國企混改下的國有資產(chǎn)流失
——以武漢冠生園為例

四川農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院資產(chǎn)評估系 羅玲 陳園園 劉曉鳳 羅意

國有企業(yè)混合所有制改革是指國有控股企業(yè)中加入非官方的民間資本，使得國有企業(yè)變成多方持股，但企業(yè)仍然是以國家控股為主導(dǎo)來參與市場競爭。通過國有企業(yè)混合所有制改革，可以為僵化的國有企業(yè)增加競爭力和活力，為國有企業(yè)打造符合現(xiàn)代企業(yè)標準、有競爭力、富有創(chuàng)新力的管理體系。

然而，由于企業(yè)內(nèi)部治理體系的缺陷和外部約束的漏洞，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在改革的過程中大量流失。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年12月，我國有關(guān)國有資產(chǎn)流失的法律裁判文書已多達10966個，通過二審、再審或是其他審理程序作出裁決的案件比例高達48.09%。由此可見，因國有資產(chǎn)流失所引發(fā)的糾紛不僅數(shù)量多，而且情況復(fù)雜、難以輕易解決。案件中排名前十的案由，如圖1所示。

本文以武漢冠生園為例，采用單案例研究方法對國有企業(yè)混合所有制改革背景下，國有資產(chǎn)流失的問題進行探討。

圖1 國有資產(chǎn)流失主要原因

1 文獻綜述

國企改革自1992年始，取得了不少的成就，與此同時國有資產(chǎn)流失的情況也較多，這引起了社會的廣泛關(guān)注，相關(guān)的專家學(xué)者也對此展開大量研究。以下是學(xué)術(shù)界關(guān)于國有資產(chǎn)流失途徑和原因的相關(guān)見解。

1.1 國有資產(chǎn)流失途徑

1.1.1 企業(yè)內(nèi)部治理體系存在漏洞

一方面，國有企業(yè)體制較為僵化，由于企業(yè)內(nèi)部活動激勵不足，職工的管理體系和激勵機制與民營企業(yè)相比有較大的差異；另一方面，就是因為所有權(quán)和管理權(quán)的矛盾，導(dǎo)致國有企業(yè)中典型的“所有者缺位”的現(xiàn)象，致使國有資產(chǎn)流失。

1.1.2 管理層規(guī)避法律或違法犯罪

在國有企業(yè)經(jīng)營過程中，管理層濫用職權(quán)，通過單位間業(yè)務(wù)往來以高進低出、賠本銷售等手段，私自轉(zhuǎn)移、隱匿和侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)大量流失，這也是目前國有資產(chǎn)流失的主要途徑。

1.1.3 隱性國有資產(chǎn)流失

國有資產(chǎn)的隱性流失主要是兩種形式，一方面，國家壟斷利潤被當作正常的行業(yè)經(jīng)營收益無償分配給個別利益集團；另一方面，國有資產(chǎn)長期被無償占用，一些國有企業(yè)高管為了自身利益，無償利用國有資產(chǎn)開辦各類產(chǎn)業(yè)。

1.1.4 國有資產(chǎn)價值被低估

資產(chǎn)評估是國有資產(chǎn)運營的重要環(huán)節(jié)，但是由于現(xiàn)在資產(chǎn)評估行業(yè)體系及方法均尚不完善，評估環(huán)節(jié)大量依賴評估人員的主觀判斷。正是由于這種主觀性，容易使有心人利用，刻意低估國有資產(chǎn)價值，造成國有資產(chǎn)流失。

1.1.5 其他的途徑

除了上述途徑之外，也存在國有企業(yè)為私營企業(yè)盲目提供經(jīng)濟擔保、經(jīng)營決策者對未來形勢作出錯誤判斷等情況而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

1.2 國有資產(chǎn)流失原因

1.2.1 國有企業(yè)內(nèi)部治理監(jiān)督體系不完善

國有企業(yè)的權(quán)力沒有清晰明確的劃分和制衡，缺乏必要的監(jiān)督機制?！岸帻堉嗡钡默F(xiàn)象沒有得到有效解決。

1.2.2 外部約束機制不健全

(1)國有資產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)不盡完善，難以面面俱到，規(guī)范的現(xiàn)代化企業(yè)制度尚未完全建立。同時對違法犯罪行為打擊力度較小，讓違法犯罪分子肆無忌憚。這也是造成幾年前我國寶貴的稀土資源在不法分子手中，通過走私途徑大量流失的重要原因之一。

(2)有關(guān)人員保護國有資產(chǎn)意識不強，尋求法律保護的積極性不高。

(3)缺乏必要的審計制度，交易程序不規(guī)范，讓政府、法院等機構(gòu)可以串通勾結(jié)，相關(guān)管理人員非法交易造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象屢禁不止。

(4)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定范圍有三個方面，分別包括原始投資為國家的國有資產(chǎn)，原始投資增值的國有資產(chǎn)以及需根據(jù)具體情形判斷是否為國有資產(chǎn)。這種不確定性下產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)糾紛問題，在沒有妥善處理的情況下很有可能會造成國有資產(chǎn)的流失。

2 案例分析

2.1 案例選擇

目前學(xué)術(shù)界對國有資產(chǎn)流失的研究大多從宏觀的角度進行探究，通過對大量案例和社會現(xiàn)象進行分析，抽離出這些案例的共性得出有關(guān)結(jié)論。這種研究方法 雖然可以得出具有普適性的結(jié)論，但也具有結(jié)論較空泛的缺點。本文通過選取單個案例，從微觀層面進行探究，總結(jié)出國有企業(yè)混合所有制改革背景下的國有資產(chǎn)流失途徑、原因和防范措施。希望可以對國有資產(chǎn)在混合所有制改革的過程中存在的問題，提供相關(guān)的參考。

本文選取武漢冠生園作為案例研究對象。

2.2 武漢冠生園改制過程

武漢冠生園是一家老字號國有企業(yè)，由于經(jīng)營不善，多年來連續(xù)虧損、資不抵債。到2001年負債高達一億元人民幣，相對應(yīng)的資產(chǎn)卻只有不到4000萬元。在這種背景下，武漢冠生園選擇改制求生。2001年底，在江漢區(qū)體改委原主任廖府庭、區(qū)經(jīng)貿(mào)委主任郁廣新和副主任吳岳、冠生園公司原總經(jīng)理韓建強等人的操作下，武漢冠生園與武漢添地集團達成改制協(xié)議。

根據(jù)協(xié)議，添地集團購買武漢冠生園的土地和廠房，所得款項由武漢冠生園安置職工。實際上，這并不是國企與私企的兼并，本質(zhì)上是一場土地買賣交易活動。武漢冠生園并沒有成為添地集團的子公司，添地集團也不會為其相關(guān)的債權(quán)債務(wù)承擔責(zé)任。由于國家對改制的困難國有企業(yè)有著各種優(yōu)惠，添地集團就以“改制”的名義享受購買土地的優(yōu)惠。原本經(jīng)江漢區(qū)國資局確認的資產(chǎn)評估價值3680萬元的土地及附著物，在低估價值等情況下，被添地集團以1311萬元的價格取得。由于武漢冠生園原廠長韓建強私下與一個加油站簽訂30年租期的土地租賃合同，使得添地集團無法進行土地開發(fā)，于是在支付了960萬元的地款之后，未支付剩余款項，職工得不到妥善安置，最后由政府撥款460萬元用于職工安置。操作過程如圖2所示。

圖2 土地資產(chǎn)流失過程

此外，在調(diào)查的過程中，還發(fā)現(xiàn)另一個武漢冠生園廠區(qū)，這個廠區(qū)是股份性質(zhì)的企業(yè)，與國有企業(yè)武漢冠生園使用相同的商標，且這里使用的機器工具均是從國有企業(yè)武漢冠生園廠區(qū)搬過來的。而這家股份性質(zhì)的武漢冠生園企業(yè)最大的股東便是韓建強——國有企業(yè)武漢冠生園的原廠長，占有51%的股份。

毫無疑問，武漢冠生園的改制結(jié)果造成了國有資產(chǎn)的大量流失。

2.3 國有資產(chǎn)的流失途徑

由以上可知，武漢冠生園國有資產(chǎn)流失途徑主要如下。

2.3.1 改制做幌子，買賣是實質(zhì)

添地集團通過改制的名義，享受國家的優(yōu)惠政策，以低廉的價格購買了武漢冠生園的土地及附著物，通過一系列暗箱操作，將原評估3680萬元的資產(chǎn)以960萬元價格購買，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失了2720萬元。并且，在2018年，該塊土地及地上附著物的價值已從14年前的幾千萬元上漲到數(shù)億元，實際損失金額難以估量。

2.3.2 利用資產(chǎn)評估主觀性壓低評估價值

原本土地上的附著物是價值1800萬元，而江漢區(qū)企業(yè)辦認定是1500萬元左右，在整個過程中，沒有請第三方獨立的評估機構(gòu)進入界定。

2.3.3 管理人員私藏隱匿

(1)原廠長韓建強將市場價30元/平方米的土地以4元/平方米的價格租給加油站30年。首先，私自出租國有資產(chǎn)的行為不合法；其次，出租價格遠低于市場價格，違背價值規(guī)律。

(2)韓建強轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)到自己的私營企業(yè)。一方面，這種轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)的行為已經(jīng)造成了國資流失；另一方面，韓建強的私營企業(yè)利用國企商標，將從以下方面造成國企無形資產(chǎn)流失。

一是，在市場上，消費者很有可能將私企生產(chǎn)的產(chǎn)品當作國企的老字號產(chǎn)品購買，私企產(chǎn)品搶奪國企產(chǎn)品的市場份額，大量的利潤最終流向了私企的囊中。

二是，可能會導(dǎo)致消費者對該產(chǎn)品失去信任，產(chǎn)品口碑下降，品牌信譽度下降，進一步導(dǎo)致產(chǎn)品銷量下降。

2.3.4 相關(guān)執(zhí)法機關(guān)、政府人員勾結(jié)串通

(1)武漢添地集團可以與武漢冠生園簽訂協(xié)議，是由于時任江漢區(qū)體改委主任廖府庭接受添地公司的賄賂，欺騙了原武漢冠生園法定代表人韓建強，造成后來國有資產(chǎn)以各種形式大量流失。

(2)武漢冠生園職工不同意這樣通過買賣的所謂改制，但是職工的意見并沒有得到很好的反映。

(3)從2004—2017年底，武漢冠生園多次上訴，要求確認與添地公司簽訂的協(xié)議無效，都以敗訴告終。然而，早在2004年，由于中國中央電視臺的曝光，添地集團簽訂了同意退出的相關(guān)承諾書。但直到2018年4月份，添地集團在相關(guān)司法機關(guān)和政府支持下，仍然沒有作出舉動。表1所示為武漢冠生園截至2018年12月份的審理情況。

從表1可以看出，法庭多次以合同存在效力、缺乏足夠證據(jù)證明當事人非法勾結(jié)為由駁回武漢冠生園的上訴。然而，據(jù)中國政法大學(xué)教授表示，武漢監(jiān)察局對于本案件國有資產(chǎn)的流失認定具有法律效力，可以作為證據(jù)使用。但是這一重要證據(jù)卻不被認可，背后的原因著實令人匪夷所思。表2羅列了本案例無法估量的國有資產(chǎn)損失情況。

表1 武漢冠生園審理情況

表2 國有資產(chǎn)損失情況

3 結(jié)論與建議

武漢冠生園初衷是改制，但執(zhí)行的過程實際是單純的買賣，沒有達到找合作方進行改制后承擔銀行債務(wù)的目的，并且因有心人的操作而造成國有資產(chǎn)大量流失。針對上述流失的途徑，在這里提出以下幾個方面的措施來防范國有資產(chǎn)的流失。

3.1 建立健全企業(yè)內(nèi)部治理體系，完善信息披露制度

3.1.1 根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度，找到與國有企業(yè)的契合點

建立執(zhí)行效率高的企業(yè)治理體系結(jié)構(gòu)和獨立于執(zhí)行機制之外的監(jiān)督體制，這一點可以參考新加坡的淡馬錫模式，在董事的任期滿或因其他原因使資格被取消時，其他常務(wù)董事的資格也會一起被取消，這就為董事會的運營效率和監(jiān)督治理提供了較高的制度保證，一定程度上控制獨大或其他貪污現(xiàn)象。

3.1.2 強化信息的披露制度

在本案例中，原廠長挪用國有資產(chǎn)的大批機器設(shè)備到自己的私企中卻沒有被發(fā)現(xiàn)，說明其信息披露的透明度很低。因此需采用強制性的手段披露信息，最好規(guī)定信息披露的頻率，讓公眾進行監(jiān)督。

3.2 有效控制國有企業(yè)混合所有制改革程序

本案例中添地集團的一系列作為，除了不法分子本身的暗箱操作外，也表明了進行混改的程序還存在較大的缺漏。按照我國規(guī)定，國有企業(yè)改制方案需要依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》和國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的有關(guān)規(guī)定履行決定或批準程序。未經(jīng)批準的情況下不得實施。但現(xiàn)實仍存在未經(jīng)批準私下簽訂協(xié)議的情況，因此有關(guān)方要加強程序控制和對違反者的打擊力度。

3.3 對改制企業(yè)的資產(chǎn)評估要科學(xué)合法

要根據(jù)實際考慮評估方案。如輕資產(chǎn)企業(yè)具有無形資產(chǎn)占比較重、流動資金周轉(zhuǎn)速度快的特點，而重資產(chǎn)企業(yè)具有實物資產(chǎn)占比較大等特點，故前者可能更多地使用收益法或?qū)嵨锲跈?quán)法，后者可能會選用市場法。同時，也要將財務(wù)報表、審計報告及以前年度的評估報告等有效數(shù)據(jù)作為參考，得出科學(xué)的評估結(jié)論。由于評估程序及方法不科學(xué)，缺少第三方專業(yè)評估人員的參與，使得本案例評估結(jié)果不合理。

3.4 完善外部監(jiān)督控制制度

3.4.1 健全法律體系

根據(jù)現(xiàn)在和過去的案例原由，總結(jié)出法律法規(guī)中存在的漏洞，對暴露出的問題進行彌補。本案例從2004年發(fā)現(xiàn)問題直至2018年共計14年的時間，都沒有將問題解決，法院給出的上訴失敗結(jié)果的理由是證據(jù)不充分，然而法學(xué)教授又認為監(jiān)察認定結(jié)果可作為充分證據(jù)，其中的法律認知還存在較大爭議，而這一問題遲遲未得到解決，也是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失卻難以追回的重要原因之一。并且這也是造成社會上國有資產(chǎn)流失的主要原因之一，希望有關(guān)部門可以重點關(guān)注法律存在的問題，提高解決問題的效率。

3.4.2 創(chuàng)新信息公開方式，完善信息公開路徑

及時聽取外部的意見，加強社會對企業(yè)改制過程的監(jiān)管，減少改革過程中利益相關(guān)者的非法行為，預(yù)防國有資產(chǎn)的流失。可以看出本案例中信息的披露和公開方面漏洞較大，導(dǎo)致許多違法亂紀行為都沒有被發(fā)現(xiàn)，職工的意見被無視，從而導(dǎo)致了混改失敗的結(jié)果。

3.4.3 相關(guān)機構(gòu)的事后補救措施

相關(guān)政府人員要及時做好司法救濟服務(wù)，隨時關(guān)注合作企業(yè)財務(wù)狀況，明確雙方問責(zé)機制，制定出應(yīng)對風(fēng)險的系列措施。本案例中武漢冠生園在未得到足夠的職工安置費的情況下，政府出資補助是做得較好的方面，但同時，政府沒有深究其中的原因并及時作出相應(yīng)的應(yīng)對措施，也反映了政府救濟服務(wù)體系的不完善。