，企業(yè)的作用也十分突出，企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展要求應(yīng)該主動(dòng)地進(jìn)行技術(shù)的升級(jí)，促進(jìn)環(huán)保清潔生產(chǎn)。通過(guò)這樣的企業(yè)改革帶來(lái)的不僅是企業(yè)環(huán)保水平的提高，還節(jié)約了企業(yè)的生產(chǎn)成本，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，一舉兩得。實(shí)現(xiàn)企業(yè)的綠色發(fā)展，加快解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府為企業(yè)提供政策的激勵(lì)和技術(shù)的扶持，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，落實(shí)供給側(cè)改革。同時(shí)企業(yè)自身要轉(zhuǎn)變觀念，通過(guò)綠色經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。除了單方面的努力，合作也是一種有效的形式，比起政府單方面的控制和管理，官民協(xié)作的公害對(duì)策推行起來(lái)更為現(xiàn)實(shí)，再加上大型企業(yè)資金充裕，更容易實(shí)施治理。

現(xiàn)如今提及日本，人們都會(huì)稱贊其優(yōu)美的環(huán)境，這是綠色治理的功勞，也是綠色觀念延續(xù)的功勞。綠色觀念的延續(xù)讓綠色治理的成果得到了保持。綠色的觀念已經(jīng)融入到了他們的生活當(dāng)中。日本人在日常生活中更是時(shí)時(shí)刻刻堅(jiān)持著綠色環(huán)保的生活方式，不能讓自己的行為影響到環(huán)境，有著強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)。環(huán)保意識(shí)不是人們先天就具備的，由此可見(jiàn)日本非常注重公眾環(huán)保意識(shí)的養(yǎng)成。學(xué)校教育是一個(gè)非常重要且有效的途徑，日本的學(xué)校在教育學(xué)生提高環(huán)保意識(shí)的時(shí)候，不是通過(guò)機(jī)械的宣講模式，而是將環(huán)保與課程相結(jié)合并通過(guò)親身體驗(yàn)去感受大自然，欣賞大自然，學(xué)習(xí)保護(hù)環(huán)境的相關(guān)技能，從而養(yǎng)成環(huán)保好習(xí)慣，自然而然形成環(huán)保意識(shí)。觀念教育對(duì)綠色治理也是至關(guān)重要。

（二）推進(jìn)綠色協(xié)同治理體系的建立

針對(duì)我國(guó)目前的生態(tài)治理體制分散的現(xiàn)象，綠色治理涉及范圍廣，不是靠單獨(dú)一個(gè)部門的力量可以解決的，分散的治理直接影響了治理的成效，低效率的治理也使得治理所需的成本大大增加。因此我們要建立一個(gè)綠色協(xié)同治理的體系。京津冀一體化建設(shè)就是一個(gè)很好的例子，生態(tài)就是一個(gè)循環(huán)，不能將它分割來(lái)看，協(xié)同的生態(tài)環(huán)境治理不僅會(huì)提高治理效率，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）加大綠色治理科技創(chuàng)新的力度

在科技如此發(fā)達(dá)的今天，利用科技手段進(jìn)行綠色治理也是時(shí)代發(fā)展的需要。日本在解決污染問(wèn)題時(shí)，高校和科研機(jī)構(gòu)成為其解決問(wèn)題的技術(shù)保障，通過(guò)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃集結(jié)優(yōu)秀科研人才，將研究成果進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的運(yùn)用，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)并將產(chǎn)品投入到市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)雙向共贏，為產(chǎn)業(yè)的綠色治理與發(fā)展提供了技術(shù)支持，同時(shí)也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同理，在我國(guó)也要加強(qiáng)技術(shù)的應(yīng)用。首先，政府出資，聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)外高校，建立合作研究中心。通過(guò)科學(xué)的手段對(duì)污染物質(zhì)進(jìn)行分析，將污染物進(jìn)行降解；針對(duì)污染物源頭的治理是通過(guò)開(kāi)發(fā)環(huán)保設(shè)備，將環(huán)保設(shè)備運(yùn)用于工業(yè)生產(chǎn)替代那些高污染的設(shè)備；推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)生產(chǎn)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)電子設(shè)備對(duì)城市污染情況進(jìn)行檢測(cè)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行資源共享，人人都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)查看環(huán)境污染情況并進(jìn)行監(jiān)督，讓污染的相關(guān)信息變得透明化。這樣一來(lái)不僅提高了政府綠色治理的效率，也對(duì)企業(yè)起到了約束作用，還調(diào)動(dòng)了公眾的參與度。同時(shí)也要加強(qiáng)國(guó)際間的合作，相互學(xué)習(xí)，推進(jìn)環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

綠色治理涉及的范圍很廣，其中傳統(tǒng)工業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)并且這個(gè)挑戰(zhàn)也十分復(fù)雜。另外對(duì)于公民參與綠色治理的積極性方面也需要提高，更有效地推進(jìn)城市的綠色轉(zhuǎn)變，改變激勵(lì)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)。綠色治理政策的制定，應(yīng)該讓更多的公眾參與其中，更靈活、更有效地實(shí)現(xiàn)綠色治理目標(biāo)。光靠借鑒日本的綠色治理經(jīng)驗(yàn)是不能徹底使中國(guó)走出困境的，中國(guó)綠色治理的道路任重道遠(yuǎn)，希望能通過(guò)綠色治理來(lái)促進(jìn)實(shí)現(xiàn) “美麗中國(guó)”。