城市政府“引才大戰(zhàn)”的政策邏輯與現(xiàn)實反思

李永樂 田雄

摘 要：面對人口紅利逐漸消失、人口增長動力不足以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求等社會發(fā)展新情況、新變化，城市政府之間的人才競爭是現(xiàn)階段提高城市綜合競爭力的有效手段。“引才大戰(zhàn)”正是城市由低質(zhì)量增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的直接表現(xiàn)。雖然引才可以短期增加城市人口、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、降低企業(yè)引才成本、倒逼政府自主革新，但也需要反思“運(yùn)動式引才”產(chǎn)生的后果，如人才引入異化為人口引入、人口快速吸納與公共產(chǎn)品供給不足、大城市與中小城市發(fā)展失衡、城市過度抽離鄉(xiāng)村人才等。由“搶才大戰(zhàn)”到“搶人大戰(zhàn)”需要樹立正確的人才政績觀，處理好政策出臺與落地執(zhí)行、待遇引人和事業(yè)留人、運(yùn)動式和持續(xù)性、存量人才和增量人才等關(guān)系，如此才能從“做大城市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鰪?qiáng)城市”，最終實現(xiàn)“治好城市”。

關(guān)鍵詞：城市政府;競爭轉(zhuǎn)型;人才政績;發(fā)展失衡

中圖分類號：C964.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）04-0062-08

2017年以來，以南京、武漢、西安、鄭州、成都等為代表的城市政府以人才吸納為目標(biāo)，競相出臺“放寬落戶、發(fā)放補(bǔ)貼、提供住房”等一系列優(yōu)惠的人才落戶政策。各地城市政府在引才政策上的暗自較量被媒體稱為“引才大戰(zhàn)”?？傮w來看，城市政府是“引才大戰(zhàn)”的主角，是政策設(shè)計、實施的主體;人才流入的目的地主要是大城市;一線城市鎖定的是高精尖人才，一線城市之外的城市落戶門檻則相對較低;不少城市政府的引才政策在實施過程中先后呈現(xiàn)從“引才”到“搶才”繼而“搶人”的變化。那么，各地城市政府不約而同地“引才、搶才、搶人”究竟是一種偶然現(xiàn)象還是必然現(xiàn)象？這背后的政策邏輯是什么？城市政府的人才政策將會產(chǎn)生哪些影響？本文試圖從人才政策的視角，通過深入分析城市政府行為與新時代中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的密切關(guān)聯(lián)來回應(yīng)上述問題。

一、城市政府“引才大戰(zhàn)”的背景分析

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。隨著國家與社會之間關(guān)系的變化以及中央政府宏觀政策的調(diào)整，地方政府的競爭目標(biāo)逐漸發(fā)生變化，由以GDP和財政收入增長為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿哔|(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向。在單純?yōu)樵鲩L而競爭的發(fā)展階段，不管是對于可流動的生產(chǎn)要素——資本，還是對于不可流動的生產(chǎn)要素——土地，地方各級政府之間都存在不同層次、不同程度的競爭，而且在這個過程中地方政府具有過度使用自身可掌握資源的動力。在高質(zhì)量發(fā)展階段，隨著“發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源”理念的逐步深入，地方政府的競爭方式逐漸轉(zhuǎn)變，競爭范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，針對生產(chǎn)要素資源的競爭從資本和土地發(fā)展到人才。如何吸引和留住人才成為各級政府乃至學(xué)界高度關(guān)注的問題。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠物質(zhì)資本投入的不斷增加，這一時期資本往往是稀缺的，而勞動力是富足的，資本競爭因此成為地方政府競爭的焦點。對此，從FDI（外商直接投資）一度被學(xué)者作為政府間競爭的衡量指標(biāo)就可見一斑。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級階段，雖然資本競爭仍然存在，但由于人才的稀缺程度不斷增加，人才的作用越來越顯著，因此人才競爭越來越成為顯性競爭，城市政府由改善投資環(huán)境進(jìn)行的“招商引資”競爭過渡到通過降低落戶門檻進(jìn)行的“招才引智”競爭。引才的數(shù)量和質(zhì)量成為城市政府間競爭生產(chǎn)要素過程中的重要競爭對象。人才競爭與土地指標(biāo)競爭不同，土地指標(biāo)（如新增建設(shè)用地指標(biāo)）是通過自上而下層層劃分而得，主要是一定轄區(qū)內(nèi)同等級城市之間的競爭，而人才競爭是全方位的，面向全國甚至全球。人才競爭不僅存在于省內(nèi)城市政府之間，還存在于省際城市之間;不僅有同等級城市之間的競爭，還有不同等級城市之間的爭奪。例如：就海外人才引進(jìn)而言，不僅存在我國與發(fā)達(dá)國家之間的競爭，也存在省級政府之間的激烈爭奪，江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)的城市政府就將引進(jìn)“院士、長江學(xué)者、千人計劃”等高層次人才納入相關(guān)部門的工作考核指標(biāo)。①除此之外，各地高校之間基于學(xué)科、專業(yè)和博士學(xué)位授權(quán)點建設(shè)等而產(chǎn)生的高層次人才競爭已引起社會各方關(guān)注，教育部甚至發(fā)文予以干預(yù)。總體而言，我國城市之間先后經(jīng)歷了人口、人力、人才競爭階段。當(dāng)城市發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)時，大量招募普通外來務(wù)工人員實際上是一種低層次的人力競爭模式;隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅提高，城市經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越依賴于技術(shù)創(chuàng)新，高素質(zhì)人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用日益顯著，以往的人口、人力競爭逐漸發(fā)展為人才競爭。具體而言，2017年以來，以城市政府為主體的“引才大戰(zhàn)”之所以能一石激起千層浪，主要緣于以下三方面的背景因素。

1.我國人口紅利逐漸消失

經(jīng)濟(jì)增長離不開資本、勞動力、土地等生產(chǎn)要素投入，要素投入表現(xiàn)在“量”和“質(zhì)”兩個方面：“量”指的是要素投入量的多少，“質(zhì)”指的是要素利用效率的高低。就勞動力而言，勞動力資源豐富不意味著經(jīng)濟(jì)必然增長，但經(jīng)濟(jì)增長一旦步入快車道，人口紅利勢必會成為經(jīng)濟(jì)增長的有力助推劑。中國近幾十年經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長已經(jīng)成為一個世界“奇跡”。人口紅利的影響被廣泛認(rèn)為是保持中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的一個重要原因，人口紅利也因此和中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的前景聯(lián)系在了一起。當(dāng)勞動人口數(shù)量占比減少、老年人口比重提高以及社會撫養(yǎng)系數(shù)下降的時候，人口紅利就會減小。2012年，我國勞動力數(shù)量和比例從逐年增加到開始減少的“拐點”出現(xiàn)。我國低成本勞動力的比較優(yōu)勢和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢正在逐漸減弱：2016年我國勞動力年齡人口比例65.6%，21世紀(jì)中期我國勞動力將比現(xiàn)有規(guī)?？s減20%以上;2016年我國潛在扶助比僅為3.93，2050年將進(jìn)一步跌至1.55，這意味著2050年我國1.55個勞動年齡人口要撫養(yǎng)1個60歲及以上老年人口;未來我國45—64歲年齡組的中老年勞動年齡人口比例將顯著提高，2040年達(dá)到46%的峰值。②但是，如果人口質(zhì)量在提高，則即使人口紅利逐漸消失，人才紅利也會逐漸顯現(xiàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，依靠人口數(shù)量成長的企業(yè)越來越少，依靠人口質(zhì)量發(fā)展的企業(yè)越來越多，企業(yè)技術(shù)含量提升對經(jīng)濟(jì)效益增長的貢獻(xiàn)越來越顯著。高素質(zhì)人才在產(chǎn)業(yè)升級后的企業(yè)工作以及由此形成的新的要素組合會帶來生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的明顯提高。李克強(qiáng)總理2018年10月24日在中國工會第十七次全國代表大會上做經(jīng)濟(jì)形勢報告時指出，中國40年的改革開放使廣大勞動者的素質(zhì)持續(xù)提升，技能水平不斷提高，“人口紅利”加速向“人才紅利”轉(zhuǎn)變，這是中國發(fā)展的最大“底氣”。③人口從小城市向大中型城市的遷移會推遲大中型城市人口紅利消失的時間，具有人力資源紅利的人口（人才）可以有效地抵消人口紅利不斷減少的負(fù)面作用，為城市經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長提供有力的支撐。④因此，為減緩人口紅利消失、增強(qiáng)人才紅利效應(yīng)，部分大中型城市必然采取優(yōu)惠措施吸引人才流入。

2.目前城市人口增長動力不足

人口增長分為自然增長和機(jī)械增長兩種方式。城市人口的機(jī)械增長一般有兩種途徑：一種是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，也就是人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化過程;另一種是人口由一個城市向其他城市轉(zhuǎn)移，即人口在城市間遷移，這種情況下，一個城市的人口增加是其他城市人口減少的結(jié)果。人才落戶政策既可以滿足在本市就業(yè)的大學(xué)生落戶問題，從城市的常住人口轉(zhuǎn)為戶籍人口，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，又可以吸引外市人才來本市落戶，從另外一個城市轉(zhuǎn)移到本市，這樣能同時提升常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

圖1 2010—2018年部分重點城市常住人口增量圖

數(shù)據(jù)來源：圖中2010—2017年常住人口增量數(shù)據(jù)根據(jù)南京、天津、西安三市《統(tǒng)計年鑒》（2011—2018年）的資料整理和計算得到。2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)分別根據(jù)南京、天津和西安三市《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》（2018年）的資料整理和計算得到。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，實施人才落戶優(yōu)惠政策的南京、天津、西安等城市大多長期面臨著人口增長乏力，甚至出現(xiàn)負(fù)增長的情況。例如，2010—2014年南京市和西安市的常住人口增量均呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。雖然西安自2015年，南京自2016年常住人口增量出現(xiàn)上升趨勢，但上升勢頭并不明顯。距離兩市2020年分別所要達(dá)到的1070.78萬人、910萬人的規(guī)劃目標(biāo)人口仍有較大差距。從2011年到2015年，西安市過去5年人口一共才增長了不到20萬人。2015年年末，西安市常住人口為870.56萬人，距離目標(biāo)還有200萬的差距，平均每年需要40萬人的增長才有可能達(dá)到1070.78萬人的目標(biāo)。2016年南京市常住人口為827萬人，離2020年的人口目標(biāo)還有83萬人的缺口，2014—2016年南京市常住人口增長量僅為2.83萬人、1.98萬人和3.41萬人，以此速度增長，遠(yuǎn)不能實現(xiàn)910萬人的目標(biāo)。天津市常住人口增量自2010年開始逐年下降（見圖1），由2010年的71.13萬人下降到2016年的15.17萬人，2017年的常住人口甚至減少了5.25萬人。根據(jù)《武漢市統(tǒng)計年鑒》顯示，2015、2016年武漢市人口凈遷移率分別為-1.78‰和-0.29‰，人口凈遷移率小于0，這意味著武漢地區(qū)的遷出人口數(shù)量大于遷入人口數(shù)量，城市的人口吸引力較弱，人口負(fù)增長的形勢嚴(yán)峻。城市人口增長動力不足不僅嚴(yán)重削弱了消費(fèi)經(jīng)濟(jì)增長速度，也增加了社保支出的壓力。因此，以人才引進(jìn)為名，促進(jìn)人才和人口同步增長是一種理性選擇。2017年武漢市大力實施“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)計劃”，力爭實現(xiàn)5年留住100萬大學(xué)生的目標(biāo)。2018年5月，天津推出“海河英才”行動計劃，放寬人才引進(jìn)落戶條件，被稱為直轄市“史上最低落戶門檻”。政策實施后，效果明顯，2018年天津市常住人口增加2.73萬人，改變了常住人口增量持續(xù)下降的態(tài)勢。同時，南京和西安兩市的引才政策效果也比較明顯，2018年兩市常住人口分別增加10.12萬人、38.17萬人，均為近5年來最高。其中，西安市從2017年到2018年先后多次升級調(diào)整戶籍政策，新增落戶人口已超過105萬，戶籍人口共計約992.32萬人，即將突破1000萬人。值得注意的是，上述城市的落戶政策是有選擇性的，重點針對具有高等教育經(jīng)歷或較高專業(yè)技能的高素質(zhì)人才。這些城市優(yōu)惠的人才落戶政策不僅著眼于人口數(shù)量的增加，而且重視人才質(zhì)量的提升。例如，設(shè)置學(xué)歷和年齡可以改善地區(qū)受教育水平和人口老齡化程度、對人口紅利消失起到延緩作用。

3.城市增長轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展乏力

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要合理的動力結(jié)構(gòu)支撐，需要從“要素驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動”。如山東制定“新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案”并付諸實施，南京市提出要建設(shè)具有全球影響力創(chuàng)新名城，這些都是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。從重視數(shù)量增長向關(guān)注質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，以往單純依賴傳統(tǒng)拼土地、拼投入的增長方式已不能適應(yīng)以創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量的發(fā)展要求。

無論是經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型升級，還是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新都離不開大量高素質(zhì)人才的有力支撐。黨的十八大以來，中央把科教興國、人才強(qiáng)國和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略放在國家發(fā)展的核心位置，高度重視人才，重視科技。這表明，我國無論是在理念還是頂層制度設(shè)計上，都已深刻認(rèn)識到“人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源”，“人才是創(chuàng)新活動中最活躍、最積極的因素”。當(dāng)前我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭是經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的必然現(xiàn)象。城市發(fā)展由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動過渡，由經(jīng)濟(jì)高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段的過渡，其背后都離不開人才的開發(fā)和利用。只有將高質(zhì)量的人才有效應(yīng)用到科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整，才能從源頭上推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。這是許多城市從招商引資轉(zhuǎn)向招才引智的主要原因之一。隨著產(chǎn)業(yè)和資本的梯度轉(zhuǎn)移（如從一線城市向新一線城市和二三線城市轉(zhuǎn)移），人力資源也必將實現(xiàn)重新配置，尤其是在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，各城市大力“引才、搶才、搶人”便成為一種為快速實現(xiàn)目標(biāo)而競爭的理性選擇，這也將成為城市政府競爭的主要途徑。因此，在自上而下的推動與自下而上的需求當(dāng)中，西安、鄭州、武漢等城市政府在地區(qū)自主政策空間內(nèi)，積極利用各種資源優(yōu)勢，緊緊抓住地方發(fā)展的主動權(quán)，就像“抓經(jīng)濟(jì)工作一樣抓人才工作”，把“人才”作為地區(qū)競爭的重要資源。

二、城市政府“引才、搶才”的積極效應(yīng)

土地、資本、勞動力是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的三大根本要素，制度、技術(shù)等作為促進(jìn)增長的方式，是在投入量一定的情況下，通過提高資源利用效率促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的。因此，在制度、技術(shù)一定的情況下，城市政府圍繞資本競爭（主要表現(xiàn)為招商引資）、土地競爭（主要表現(xiàn)為低地價、零地價）之后，開始展開人才競爭。人才有其自身特點，不僅具有創(chuàng)新能力，而且更容易投入到實體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，尤其是創(chuàng)新型實體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，因此人才競爭是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。從長期發(fā)展來看，科技型人才聚集與城市科技創(chuàng)新能力之間存在顯著相關(guān)性，人才競爭支持城市向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。⑤從近期效應(yīng)來看，人才競爭對改善城市人口結(jié)構(gòu)、維系房地產(chǎn)市場運(yùn)行以及城市社保基金的正常支付都有積極推動作用。

1.人才競爭能短期內(nèi)快速增加城市人口總量

現(xiàn)階段，人才競爭對城市的影響主要體現(xiàn)在城市發(fā)展的規(guī)模目標(biāo)和質(zhì)量目標(biāo)，規(guī)模目標(biāo)主要體現(xiàn)在人口總量和城市化水平，質(zhì)量目標(biāo)主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)升級、城市轉(zhuǎn)型等方面。隨著國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，全國各地區(qū)都制定了城市化發(fā)展目標(biāo)。通過人才競爭引入的人口基本都落戶成為城市人口，這為實現(xiàn)城市化目標(biāo)增加了砝碼，高層次人才的引進(jìn)還極有可能“帶動子女或帶動父母”的城鎮(zhèn)化，有利于人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)。⑥從西安、武漢等城市的人才準(zhǔn)入條件來看，主要是對學(xué)歷和年齡的限制。武漢引入百萬大學(xué)生落戶，西安一年多有80余萬人落戶，其中絕大部分都是年輕人。這種條件的設(shè)置不僅會帶來常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，對地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升起到正向推動作用，還能提升地區(qū)的青年人口數(shù)量，改善城市人口年齡結(jié)構(gòu)，在一定程度上緩解政府社保支出的財政壓力。⑦而且，人既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者，大量的人口流入還有利于刺激消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需，推動城市服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.人才競爭在一定程度上維系并穩(wěn)定城市房地產(chǎn)市場有序運(yùn)行

近年來，部分城市在“土地財政”的影響下，過分追求短期的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，大力刺激房地產(chǎn)市場。在宏觀政策、個體剛需以及投機(jī)性炒房等因素的綜合影響下，房價高企，房地產(chǎn)投資回報率畸高，房地產(chǎn)市場異常發(fā)展。城市人口是支撐房地產(chǎn)交易的重要基礎(chǔ)，城市房價升速與城市人口增長率有顯著關(guān)聯(lián)，人口增量減少甚至下降會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生不利影響，凈流入人口越多的地區(qū)，房價漲幅越大。外來人口占比與城市房價之間呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，外來人口占比更高的城市房價更高。⑧由于房子的交易要滿足人口、購買力和購買欲望三個關(guān)鍵條件，因此外來人才落戶之后的購房需求會成為支撐未來房價上漲的基礎(chǔ)。高素質(zhì)、高收入人才是人口增長的基數(shù)，而且這部分人工資收入、公積金繳存比例相對較高，具有較強(qiáng)的購買力，同時如果流入人才已婚、將要結(jié)婚或者與父母同住，都會刺激流入人口產(chǎn)生購買欲望，進(jìn)而增加社會對房屋的實際有效需求。2018年5月，武漢臨空港青年城出售低于市場價20%的安居房，吸引了大批大學(xué)畢業(yè)生。⑨城市政府通過各種優(yōu)惠政策吸引更多人才落戶，這些引入人口帶來的住房剛需會對城市長期房屋需求產(chǎn)生正向作用，拉動未來房屋成交量的上升，土地市場亦會隨之改觀，有利于增加城市政府從國有土地使用權(quán)出讓中獲得的收入，提高城市政府的財政收入水平。

3.人才競爭能降低城市企業(yè)的人才吸納成本

人才是企業(yè)的核心競爭力，企業(yè)能否招聘到所需人才關(guān)系到企業(yè)的興衰成敗。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，不管是高科技企業(yè)還是小微企業(yè)都面臨人才流失的困境，特別是對于高層次人才和創(chuàng)新型人才資源而言，人才競爭無處不在，不僅存在省際、國際的爭奪，還存在人才自身的主動選擇問題。怎樣留住人才成為企業(yè)必須解決的重要問題，但是單純依靠企業(yè)自身難以完全提供人才所需要的落戶政策以及附著在戶口之上的各類優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、社保等社會福利。因此，城市政府的相關(guān)系統(tǒng)性政策是至關(guān)重要的。政府通過降低人才落戶門檻可以吸引人才落戶，提供住房、教育等配套的社會公共服務(wù)，這就自然免除了人才的后顧之憂，無形中增強(qiáng)了該地企業(yè)引才用才的競爭力。除此之外，城市政府以做好全方位服務(wù)的姿態(tài)，為企業(yè)赴外招聘人才提供各種便利。當(dāng)城市的人才數(shù)量增加后，企業(yè)也會有更多的選擇，以更低的成本吸納到合適的人才，減少專業(yè)人才供給不足的可能性，并最終實現(xiàn)三贏，即企業(yè)降低成本、人才獲得平臺、政府實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。⑩

4.人才競爭倒逼政府不斷提升城市治理水平

人的社會屬性決定著人有著多樣化的社會需求。被引進(jìn)的人才不僅看重某個城市有有利于自身事業(yè)發(fā)展的廣闊社會平臺、宜人的居住生活環(huán)境，而且看重該地能為父母提供便利、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老條件以及能為子女提供高質(zhì)量的教育環(huán)境。對于城市政府而言，引進(jìn)人才需要做好各方面的準(zhǔn)備，從人才引入政策設(shè)計、基本公共服務(wù)到城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政府內(nèi)部運(yùn)作體制改進(jìn)，從硬環(huán)境到軟環(huán)境都需要進(jìn)行大幅度的革新以適應(yīng)人才的工作和生活需求?？梢哉f，“引才搶才”將是體現(xiàn)城市政府綜合治理能力的持久性競爭過程，“引才搶才”的結(jié)果和效益則是檢驗城市政府綜合治理水平的重要指標(biāo)。2017年，武漢市專門成立招才局，實行“虛擬機(jī)構(gòu)、實體運(yùn)行”，招才局與市委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合署辦公，這一舉措既祛除部門之間推諉扯皮的弊端，又提高了機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。與此同時，西安市以行政效能革命優(yōu)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的軟環(huán)境，針對住房保障、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、職稱評定等現(xiàn)實痛點，形成系統(tǒng)的政策“組合拳”。而天津市在“引才搶才”的人才競爭中一度出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器癱瘓，落戶政策朝令夕改等硬傷，整體顯得被動倉促。由此可見，要將人才引進(jìn)政策真正落在實處，發(fā)揮其積極功效，就勢必要求城市政府“以人為本”，在高度重視人才的主觀能動性和理性選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，提前做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，優(yōu)化頂層設(shè)計，完善配套政策。政府內(nèi)部職能部門也要各司其職、密切配合，形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的良好工作局面。B11

三、城市政府“運(yùn)動式引才搶才”的后果

要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就要將人才作為城市競爭的重要資源。然而，對于核心城市而言，其處于較大的時空范圍和制度系統(tǒng)內(nèi)，與周邊中小城市、鄉(xiāng)村密切關(guān)聯(lián)。因為地理位置、歷史文化、發(fā)展定位等不同，大中小城市和鄉(xiāng)村各自承載的功能、經(jīng)濟(jì)體量也不同，“引才搶才”的整體競爭力自然有差異。此外，對人才而言，其培育成長、作用發(fā)揮需要遵循社會規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，是稀缺性資源，總量有限。因而，部分城市期望以快速達(dá)到人才吸納的數(shù)量為“法寶”來破解城市發(fā)展難題。但是，缺乏周密頂層設(shè)計和執(zhí)行制度的“運(yùn)動式引才搶才”舉措容易形成類似于GDP政績的人才政績競爭，并導(dǎo)致城市政府間的惡性競爭及一系列不良后果。B12

1.“人才爭奪”異化為“人口爭奪”

北京、上海、廣州等一線城市具有較強(qiáng)的地理、經(jīng)濟(jì)等綜合資源優(yōu)勢，在人才吸納中結(jié)合城市自身發(fā)展方向，以創(chuàng)新驅(qū)動為主要目標(biāo)，人才需求種類和目標(biāo)較為明確，對被吸納人才的篩選標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格且高端。相對于一線城市，二三線核心城市的綜合優(yōu)勢并不明顯。為完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、去除房地產(chǎn)庫存、減緩社會保障壓力等多重目標(biāo)，二三線核心城市不得不降低人才標(biāo)準(zhǔn)，甚至將人才趨同于普通人力資源。例如，南京、西安等城市對引進(jìn)人才沒有設(shè)置具體領(lǐng)域和水平的標(biāo)準(zhǔn)要求，只要學(xué)歷和年齡達(dá)到要求即可。2019年3月，石家莊市甚至出臺“零門檻”落戶政策，全面取消相關(guān)條件的限制。這些以“人才引進(jìn)為名，人口增加為實”的做法，除了將人才標(biāo)準(zhǔn)降低、概念庸俗化之外，并未充分重視并有效發(fā)揮人才的創(chuàng)造價值，實際上仍然是“土地財政”增長模式的延續(xù)，把房地產(chǎn)作為推動城市經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎。大量人口快速引入，但城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相對滯后，人才引入與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間很難實現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)、相互促進(jìn)的良好互動局面。在這種情況下，那些仍由政府權(quán)力主導(dǎo)的城市舊有發(fā)展方式尚具有較強(qiáng)的路徑依賴性，大量人口遷入很難形成積極效應(yīng)，并會在短期內(nèi)給城市基層治理制造較大的壓力和負(fù)擔(dān)，影響城市治理水平的提升。因此，在城市發(fā)展沒有實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)型升級，同時缺乏設(shè)計嚴(yán)密、執(zhí)行得當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計的情況下，一味追求人才數(shù)量甚至人口數(shù)量的增加，只會助長舊有的“城市人口增多—城市面積擴(kuò)大—加大固定資產(chǎn)投資—保留舊有產(chǎn)業(yè)”的粗放式增長力量。

2.大量人口過快引入容易引發(fā)城市社會公共產(chǎn)品供給不足

由于落戶標(biāo)準(zhǔn)降低，2018年西安市戶籍人口增加數(shù)量突破75萬人，加之西安、武漢等城市具有區(qū)位優(yōu)勢，其常住人口數(shù)量往往大于戶籍人口數(shù)量。短時間內(nèi)大量人口的引入落戶給城市教育、醫(yī)療、交通、住房、環(huán)保等公共產(chǎn)品的有效供給制造了巨大壓力。在這種情況下，如果政府前期科學(xué)規(guī)劃不足，對房地產(chǎn)開發(fā)執(zhí)行力不強(qiáng)、監(jiān)管不嚴(yán)，就會導(dǎo)致新建的城市小區(qū)普遍沒有能力為新遷入的人口提供足夠的公共配套設(shè)施。此時，新流入人口與原籍人口之間常常會因為公共資源的稀缺形成爭奪和排斥關(guān)系，導(dǎo)致群體之間關(guān)系緊張。同時，大量人口過快引入還在相當(dāng)程度上使有限的教育資源變得更加緊張并進(jìn)一步刺激商品房價格快速增長。部分原籍居民之所以對政府這種“引人搶人”的政策并不認(rèn)同，甚至將其認(rèn)為是一種剝奪自身福利的錯誤決策，就是出于這樣的現(xiàn)實生活考慮。原本是大量人口多元需求與公共產(chǎn)品有效供給不足之間的矛盾，如果政府不從承擔(dān)公共責(zé)任的角度予以妥善處理，就很容易演變成為城市政府和社會民眾之間的矛盾。

3.核心城市與周邊城市人才分布失衡

人才自身有逐利性和自主性，其流動具有可逆性，既可以從一線城市到二線城市，也可以從二線城市返回一線城市。引才競爭類似于“零和博弈”，在空間上表現(xiàn)為聯(lián)動性：一個城市增加一名人才，另一個城市自然減少一名人才。這種跨城市的人才流動導(dǎo)致一個城市獲利，另一個城市自然受損。一二線城市通過引才政策吸引外來人才落戶，可以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供所需要的人才，通過人口集聚效應(yīng)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的活力。而對于人才流出城市，城市的相對吸引力會下降，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才得不到有效保障，容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級乏力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)l(fā)人才危機(jī)。從積極參與“引才大戰(zhàn)”的城市（西安、鄭州、南京、武漢等）來看，其共同特征都是省會城市，也是區(qū)域核心城市，具有政治、經(jīng)濟(jì)、交通、文化等綜合優(yōu)勢，是區(qū)域內(nèi)各類資源流向地和集中地。同時，其周邊的中小城市因與區(qū)域核心城市空間距離較近，文化、生活習(xí)慣等相同或相近，人才流動成本總體上較低。從理論上講，大、中、小城市之間的關(guān)系是相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展，但因核心城市政府本來就具備優(yōu)勢資源，在此基礎(chǔ)上實施新的“人才搶奪”舉措，其政策就具有很強(qiáng)的“俘獲效應(yīng)”，即能夠強(qiáng)力優(yōu)先吸納周邊城市人才和人口等資源，形成“大魚吃小魚”格局。這樣的結(jié)果往往是區(qū)域內(nèi)核心城市“一城獨大”，“強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱”，各城市之間不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)交錯分布、功能互補(bǔ)的局面將會被打破。

4.鄉(xiāng)村人才流失削弱鄉(xiāng)村振興的人才根基

“推拉理論”B13表明，因為城市比較優(yōu)勢和鄉(xiāng)村比較劣勢的現(xiàn)實，在人口城市化的推動下，鄉(xiāng)村人口將繼續(xù)呈現(xiàn)流入城市的態(tài)勢。在“人才爭奪”異化為“人口爭奪”的情況下，人才標(biāo)準(zhǔn)降低，出現(xiàn)了城市從鄉(xiāng)村“搶人、搶才”的后果。那些在縣級以下的基層政府、企事業(yè)單位工作的具有大學(xué)學(xué)歷的工作人員或自行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年或?qū)︵l(xiāng)村發(fā)展有一技之長的人，原本因為城市較高的落戶要求和較高的生活成本而從經(jīng)濟(jì)理性和生活安穩(wěn)的角度考慮返回基層。隨著城市落戶標(biāo)準(zhǔn)和人才標(biāo)準(zhǔn)的降低，大批受過高等教育乃至中等教育的返鄉(xiāng)青年人會重拾都市夢而放棄和遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村。但是，人才振興是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，沒有人才支撐，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也就難以興旺，無法滿足更多的鄉(xiāng)村人口就業(yè)，也就無法吸納那些接受過中高等教育的農(nóng)家子弟回鄉(xiāng)建設(shè)鄉(xiāng)村，如此會形成惡性循環(huán)。

四、反思與展望

1.對“運(yùn)動式引才搶才”的反思

“為增長而競爭”主要是揭示地方政府為促進(jìn)GDP增長而進(jìn)行的財政（稅收）、資本和土地競爭?！盀槿瞬哦偁帯笔浅鞘姓匀瞬艦楹诵囊?，由傳統(tǒng)的增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動，出臺“引才搶才”系列政策和舉措正是城市政府自主革新的重要體現(xiàn)。在各地城市未相繼出臺引才政策之前，人才根據(jù)市場需求在各大城市之間進(jìn)行自發(fā)性匹配。當(dāng)某個城市政府為提升城市綜合競爭力以優(yōu)惠的人才政策引進(jìn)大量人才時，就會打破市場機(jī)制下城市間人才配置的自然均衡狀態(tài)，這對人才流入城市而言是有利的，但對人才流出城市是不利的。在人才流入城市，人才的大量引進(jìn)勢必倒逼城市政府提供更多更優(yōu)的社會公共服務(wù)產(chǎn)品，在這個過程中如果政府不能及時有效地采取措施，妥善應(yīng)對人才大量增加而產(chǎn)生的現(xiàn)實需求，就會引起人才與政府之間的矛盾，不利于后續(xù)人才的引進(jìn)。當(dāng)引進(jìn)人才能夠有效參與到城市的人才政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理當(dāng)中，二者之間就能形成良好的互動關(guān)系，這將在一定程度上提升城市的整體發(fā)展水平，進(jìn)而形成“螺旋上升”的良性循環(huán);反之，則不利于人才持續(xù)引進(jìn)。正如本文第三部分指出，對部分城市在人才政績誘導(dǎo)下的“運(yùn)動式引才搶才”的惡性競爭及其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)需要深刻反思。

其一，謹(jǐn)防獨自作戰(zhàn)，要具備系統(tǒng)性思維。完整意義上的城市系統(tǒng)應(yīng)包括核心大城市及其周邊中小城市，城市生產(chǎn)生活空間和周邊鄉(xiāng)村空間，它們之間相互支持、相互依賴。但核心城市政府以自身利益最大化為目標(biāo)，摒棄系統(tǒng)性思維的做法會破壞人才在不同空間、不同產(chǎn)業(yè)的合理分布，導(dǎo)致城市之間、城鄉(xiāng)之間人才資源非正常分布。

其二，避免短期行為，要構(gòu)建長效性機(jī)制。由于一些地方政策體系還不夠健全，政策機(jī)制有漏洞，很多時候城市短期內(nèi)的一些突破性發(fā)展需要在較大程度上依賴某個“強(qiáng)勢”或“明星”官員的積極推動。但是，官員任期帶有很大的不確定性，一些官員為在短期內(nèi)快速取得顯著政績，傾向于采取治標(biāo)不治本的“猛藥”來醫(yī)治“痼疾”，這會進(jìn)一步增加“引才搶才”系列政策制度實施及其成效的不確定性。因而，針對人才這一特殊的資源，建立長效的引用機(jī)制就顯得尤為重要。

其三，注重增存矛盾，要實施協(xié)同性治理。協(xié)同治理可以減少國家和社會之間關(guān)系的矛盾對立。在人才標(biāo)準(zhǔn)降低、人才概念泛化的背景下，部分民眾選擇流入城市帶有很大的盲目性，“鄉(xiāng)村不愿回，城市站不穩(wěn)”的糾結(jié)與苦惱是在城市里打拼的相當(dāng)一部分群體面臨的共同問題。因為流入人口有著復(fù)雜的社會屬性和多元需求，引才搶人的城市政府面臨著城市基層治安、環(huán)境保護(hù)、公共交通等多領(lǐng)域的治理難題。人口流入地的城市政府如果短期內(nèi)不能面向所有常住人口提供基本到位的公共服務(wù)產(chǎn)品，就會加劇政府與民眾之間產(chǎn)生的矛盾，激化城市原住居民與流入人口之間的利益之爭，這將使城市政府治理重心發(fā)生偏移，維持穩(wěn)定的成本上升，用于發(fā)展的力量被削弱，其結(jié)果是整個城市治理結(jié)構(gòu)失衡，治理成效過低。

2.構(gòu)建“聚天下英才而用之”人才發(fā)展治理體系

在理想狀態(tài)下，充分利用人才資源、發(fā)揮人才功效對城市創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展有著不言自明的積極作用。作為生產(chǎn)要素的人才雖不如資本的流動性強(qiáng)，但人才具有更加復(fù)雜的社會屬性和文化屬性。因此，在高質(zhì)量發(fā)展階段，城市政府要把握好人才發(fā)展規(guī)律和人才流動規(guī)律，切實掌握人才需求，實現(xiàn)人才引得進(jìn)、留得住、用得好的良好局面。為提升城市治理整體水平，應(yīng)以人才引入和使用為渠道，根據(jù)城市的承受力，設(shè)定城市人口規(guī)模，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、空間，制定人才規(guī)劃和引進(jìn)人才年度計劃，最終構(gòu)建“聚天下英才而用之”的人才發(fā)展治理體系。B14在具體實施過程中，不同城市和地區(qū)需要有差別化措施，樹立區(qū)域間和合發(fā)展思維。如打造粵港澳大灣區(qū)、促進(jìn)長三角一體化發(fā)展，不同城市可以在競爭中實現(xiàn)合作關(guān)系。要防止個別城市的個體理性損害集體理性，過度吸納人才導(dǎo)致其他城市人才短缺，制造“公地悲劇”。對“引才搶才”的核心城市而言，在樹立正確的人才觀和政績觀以及做好可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計的前提下，需要處理好四個方面的關(guān)系。一是政策出臺與落地執(zhí)行之間要銜接得當(dāng)。人才（人口）引入將會增加社會的公共產(chǎn)品需求，這些都要提前做好科學(xué)規(guī)劃。如果人才（人口）引入導(dǎo)致房價過度上漲，不僅會提高整個城市的生活成本，還會削弱城市吸引力，成為人才競爭的劣勢。二是待遇引人和事業(yè)留人之間要相互配合。引才、留才、育才、用才是一個系統(tǒng)工程，引進(jìn)的人才沒有用武之地或者不能被有效利用，相關(guān)政策虎頭蛇尾，將會降低經(jīng)濟(jì)效益，損害政府公信力。這就需要城市政府妥善處理人才、產(chǎn)業(yè)和用才機(jī)制之間的關(guān)系，使人才使用與產(chǎn)業(yè)興旺相互促進(jìn)。三是人才存量和人才結(jié)構(gòu)之間要均衡考慮。城市健康發(fā)展需要科學(xué)化的人才結(jié)構(gòu)，要注重不同種類、不同行業(yè)的人才之間的科學(xué)匹配和相互依存關(guān)系。四是運(yùn)動式搶才和持續(xù)性引才之間要靈活運(yùn)用?！斑\(yùn)動式引才搶才”雖然可在短期內(nèi)擴(kuò)增城市人口數(shù)量，維系甚至推高住房價格，但如何實現(xiàn)用才留才政策的長效機(jī)制和完善發(fā)展以及應(yīng)對大量人口引入對城市政府治理能力和治理體系帶來的一系列連鎖式挑戰(zhàn)，仍需要時間過程。對于沒有優(yōu)勢參與“引才大戰(zhàn)”的城市而言，需要準(zhǔn)確定位，在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上下功夫。一是樹立“不求所有、但求所用”的用人理念，通過柔性引才的方式實現(xiàn)人才為我所用;二是通過專家把脈，制定適應(yīng)城市人才儲備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)定位和人才精準(zhǔn)引用;三是改善城市自然、人文環(huán)境，創(chuàng)辦宜居城市，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞰@得感和幸福感，通過小環(huán)境吸引人才，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興及實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面發(fā)揮龍頭和紐帶作用。

本文在撰寫過程中得到了復(fù)旦大學(xué)唐亞林教授的悉心指正，特此致謝！

注釋

①參見朱軍文等：《我國省級政府海外人才引進(jìn)政策的現(xiàn)狀、問題與建議》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第1期。

②參見劉家強(qiáng)等：《論21世紀(jì)中國人口發(fā)展與人口研究》，《人口研究》2018年第1期。

③參見李克強(qiáng)：《“人口紅利”加速向“人才紅利”轉(zhuǎn)變，這是中國發(fā)展的最大“底氣”》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/premier/2018-10/25/content_5334370.htm，2018年10月25日。

④參見張同斌：《從數(shù)量型“人口紅利”到質(zhì)量型“人力資本紅利”——兼論中國經(jīng)濟(jì)增長的動力轉(zhuǎn)換機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2016年第5期。

⑤參見王君蘭等：《基于結(jié)構(gòu)方程模型的科技型人才聚集與城市科技創(chuàng)新能力關(guān)系研究——以太原市為例》，《科技管理研究》2013年第3期。

⑥參見李永樂等：《農(nóng)民城鎮(zhèn)化路徑與可持續(xù)性分析——基于不同類型農(nóng)民的分類探討》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。

⑦例如：“面向全國在校大學(xué)生僅憑學(xué)生證和身份證可在線落戶大西安”是西安戶籍新政實施以來的第4次升級，僅2018年3月23日宣布當(dāng)日，西安共遷入落戶人口8050人，突破此前最高紀(jì)錄。其中研究生以上學(xué)歷176人，本科學(xué)歷3139人，大專學(xué)歷1258人，中專、技校學(xué)歷505人;其他人才引進(jìn)367人。截至3月25日凌晨，西安市3天共遷入落戶人口15552人，其中研究生以上學(xué)歷332人，本科學(xué)歷6107人，大專學(xué)歷2443人。參見《西安“進(jìn)京引才”單日落戶8000余人》，人民網(wǎng)，http：//sn.people.com.cn/GB/n2/2018/0325/c380804-31381653.html，2018年3月25日。

⑧參見李嘉楠等：《外來人口是否促進(jìn)了城市房價上漲？——基于中國城市數(shù)據(jù)的實證研究》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2017年第1期。

⑨參見黃金等：《武漢引才用才留才動真格出重拳見行動——“八折購房”引發(fā)全國媒體熱議》，《長江日報》2018年5月23日。

⑩比如，2018年，西安市公安局未央分局為支持國內(nèi)著名農(nóng)牧國有企業(yè)陜西省農(nóng)墾集團(tuán)的發(fā)展，打造更好的營商環(huán)境，多次主動上門服務(wù)，幫助企業(yè)招才引智，數(shù)次往返西安和渭南兩地，最終解決了該集團(tuán)600余名員工的落戶問題。

B11如在本課題調(diào)研中，一位受訪對象——原籍甘肅蘭州的王先生說：“西安樓市限購了，我想在西安買二套房，有西安戶口才行，我就選擇了落戶西安，我是本科學(xué)歷，符合學(xué)歷落戶的條件，去派出所辦理落戶，非?？旖?，安居了才能樂業(yè)啊。近年來，西安的治安環(huán)境是越來越好了。可以安心工作、學(xué)習(xí)和生活。”顯然，城市政府間的“引才大戰(zhàn)”在一定程度上對倒逼城市政府主動提升治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平有積極作用。

B12這里的人才政績競爭是指，城市政府在一定時期內(nèi)把人才引進(jìn)的數(shù)量作為評價政府及其官員績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，并在自主空間內(nèi)運(yùn)用各種舉措展開競爭。

B13推拉理論是指勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引起的。現(xiàn)代推拉理論認(rèn)為，遷移的推拉因素除了更高的收入，還有更好的職業(yè)、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育機(jī)會以及更好的社會環(huán)境。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者E.S.Lee提出了系統(tǒng)的人口遷移理論——“推拉理論”。他首次劃分了影響遷移的因素，并將之分為“推力”和“拉力”兩個方面：前者是消極因素，因為這些因素促使移民離開原居住地;后者是積極因素，因為這些因素吸引懷著改善生活愿望的移民遷入新的居住地。

B14參見孫銳等：《人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下我國政府人才工作路徑分析》，《中國行政管理》2016年第9期。

責(zé)任編輯：翊 明