論國企重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建

摘 要 齊魯石化響應(yīng)國資委和中石化集團(tuán)公司要求，制定了重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證制度，初步建立起重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制。鑒于重大決策涉法事項(xiàng)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時限、成果運(yùn)用及監(jiān)督檢查等制度設(shè)計(jì)漏洞，制約了運(yùn)行效果，本文認(rèn)為應(yīng)以明確重大決策涉法事項(xiàng)范圍為切口，從完善論證標(biāo)準(zhǔn)、合理設(shè)計(jì)論證程序、完善論證形式、規(guī)范論證成果應(yīng)用四大方面科學(xué)構(gòu)建重大決策涉法事合法合規(guī)性論證機(jī)制。

關(guān)鍵詞 重大決策涉法事項(xiàng) 合法合規(guī)性論證 論證機(jī)制

作者簡介：邱立偉，中國石油化工股份有限公司齊魯分公司法律事務(wù)處。

中圖分類號：F272 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.073

齊魯石化作為黨和國家可以信賴和依靠的“大國重器”，響應(yīng)國資委和中石化集團(tuán)公司要求，制定了重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證制度，初步建立起重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制。然而，實(shí)踐證明，重大決策涉法事項(xiàng)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時限、成果應(yīng)用及監(jiān)督檢查等制度設(shè)計(jì)的漏洞，制約了運(yùn)行效果，急需在明確重大決策涉法事項(xiàng)范圍基礎(chǔ)上，重構(gòu)合法合規(guī)性論證機(jī)制。

一、重大決策涉法事項(xiàng)內(nèi)涵

（一）國家層面

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳于2010年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》中首次提到重大決策事項(xiàng)及范圍：應(yīng)當(dāng)由股東大會（股東會）、董事會、未設(shè)董事會的經(jīng)理班子、職工代表大會和黨委（黨組）決定的事項(xiàng)。主要包括企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、破產(chǎn)、改制、兼并重組、資產(chǎn)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、對外投資、利益調(diào)配、機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面的重大決策，企業(yè)黨建和安全穩(wěn)定的重大決策等。國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》對重大決策及其范圍劃了一條底線：對集團(tuán)管控、購銷管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管理及其他等十個方面明確責(zé)任追究的范圍。國務(wù)院國資委于2018年印發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，對中央企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、購銷管理、工程承包建設(shè)、資金管理、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)、資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、境外經(jīng)營投資及其他等十一個方面進(jìn)行了更加明確的責(zé)任界定，再次重申了中央企業(yè)重大決策事項(xiàng)范圍的底線。

（二）中石化層面

2015年印發(fā)《關(guān)于中國石化全面推進(jìn)依法依規(guī)從嚴(yán)治企的意見（試行）》提出：建立專業(yè)把關(guān)和法律把關(guān)相結(jié)合的合法合規(guī)性審查機(jī)制，確?！叭匾淮蟆睕Q策符合國家法律法規(guī)、公司章程和規(guī)章制度。2015印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“三重一大”決策事項(xiàng)合法性審查工作的通知》提出：根據(jù)《中國石油化工集團(tuán)公司“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》，對于涉及風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)管理與資本運(yùn)營、規(guī)章制度制定與修訂等重大決策事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)公司法律部門審核。2017年印發(fā)《中國石化項(xiàng)目投資決策合法合規(guī)性論證管理辦法》提出：投資項(xiàng)目在提交決策前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過合法合規(guī)性論證。2019年印發(fā)《中國石化全面依法依規(guī)治企強(qiáng)化管理的意見》提出：事關(guān)公司治理、基本制度、員工切身利益及企業(yè)重組改制、境內(nèi)外投資、合資合作、收購兼并、破產(chǎn)清算等重大事項(xiàng)的決策，應(yīng)進(jìn)行合法合規(guī)性審核。綜上，中石化層面未提出“重大決策涉法事項(xiàng)”的概念，僅對需要合法合規(guī)性審查或論證的事項(xiàng)作了“概括式+列舉式”闡述，基本源于內(nèi)部“三重一大”決策事項(xiàng)。

（三）齊魯石化層面

2018年印發(fā)《齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證實(shí)施細(xì)則》規(guī)定重大決策涉法事項(xiàng)的合法合規(guī)性論證包括但不限于：貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針政策、法律法規(guī)和上級重要決定的重大措施;企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、生產(chǎn)經(jīng)營、改革重組、機(jī)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)處置、利益調(diào)整等方面的重大決策;重要規(guī)章制度的制定、修訂或者廢止;黨的建設(shè)和維護(hù)穩(wěn)定的重大決策等涉法事項(xiàng)。齊魯石化在中石化系統(tǒng)中首次提出“重大決策涉法事項(xiàng)”的概念，與本企業(yè)“三重一大”決策事項(xiàng)范圍一致，但未明確“是否涉法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、判斷主體。

二、重大決策涉法事項(xiàng)范圍的科學(xué)界定

（一）科學(xué)界定范圍

厘定相關(guān)“重大決策涉法事項(xiàng)”概念是進(jìn)行合法合規(guī)性論證的基礎(chǔ)一環(huán)，齊魯石化應(yīng)當(dāng)審慎考量“重大決策涉法事項(xiàng)”的內(nèi)涵和事項(xiàng)，制定具體清晰便于執(zhí)行的重大決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黨中央、國務(wù)院及國務(wù)院國資委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和集團(tuán)公司的要求，結(jié)合中央企業(yè)自身的使命和責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身規(guī)范，將監(jiān)管部門的紅線要求、集團(tuán)公司要求和自身戰(zhàn)略發(fā)展所涉及涉法涉規(guī)事項(xiàng)納入重大決策涉法事項(xiàng)范圍，并進(jìn)一步明確具體量化標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)重大決策合法合規(guī)性審核事項(xiàng)清單。

（二）規(guī)范涉法事項(xiàng)確定程序

齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)由主辦部門提出，并由主辦部門組織相關(guān)專業(yè)部門進(jìn)行專業(yè)論證，對重大決策涉法事項(xiàng)合法性、必要性和可行性進(jìn)行研究，并對所要解決的問題、措施進(jìn)行充分調(diào)研論證后送交法律事務(wù)處進(jìn)行綜合性法律論證。

綜上所述，齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)的判斷主體為“主辦部門”，在整個論證過程中法律事務(wù)處處于“不提不管”的地位?，F(xiàn)實(shí)操作中導(dǎo)致的結(jié)果就是，主辦部門自行判斷擬提交決策事項(xiàng)不屬于重大決定涉法事項(xiàng)范疇，未提起合法合規(guī)性論證申請，法律事務(wù)處因缺乏有效監(jiān)督手段，致使應(yīng)論證而未論證事項(xiàng)發(fā)生。

根據(jù)齊魯石化現(xiàn)行制度，“三重一大”事項(xiàng)提交會議集體決策前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究，經(jīng)過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見，并向辦公室提交《公司黨委常委會、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會議題材料審簽單》，由辦公室審查。據(jù)此，辦公室可依據(jù)法律事務(wù)處科學(xué)界定出的“重大決策涉法事項(xiàng)清單”對主辦部門是否進(jìn)行合法合規(guī)性論證進(jìn)行把關(guān)，未進(jìn)行合法合規(guī)性論證或經(jīng)論證不合法不合規(guī)不得提交決策。

三、重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的構(gòu)建

齊魯石化現(xiàn)有的重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制缺乏系統(tǒng)性。論證的時間節(jié)點(diǎn)、期限等方面，還存在機(jī)制不健全或制度執(zhí)行不嚴(yán)格的問題;公司層面專業(yè)法律論證不充分，業(yè)務(wù)主辦部門專業(yè)法律論證不到位，提交法律專業(yè)論證的形式不統(tǒng)一，材料不齊全，內(nèi)容不清晰，判斷行政許可、審批、強(qiáng)制性評估所適用的法律法規(guī)、規(guī)章制度等關(guān)鍵資料缺失，影響法律部門綜合法律論證效果;論證成果的應(yīng)用性不足。論證成果的表現(xiàn)形式，是法律部門從合法合規(guī)性角度，對重大決策涉法事項(xiàng)進(jìn)行評估和審查后，提出的書面審查或論證意見。審查或論證意見為領(lǐng)導(dǎo)決策提供法律支撐的實(shí)現(xiàn)途徑不明確，造成應(yīng)用效果不明顯。

基于以上問題，筆者認(rèn)為在明確界定重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證范圍的前提下，應(yīng)從完善論證標(biāo)準(zhǔn)、合理設(shè)計(jì)論證程序、完善論證形式、規(guī)范論證成果應(yīng)用四大方面科學(xué)構(gòu)建合法合規(guī)性論證機(jī)制。

（一）完善合法合規(guī)性論證標(biāo)準(zhǔn)

合法合規(guī)性論證必須明確論證標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證實(shí)施細(xì)則》制度設(shè)計(jì)中僅概括提出應(yīng)當(dāng)對論證事項(xiàng)所涉及的主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容等進(jìn)行合法合規(guī)性論證，但未明確主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容等關(guān)鍵要素的論證標(biāo)準(zhǔn)。筆者從程序合法和內(nèi)容合法兩個角度出發(fā)，將以上要素進(jìn)一步修正為主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容和依據(jù)五個部分。

1.主體標(biāo)準(zhǔn)。主要包括作出重大決策涉法事項(xiàng)的主體資格是否符合法律法規(guī)和公司內(nèi)部規(guī)章要求。根據(jù)現(xiàn)行《齊魯石化“三重一大”決策制度實(shí)施細(xì)則》，有權(quán)進(jìn)行重大決策的主體應(yīng)為公司黨委常委會、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會決定、公司黨委全委（擴(kuò)大）會和公司職工代表大會。

2.權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)。主要包括主體作出重大決策涉法事項(xiàng)時，是否有符合公司內(nèi)部控制的決策權(quán)限、是否超越該決策權(quán)限，包括層級、職責(zé)、范圍等方面。

3.程序標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)的提出程序是否合法合規(guī)，決策之前否經(jīng)過專業(yè)法律論證，專業(yè)法律論證不合規(guī)項(xiàng)是否整改。

4.內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)的合法合規(guī)性、法律可行性、風(fēng)險(xiǎn)可控性。

5.依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)是否具備合法有效的法律法規(guī)、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章依據(jù)，適用依據(jù)是否正確、合理。

（二）合理設(shè)計(jì)合法合規(guī)性論證的程序

科學(xué)的合法合規(guī)性論證程序設(shè)計(jì)是保證重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證高效、規(guī)范、可持續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)，也是防止合法合規(guī)性論證恣意、弱化與形式化的重要途徑。

1.在制度中明確論證流程包含的環(huán)節(jié)。包括合法合規(guī)性論證的介入的時間、專業(yè)法律論證開始時間、專業(yè)法律論證的組織程序、對論證要求提報(bào)材料的接收和登記、綜合法律論證開始時間、法律部門與主辦部門意見的溝通和不同意見的處理、論證意見的提出及表現(xiàn)形式、論證意見的提交、論證意見的應(yīng)用、論證人員的權(quán)限和責(zé)任、論證材料歸檔等。

2.充分利用或進(jìn)一步升級完善現(xiàn)有法律綜合應(yīng)用系統(tǒng)重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證平臺。在重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的構(gòu)建中，可以采用制度流程化、流程信息化的方式，將制度中業(yè)務(wù)流程有效整合到信息系統(tǒng)中?？稍谙到y(tǒng)中設(shè)置專家論證和中介機(jī)構(gòu)論證模塊，設(shè)置論證規(guī)則，解決論證過程中的爭議點(diǎn)。

（三）完善合法合規(guī)性論證形式

1.可采取召開專題會議、專家論證、實(shí)地考察等方式進(jìn)行。

2.決策審議過程中涉及法律問題的，總法律顧問、法律機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加（列席）相關(guān)會議并發(fā)表法律意見。

3.規(guī)范完善法律論證與市場論證、技術(shù)論證、財(cái)務(wù)論證等相結(jié)合的聯(lián)動把關(guān)機(jī)制。

（四）明確合法合規(guī)性論證成果應(yīng)用

1.明確合法合規(guī)性論證意見的法律地位。賦予強(qiáng)制約束力，在企業(yè)“三重一大”相關(guān)制度中，將合法合規(guī)性論證意見直接明確表述為公司黨委常委會、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會決定、公司黨委全委（擴(kuò)大）會和公司職工代表大會決策的“依據(jù)”，一塊提交會議。

2.規(guī)范合法合規(guī)性論證意見的報(bào)送形式。從執(zhí)行層面看，目前齊魯石化上會議題法律審查表現(xiàn)形式為《公司黨委常委會、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會議題材料審簽單》，無詳細(xì)法律審查意見或論證報(bào)告材料支撐，企業(yè)層面辦公室和法律部門應(yīng)統(tǒng)一合法合規(guī)性論證形式，確保上報(bào)合法合規(guī)性論證意見在內(nèi)容上的完整性。

3.健全合法合規(guī)性論證結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督考核機(jī)制。為解決合法合規(guī)性論證意見后續(xù)處理與應(yīng)用不足問題，應(yīng)當(dāng)重視其配套機(jī)制的完善，特別是加強(qiáng)決策責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督糾錯機(jī)制以及企管績效考核三個方面的建設(shè)。同時，集團(tuán)公司層面要將各下屬企業(yè)合法合規(guī)性論證結(jié)果運(yùn)用于決策者的績效考核體系中，通過實(shí)現(xiàn)合法合規(guī)性論證與績效考核機(jī)制的對接，為全面考察決策者績效提供依據(jù)。

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