自貿(mào)區(qū)海關(guān)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新思考

宋云博 王璐 （西南政法大學(xué)國際法學(xué)院）

WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》第8條和第12條規(guī)定涉及協(xié)同監(jiān)管制度。第8條規(guī)定為邊境機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)該規(guī)定，各成員應(yīng)確保其負(fù)責(zé)邊境管制和貨物進(jìn)口、出口及過境程序的主管機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互合作并協(xié)調(diào)行動，以便利貿(mào)易。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化，海關(guān)的職能由起初的征稅，發(fā)展到保護(hù)社會，再到促進(jìn)貿(mào)易便利化，近年來，更是擴(kuò)展到保障國際供應(yīng)鏈的安全。為積極應(yīng)對國際單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義、逆全球化等復(fù)雜形勢，進(jìn)一步推進(jìn)“一帶一路”和“人類命運共同體”建設(shè)發(fā)展，十九大明確提出“推動形成全面開放新格局，在現(xiàn)有保稅港區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)的基礎(chǔ)上探索建設(shè)開放程度和自由程度更高的自由貿(mào)易港”。然而，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)轉(zhuǎn)型升級自由貿(mào)易港，其功能特點實現(xiàn)的關(guān)鍵機(jī)制主要取決于海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新發(fā)展。其中，中國自貿(mào)區(qū)海關(guān)協(xié)同監(jiān)管制度的創(chuàng)新發(fā)展尤為重要。本文通過初步分析中國自貿(mào)區(qū)協(xié)同監(jiān)管現(xiàn)狀，考察借鑒新加坡、美國及韓國的協(xié)同監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗，從而提出建立國內(nèi)海關(guān)通關(guān)合作互助機(jī)制與國際海關(guān)通關(guān)合作互助機(jī)制的完善建議。

國外典型的自貿(mào)港區(qū)海關(guān)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

（一）國際海關(guān)監(jiān)管規(guī)則之協(xié)同監(jiān)管規(guī)則

WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》第8條和第12條規(guī)定涉及協(xié)同監(jiān)管制度。第8條規(guī)定為邊境機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)該規(guī)定，各成員應(yīng)確保其負(fù)責(zé)邊境管制和貨物進(jìn)口、出口及過境程序的主管機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互合作并協(xié)調(diào)行動，以便利貿(mào)易。此外也進(jìn)一步列明此類合作協(xié)調(diào)所包括的內(nèi)容，包括工作日和工作時間的協(xié)調(diào)、程序和手續(xù)的協(xié)調(diào)、共用設(shè)施的建設(shè)和協(xié)調(diào)、聯(lián)合監(jiān)管以及一站式邊境監(jiān)管站的設(shè)立。第12條涉及海關(guān)管理機(jī)構(gòu)之間的合作?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》為WTO成員共享信息設(shè)置了要求以確保在尊重交換信息保密性的同時進(jìn)行有效的海關(guān)監(jiān)管，具體規(guī)定了請求、信息的提供、保護(hù)和保密性、行政負(fù)擔(dān)、限制等詳細(xì)措施。

《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》）的要點之一是建立海關(guān)之間的合作網(wǎng)絡(luò)，同時也鼓勵海關(guān)與其他政府部門之間建立合作關(guān)系。其第3.1條便規(guī)定各國海關(guān)應(yīng)在統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行合作，以使貨物和集裝箱運輸在全球貿(mào)易供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)都獲得最大程度的安全與便利。同時海關(guān)還需為自動化的信息交換制定規(guī)則，使其建立在協(xié)調(diào)的信息和交互性操作的基礎(chǔ)上。WCO《標(biāo)準(zhǔn)框架》附件一規(guī)定了海關(guān)與海關(guān)的合作網(wǎng)絡(luò)技術(shù)細(xì)則，共設(shè)置了11個標(biāo)準(zhǔn)，包括一體化供應(yīng)鏈管理、貨物查驗權(quán)、查驗設(shè)備中的現(xiàn)代技術(shù)、風(fēng)險管理系統(tǒng)、高風(fēng)險貨物與集裝箱、提前電子信息、布控與交流、績效管理措施、安全評估、工作人員的廉政以及出口安全查驗，內(nèi)容十分詳盡，這使得國際貿(mào)易國家間海關(guān)能夠有效合作，從而使得貿(mào)易便利與安全監(jiān)管能統(tǒng)籌兼顧。

《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》（以下簡稱《京都公約》）修正版第一章、第三章、第六章和第七章也包含多項旨在實現(xiàn)海關(guān)合作，并最終推進(jìn)貿(mào)易便利化的條款。例如，在6.7條中規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)積極與其他海關(guān)管理機(jī)構(gòu)合作，并尋求締結(jié)共同管理協(xié)助協(xié)議以提升海關(guān)管理”。此外，《京都公約》修正案議定書也規(guī)定有相關(guān)原則，即向有關(guān)各方提供海關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、管理指南、制度及做法等一切必要信息。

（二）新加坡、美國、韓國自貿(mào)港的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

新加坡自由港貿(mào)易管制執(zhí)法跨部門協(xié)同合作最突出的特點就是建設(shè)上述已提到的“單一窗口”。為推行政府信息化，新加坡政府分別于2006與2014年提出“智能國2015”計劃與“智慧國2025”計劃，其中“整合政府”計劃和“電子政府”計劃是新加坡“智慧國2015”計劃的重要組成部分?！罢险庇媱澮蠹訌?qiáng)政府各部門的協(xié)作。TradeNet和升級后的TradeXChange，將海關(guān)、稅務(wù)、安全等35個機(jī)構(gòu)鏈接在一個網(wǎng)絡(luò)中，所有與貿(mào)易相關(guān)的手續(xù)都通過此系統(tǒng)進(jìn)行，大大加強(qiáng)了協(xié)同監(jiān)管效率，從而使得新加坡“智慧國2015”計劃取得了里程碑式的成果。除此之外，TradeXChange還與國外網(wǎng)絡(luò)相連，通過該系統(tǒng)，新加坡艙單數(shù)據(jù)、清關(guān)數(shù)據(jù)等有效信息均能快速傳遞到域外。這種國際化的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)有效促使新加坡接軌國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有力推動了新加坡與域外地區(qū)監(jiān)管協(xié)作。

此外，美國、韓國、日本等許多國家也結(jié)合自身情況，在加強(qiáng)自貿(mào)港區(qū)協(xié)同監(jiān)管方面進(jìn)行了積極探索，并取得了較好的效果。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局正在建設(shè)自動化商業(yè)環(huán)境這一進(jìn)行貿(mào)易程序處理和風(fēng)險管理活動的主干網(wǎng)，它已經(jīng)有效接入了包括海關(guān)等47個政府機(jī)構(gòu)，并提供了包括空運、鐵路以及海運等所有運輸方式商品的處理功能，以多種渠道合作共同推進(jìn)了貿(mào)易便利化發(fā)展。1989年，韓國政府啟動“全面貿(mào)易自動化計劃”，并于1992年建立了EDI通關(guān)系統(tǒng)，從而為“單一窗口”項目打下了基礎(chǔ)。2005年，韓國推出了真正具有“單一窗口”功能的UNI-PASS互聯(lián)網(wǎng)通關(guān)系統(tǒng)，此系統(tǒng)在2011年參與的政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會數(shù)量就已經(jīng)增加到了33家，通過將海關(guān)等不同職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)集中到“單一窗口”系統(tǒng)，讓他們協(xié)同合作，實現(xiàn)資源共享。

總之，國外典型自貿(mào)港區(qū)海關(guān)監(jiān)管的協(xié)同監(jiān)管制度的實踐，可以總結(jié)出一個普遍性的特征，即它們都依托完善的信息技術(shù)建立單一系統(tǒng)以加強(qiáng)信息共享、執(zhí)法互助，這值得我們予以參考與借鑒。要想加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管的安全性與便利性，建立與完善國內(nèi)與國際海關(guān)通關(guān)合作互助機(jī)制十分必要。跨部門與跨國別合作是政府管理變革的發(fā)展趨勢，也是貿(mào)易管制執(zhí)法的內(nèi)在要求。自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管具有復(fù)雜性，只有通過建立廣泛的合作關(guān)系，才能將資源和技術(shù)有效整合以獲得最大化應(yīng)用，同時也能促進(jìn)政策的協(xié)同與落實以更好地履行海關(guān)監(jiān)管職能。

中國自貿(mào)區(qū)海關(guān)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀與困境

自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管體系復(fù)雜而又緊密聯(lián)系。隨著監(jiān)管政策數(shù)量不斷增加、覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，政策主體也不斷增多，構(gòu)成了共目標(biāo)、多主體、多手段、交互作用關(guān)系復(fù)雜的政策體系，因而政策協(xié)同成為自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管面臨的問題和挑戰(zhàn)。此外，恐怖主義、跨國犯罪、固體廢物非法跨境運輸?shù)葐栴}依然嚴(yán)峻，維護(hù)貿(mào)易安全需要各部門協(xié)同合作。我國各自貿(mào)區(qū)《總體方案》中基本都規(guī)定了加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作的任務(wù)措施。如《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》規(guī)定口岸部門需加強(qiáng)與上海市政府協(xié)同，各口岸部門之間也需加強(qiáng)合作?！吨袊êＤ希┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出加快建設(shè)高水平國際貿(mào)易“單一窗口”，加強(qiáng)跨部門一次性聯(lián)合檢查。《中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》提出重慶自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)完善與“一帶一路”沿線國家負(fù)責(zé)海關(guān)、檢驗檢疫、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證業(yè)務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)之間的通關(guān)合作機(jī)制，開展貨物通關(guān)、貿(mào)易統(tǒng)計、貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利化合作、檢驗檢測認(rèn)證等方面合作，逐步實現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。

但是從實踐來看，我國自貿(mào)區(qū)協(xié)同監(jiān)管實施效果并不明顯。因為信息技術(shù)缺乏支撐，致使各口岸部門制定的管理措施缺乏交流與配合，無法有效落實，或雖然步入實踐但卻給經(jīng)營者增添了額外的負(fù)擔(dān)。自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新主要依靠各區(qū)內(nèi)的政策加以推進(jìn)，各部門的政策解釋相對來說較為獨立，仍然存在政策的碎片化和不同步現(xiàn)象。比如，海關(guān)、工商、稅務(wù)、檢驗檢疫部門先后都推出了若干的創(chuàng)新政策，由于政策不同步，導(dǎo)致“先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)”等政策效力大打折扣。又比如，于2018年新頒布的《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》，進(jìn)一步明確了信用信息企業(yè)異常名錄的標(biāo)準(zhǔn)，但是這是針對海關(guān)工作所關(guān)注的重點和側(cè)重點來制定的標(biāo)準(zhǔn)，從以往的實踐中，商務(wù)部給予企業(yè)政策扶持時，重點考慮企業(yè)有沒有抽逃資金、空殼經(jīng)營等，并未參考企業(yè)異常名錄的相關(guān)規(guī)定，該企業(yè)異常名錄的標(biāo)準(zhǔn)能否真正發(fā)揮其警示和懲戒作用，還有待進(jìn)一步觀察。此外，目前我國缺乏一個整理各自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析中心，致使海關(guān)、檢驗檢疫等部門所掌握的大量數(shù)據(jù)相對分散，增加了協(xié)作監(jiān)管難度。自貿(mào)區(qū)各部門大部分制度都為自主設(shè)計，分別執(zhí)行不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，且效力水平不一，造成協(xié)同監(jiān)管程度大打折扣，從而影響事中事后監(jiān)管成效。

中國自貿(mào)區(qū)海關(guān)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的完善建議

（一）建立完善國際海關(guān)通關(guān)合作互助機(jī)制

面對不同國家海關(guān)政策的差異，面對跨境電子商務(wù)、軟件信息等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，中國海關(guān)需要加強(qiáng)對外協(xié)商，建立多渠道合作模式，確保自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管到位。另外，隨著以“一帶一路”為背景的一系列運輸大通道的建立，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該參照《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，推動建立“一帶一路”海關(guān)合作。遵循合作共贏、共同發(fā)展理念，依靠電子信息技術(shù)，按照“一帶一路”發(fā)展需要，創(chuàng)新海關(guān)合作監(jiān)管工作。其一，推進(jìn)雙邊海關(guān)條約的簽訂。就目前的現(xiàn)狀看，我國與“一帶一路”國家之間還存在著海關(guān)互助條約缺乏的問題，比如與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、孟加拉國、阿塞拜疆等國現(xiàn)在都沒有簽署海關(guān)行政互助協(xié)定，今后應(yīng)重點推進(jìn)與這些“一帶一路”周邊國家的雙邊海關(guān)條約的簽訂。其二，深化監(jiān)管創(chuàng)新合作。沿線國家海關(guān)應(yīng)共同推進(jìn)電子信息技術(shù)發(fā)展，發(fā)揮科技的先導(dǎo)作用，促進(jìn)沿線國家海陸空多種運輸方式銜接，共同提升監(jiān)管智能化水平，以促進(jìn)新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。其三，深化貿(mào)易安全合作。沿線國家海關(guān)需在應(yīng)對傳染病、環(huán)境污染、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)等非傳統(tǒng)風(fēng)險上進(jìn)一步加強(qiáng)合作，共同提高風(fēng)險甄別能力。

（二）健全完善中國自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管法制體系

其一，國家層面探索制定自由貿(mào)易港區(qū)基本法。法制先行成為各國自貿(mào)區(qū)有效運行和長足發(fā)展的制勝法寶，這也應(yīng)是我國自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)的方向。先行先試與依法辦事并不截然對立，只有在國家層面對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行宏觀立法，才能為自貿(mào)區(qū)提供頂層法治保障，減少中央與地方事權(quán)之間的矛盾，并有助于消除對《總體方案》法律地位的學(xué)理爭議。此外，對于我國即將轉(zhuǎn)型升級的自由貿(mào)易港，首先需要解決的同樣是立法層面的障礙。不要再走“先設(shè)區(qū)后立法”的老路子，立法上應(yīng)盡可能一步到位，直接制定出完善的自由貿(mào)易港法，為自由貿(mào)易港未來的發(fā)展提供高階位的法律依據(jù)。其二，完善地方自貿(mào)港區(qū)管理法規(guī)。中央對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行宏觀立法，與地方進(jìn)行微觀立法并不矛盾，二者反而是相輔相成的。地方想要實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的健康發(fā)展，地方立法在立法權(quán)限范圍內(nèi)不斷探索，增強(qiáng)頂層設(shè)計與基層實踐的協(xié)調(diào)，把握好中央權(quán)力與地方事權(quán)的邊界，努力將立法內(nèi)容細(xì)化到每一個實施細(xì)節(jié)，充分發(fā)揮地方立法對自貿(mào)區(qū)發(fā)展的精確指導(dǎo)作用。其三，加強(qiáng)與國際條約的對標(biāo)和對接。自貿(mào)區(qū)在完善海關(guān)監(jiān)管制度方面，應(yīng)參照WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》、WCO《京都公約》等國際先進(jìn)海關(guān)法的條款進(jìn)行評估和分析，對提升貿(mào)易便利化水平的各制度、各條款，對海關(guān)監(jiān)管的各環(huán)節(jié)、各部門，進(jìn)行全面評估并尋找差距，在通關(guān)便利、企業(yè)管理、協(xié)同監(jiān)管、風(fēng)險管理等方面同步配套推進(jìn)，推動自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化水平再上新臺階。加強(qiáng)對接國際經(jīng)貿(mào)高標(biāo)準(zhǔn)并不意味著對先進(jìn)國際條約的全盤吸收，我國自貿(mào)區(qū)是具有中國特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)，若一味追求自貿(mào)區(qū)立法與國際規(guī)則完全一致，反而會造成立法與制度南轅北轍。此外，我國應(yīng)盡早審議簽署《京都公約》附約自由區(qū)條款，有助于為我國自貿(mào)區(qū)海關(guān)制度建設(shè)提供國際法規(guī)保障，也有助于改革的理論支撐構(gòu)建，在國際法規(guī)框架下調(diào)整和優(yōu)化海關(guān)協(xié)同監(jiān)管等系列制度。

（三）建立完善國內(nèi)海關(guān)通關(guān)合作互助機(jī)制

我國自貿(mào)區(qū)越來越認(rèn)識到國內(nèi)海關(guān)監(jiān)管協(xié)同治理的重要性，也出臺了相應(yīng)制度，如通關(guān)一體化改革、關(guān)檢合并等，但是正如筆者在上文中分析的，我國自貿(mào)區(qū)關(guān)于監(jiān)管協(xié)作實施效果并不明顯，因此筆者提出以下完善建議：第一，參照新加坡Trade X Change系統(tǒng)，繼續(xù)拓展“單一窗口”業(yè)務(wù)模塊，繼續(xù)擴(kuò)增“單一窗口”覆蓋范圍，持續(xù)完善數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享，進(jìn)一步提升各部門協(xié)同監(jiān)管效率。第二，加大合作執(zhí)法的宣傳力度，通過多種途徑，采取多種方式宣傳各職能部門職責(zé)、措施、工作進(jìn)展和成效，構(gòu)建跨部門合作獎懲辦法，強(qiáng)化一線執(zhí)法視頻監(jiān)督，實現(xiàn)區(qū)間創(chuàng)新聯(lián)運協(xié)同監(jiān)管。第三，可探索設(shè)立全國性的自貿(mào)區(qū)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析中心，系統(tǒng)整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高信息可利用度，也為加強(qiáng)各部門政策的協(xié)同性提供有力的幫助。第四，完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)各特殊監(jiān)管區(qū)域的統(tǒng)籌機(jī)制、監(jiān)管模式和實際操作流程，打破表面聯(lián)通局面，形成最終合力。