監(jiān)察體制改革中監(jiān)察組織法制定問題探析

俞俊峰 謝霞

摘 要 目前，監(jiān)察體制改革及試點工作已經(jīng)趨于成熟，學(xué)術(shù)界對監(jiān)察體制相關(guān)問題也有了較為深入的理論研究。鑒于正在起草監(jiān)察官法等法律，為進(jìn)一步完善監(jiān)察法律體系，參考已有的幾部組織法，本文擬圍繞制定監(jiān)察組織法深入探究，評析學(xué)術(shù)界對制定監(jiān)察組織法的態(tài)度，明晰監(jiān)察組織法制定過程中須堅持的五大立法思路，從監(jiān)察組織法的框架、涵蓋的內(nèi)容及重點難點等方面提出制定監(jiān)察組織法的具體路徑。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察機(jī)關(guān) 監(jiān)察體制改革 監(jiān)察組織法

基金項目：本文系貴州省教育廳高校人文社科基地項目“相關(guān)機(jī)關(guān)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪問題研究”階段性研究成果（項目編號：20187d070）。

作者簡介：俞俊峰，貴州民族大學(xué)，博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);謝霞，貴州民族大學(xué)，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.057

一、制定《監(jiān)察委員會組織法》的必要性與可行性分析

（一）制定《監(jiān)察委員會組織法》的必要性分析

鑒于《國家監(jiān)察法》的施行，馬嶺在論述監(jiān)察制度立法問題一文中反對“只要對《國家監(jiān)察法》的條款進(jìn)行修改以及對監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織制度、內(nèi)容、基本原則、監(jiān)督制度的措施和程序等條款進(jìn)行完善，沒有必要再制定新的立法文本”的觀點。本來，已經(jīng)失效的《行政監(jiān)察法》中的第二章、第三章和第四章的內(nèi)容可以擴(kuò)大和豐富《國家監(jiān)察法》的相關(guān)內(nèi)容。但是，對于整個法律體系來說，由于每一個立法文本規(guī)范的對象的領(lǐng)域不同，因此每一個可以用法調(diào)整的領(lǐng)域均需要制定立法文件。換句話說，監(jiān)察組織法同《國家監(jiān)察法》相比，是組織法同行為法的區(qū)別，兩個立法在性質(zhì)上明顯不同，將這些內(nèi)容混合在一個法律中是不合適的?，F(xiàn)在，需要從完善監(jiān)察法律體系的角度出發(fā)，不僅要擴(kuò)展監(jiān)察制度的相關(guān)內(nèi)容，還要調(diào)整其結(jié)構(gòu)，可以由監(jiān)察組織法專門就組織、制度、成員、權(quán)力和活動原則作出規(guī)定，包括監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)置及權(quán)限分工，其中應(yīng)當(dāng)設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

我國至今未制定監(jiān)察組織法，究其緣由，還得探析監(jiān)察制度的歷史地位，在監(jiān)察制度最初設(shè)立之初，監(jiān)察制度設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，以《國務(wù)院組織法》《地方人大和地方政府組織法》作為法律依據(jù)。但監(jiān)察制度改革之后，監(jiān)察委員會有新的法律地位，不再屬于政府的組成部門，所以，它應(yīng)當(dāng)同其他的國家機(jī)關(guān)一樣，除了擁有“一府兩院”的地位，還應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會專門為其制定組織法，搭建監(jiān)察委員會的組織框架，不在法律規(guī)制方面搞特殊待遇，在增加監(jiān)察法律規(guī)范的同時，不斷提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位。為此，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會的法律地位予以肯定，并賦予其應(yīng)有的法律待遇，使監(jiān)察委員會同人大、法院、檢察院等其它中央國家機(jī)構(gòu)一樣，也有相應(yīng)完善的監(jiān)察法律體系，包括組織法、相關(guān)的行為和程序法，這樣，監(jiān)察委員會才算得上從憲法層面對其法律地位予以肯定。此外，組織法作為基本法，有其特殊的法律地位，只能由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，監(jiān)察組織法作為組織法的一種，也應(yīng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定。有此依據(jù)之后，其他立法機(jī)關(guān)可以完善其他監(jiān)察制度的法律文本。監(jiān)察委員會還可以制定相應(yīng)的實施細(xì)則，形成我國監(jiān)察法治保障制度的分支，而監(jiān)察委員會組織法也屬于這一法律體系，且將在這一法律體系中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

（二） 制定《監(jiān)察委員會組織法》的可行性分析

檢索整個監(jiān)察法律體系，我國還未對制定監(jiān)察組織法。自監(jiān)察體制改革之后，在現(xiàn)有的中央國家機(jī)構(gòu)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)同公檢法處于同等重要的地位，而人大、檢察院、法院均有組織法，且實現(xiàn)法治的一個重要前提是制度的統(tǒng)一性，結(jié)合整個立法體系的分布，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)該有解決組織架構(gòu)等作用的組織法，有部分學(xué)者也在呼吁制定監(jiān)察組織法，但到底該如何制定、應(yīng)遵循哪種立法思路以及解決問題的具體路徑等都沒有給出詳細(xì)的研究思路。

在論述制定監(jiān)察組織法是否可行之前，必須先明白組織法和行為法的出臺順序，理論上來說，一般先有組織法，然后才有行為法，先在組織內(nèi)部構(gòu)建權(quán)力體制，然后才開展相關(guān)活動。然而，在實踐中，也會有兩部法律同時頒布。例如，法院和檢察院開展司法活動，當(dāng)然需要以刑法和刑事訴訟法作為法律依據(jù)，所以兩部法律文本是同時頒布的，但其也擁有規(guī)范自身行為準(zhǔn)則的組織法，監(jiān)察委員會也應(yīng)如此。由于《國家監(jiān)察法》已經(jīng)出臺，此時已無需再討論監(jiān)察組織法和行為法立法的先后順序，立法者只需在結(jié)合我國國情和實踐的基礎(chǔ)上，整理好制定監(jiān)察組織法的立法思路，參考框架，由于組織法的立法文本已有《全國人民代表大會組織法》《國務(wù)院組織法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，在這些組織法文本的借鑒基礎(chǔ)上，建立起相應(yīng)的監(jiān)察組織法是可行的。

二、監(jiān)察組織法的制定思路

制定監(jiān)察組織法，除了要鞏固監(jiān)察體制改革過程中已經(jīng)形成的理論和實踐成果，也要考慮現(xiàn)有的法律制度和法律秩序的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定，還要發(fā)揮《國家監(jiān)察法》頂層設(shè)計的作用，對中央和地方貫徹落實該基本法的情況汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，并善于結(jié)合國外的有益經(jīng)驗，同時要充分重視我國的實際情況。如若今后計劃要制定監(jiān)察組織法，應(yīng)秉持著正確的立法思路。協(xié)調(diào)好監(jiān)察組織法同憲法、黨內(nèi)法規(guī)及其他法律之間的關(guān)系。

（一）體現(xiàn)出監(jiān)察內(nèi)部機(jī)制的協(xié)調(diào)性

目前，我國有許多機(jī)關(guān)承擔(dān)著法治監(jiān)督和反腐敗的職能。例如，政府組織內(nèi)部設(shè)有預(yù)防腐敗部門，還有監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的反腐敗、反貪污和預(yù)防職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)，除此之外，還有人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督及司法監(jiān)督，根據(jù)這些反腐敗機(jī)構(gòu)的分布來看，由于分布于多個機(jī)關(guān)之間，能充分利用的資源分散，難以形成高效的反腐敗力量，造成其監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性不大，對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率不高，預(yù)防效果不好。正如學(xué)者們所總結(jié)的那樣，反腐敗制度的重組、制度功能的不協(xié)調(diào)以及制度建設(shè)的不一致，都降低了反腐敗預(yù)防機(jī)制的整體有效性。制定監(jiān)察組織法，一方面可以保障這種反腐敗制度重組，還能夠解決內(nèi)部機(jī)構(gòu)辦案的不協(xié)調(diào)性，對此，制定該法應(yīng)當(dāng)將建立集中、高效的監(jiān)察內(nèi)部機(jī)構(gòu)作為整體的核心目標(biāo)，使監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)時，優(yōu)化以往檢察機(jī)關(guān)的反腐敗、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪職能，保障監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)的穩(wěn)定，以權(quán)威性保證監(jiān)察監(jiān)督的效率。此外，還需要區(qū)分審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，由于審計監(jiān)督的重點在于行使公權(quán)力的人合理有效地使用財務(wù)資金的行為，這種監(jiān)督作為一種特殊監(jiān)督，涉及的是金融和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因此無需將其納入監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但可以在制定監(jiān)察組織法時，要求審計機(jī)關(guān)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。在實踐中，監(jiān)察委員會也可以與審計機(jī)構(gòu)共享部分信息和情報，建立起規(guī)范化合作機(jī)制。

（二） 堅持有權(quán)必有責(zé)的理念

對擁有公權(quán)力的人，為防止他們?yōu)E用權(quán)力，在制定立法時，除了授予其職權(quán)，還必須要求行使權(quán)力時必須堅持權(quán)責(zé)一致和權(quán)力必然受到監(jiān)督的理念。這個理念包含兩個要求：第一，監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，要全面監(jiān)督所有行使公權(quán)力的人員，如若有需要，可以同審計、檢察機(jī)關(guān)等部門協(xié)同監(jiān)督，實現(xiàn)資源共享，避免盲點;第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)須實現(xiàn)自我監(jiān)督，避免內(nèi)部組織之間超越職權(quán)、濫用私權(quán)。所以，在制定監(jiān)察組織法時可以考慮用明確的法條規(guī)定由哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對同級的其他機(jī)構(gòu)行使權(quán)力擁有監(jiān)督權(quán)和對該權(quán)力的行使進(jìn)行評估。通過重視監(jiān)察體制的立改廢釋，明確監(jiān)察委員會的職權(quán)和程序，按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的理念規(guī)范監(jiān)察委員會。

（三）理論與實踐互相貫穿的思路

每一個新出臺的法律文本，在對其貫徹落實的過程中，可以對一系列法律條款，甚至整個法律體系進(jìn)行實踐檢驗，評估法律文本的立法質(zhì)量。在考慮設(shè)立監(jiān)察委員會之初，中央決定選擇北京、山西、浙江這三個省份，作為開展國家監(jiān)督體制改革試點的區(qū)域，選擇上述三個省市作為首批試點區(qū)域有其特殊的意義。由于北京為首都和政治權(quán)力中心，在反腐敗和廉政建設(shè)方面對其他省份具有導(dǎo)向性的效應(yīng)。山西省曾經(jīng)是一個受到嚴(yán)重打擊的腐敗地區(qū)，也是重建政治生態(tài)的重鎮(zhèn)，對其進(jìn)行體制改革試點具有典型意義;浙江是改革開放的前沿區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，遏制電力尋租和電力貨幣交易的壓力大，對其進(jìn)行改革可以對其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起到示范作用。在實踐的過程中，除了獲取了充足的經(jīng)驗，仍存有一些更深層次的問題需要不斷的實踐來探索才能找到答案。如果今后有機(jī)會出臺監(jiān)察組織法，同樣需要提出優(yōu)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)的方案，并選取一些地區(qū)進(jìn)行試點，獲得最高效的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案模式。例如，監(jiān)察委員會辦理案件應(yīng)如何采取保證審批程序的正當(dāng)性;如何進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的銜接;如何分工負(fù)責(zé)。在監(jiān)察體制改革中，應(yīng)予以充分重視可以從不同方向、對不同的側(cè)重點開展試點。完善一項制度的過程中應(yīng)遵循頂層設(shè)計，結(jié)合實踐不斷探索、修訂和改進(jìn)，因此，制定監(jiān)察組織法須在堅持頂層設(shè)計的同時，提煉實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，并將有益經(jīng)驗納入到監(jiān)察法律體系的改革中。

（四） 域外有益經(jīng)驗與我國國情的有機(jī)結(jié)合

現(xiàn)代意義上的監(jiān)察制度起源于瑞典。瑞典頒布憲法時，設(shè)立監(jiān)察員這一職位的目的是為了加強(qiáng)對國會行政權(quán)力的控制，并通過制定《監(jiān)察專員法》，從法律層面確認(rèn)監(jiān)察制度的地位。自此之后，世界各國都開始在自己的國家開展監(jiān)察試點，大多數(shù)國家建立起自有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由于各個國家制度的不同，監(jiān)察機(jī)制的具體結(jié)構(gòu)和立法形式也不同。我國在借鑒國外監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗和管理行政職能方面的有益經(jīng)驗時，也要把握中國的實際國情。也就是說，即便其他國家已經(jīng)有十分完善的國家監(jiān)察法律體系，但如若不適應(yīng)我國國情，與我國的國家制度和法律秩序相違背，我國也不能予以借鑒。從監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系來看，大多數(shù)國家將監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立在國會內(nèi)部，但有些國家將其歸入司法機(jī)關(guān)管轄范圍。在一些國家，監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于國會之外的機(jī)構(gòu)，成為解決社會生活中的突出問題的專門監(jiān)察員，例如瑞典兒童監(jiān)察員和匈牙利少數(shù)民族監(jiān)察員。與此同時，中國數(shù)千年歷史的制度經(jīng)驗也值得借鑒。中國的監(jiān)察體系歷史悠久，它始于周朝，在秦漢時期蓬勃發(fā)展，它已經(jīng)持續(xù)了數(shù)千年，孫中山先生在近代所倡導(dǎo)的監(jiān)察權(quán)理論，對現(xiàn)代監(jiān)察體制的改革具有指導(dǎo)意義。

（五） 協(xié)調(diào)監(jiān)察組織法同憲法和其他法律的關(guān)系

第一，《憲法》作為我國的根本大法，是其他立法文本的依據(jù)，《檢察組織法》及《法院組織法》的第一條都規(guī)定“為了規(guī)范人民檢察院（法院）的設(shè)置、組織和職權(quán)，保障人民檢察院（人民法院）依法履行職責(zé)，根據(jù)憲法，制定本法”。憲法作為所有立法文本的依據(jù)，必然不得違背憲法的相關(guān)規(guī)定。此外，監(jiān)察委員會在處理腐敗和瀆職等工作犯罪過程中，如若需要行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，也需要依據(jù)《憲法》第一百三十五條依法處理。第二，如果今后制定出了監(jiān)察組織法，對于如何處理其與其他法律的關(guān)系，須經(jīng)過認(rèn)真研究和分析后，根據(jù)需要對相關(guān)法律條款進(jìn)行修改。例如，全國人大常委會按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，決定在部分地區(qū)調(diào)整或者暫停適用涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，但是，該項決定只是暫時的。因此，在開始全面改革之前，須對相關(guān)法律條款作出適當(dāng)調(diào)整，以確保重大改革有合乎形勢的法律依據(jù)。第三，同《國家監(jiān)察法》相比，兩者重合的地方主要體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)方面，其他方面都有各自規(guī)范的對象。第四，目前，立法者正在進(jìn)行監(jiān)察官法的起草，監(jiān)察官法主要是對監(jiān)察官的任職、回避、任免、考核、等級、培訓(xùn)、獎懲等制度進(jìn)行規(guī)定，結(jié)構(gòu)大致同公務(wù)員法、法官法，同監(jiān)察組織法相比，有部分重合的條款，例如，監(jiān)察官法對監(jiān)察官的任職、任免、考核等制度同監(jiān)察組織法對監(jiān)察委員會的人員組成方面會有一定的重合;在培訓(xùn)、獎懲、資金等保障方面也會有部分重合，但前者只是對監(jiān)察官這一個體進(jìn)行的具體規(guī)定，后者是對整個監(jiān)察組織進(jìn)行規(guī)定，主要是由于監(jiān)察委員會組織內(nèi)部除了有監(jiān)察官，還有監(jiān)察輔助人員和行政人員，所以監(jiān)察組織法調(diào)整的對象更廣泛。因此，不能因為將要制定的監(jiān)察官法而否認(rèn)監(jiān)察組織法的價值，兩者是可以共存的。

三、制定監(jiān)察組織法的具體路徑

（一）監(jiān)察組織法的具體框架

目前，《全國人民代表大會組織法》《國務(wù)院組織法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》，其分別對人民代表大會、政府、檢察院、法院的組織進(jìn)行了規(guī)定，并通過不斷修改之后，每一項組織法不斷地趨于成熟，對制定其他方面的組織法具有借鑒意義。由于紀(jì)委和監(jiān)察委員會在實踐中調(diào)查犯罪一般都是聯(lián)合辦案，所以在制定監(jiān)察組織法的過程中，可考慮將聯(lián)合辦案時紀(jì)委的職權(quán)進(jìn)行設(shè)置。此外，既然監(jiān)察機(jī)關(guān)同檢察機(jī)關(guān)、法院屬于同一層級的機(jī)關(guān)，在制定監(jiān)察組織法時可以參考兩者的框架，劃分為六章進(jìn)行規(guī)定，具體包括總則、監(jiān)察委員會的設(shè)置和職權(quán)、監(jiān)察委員會的辦案組織、監(jiān)察委員會的人員組成、監(jiān)察委員會行使職權(quán)的保障及附則。在制定的過程中要同《國家監(jiān)察法》及正在起草的監(jiān)察官法進(jìn)行詳細(xì)地對比，以免混淆兩者的具體內(nèi)容。

（二）監(jiān)察組織法的涵蓋內(nèi)容

第一，對于總則部分，可以對監(jiān)察組織法的立法背景及目的、運行機(jī)制、辦案是否受他人干預(yù)、上下級監(jiān)察委員會之間及監(jiān)察委員會同其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定。第二，對于監(jiān)察委員會的設(shè)置和職權(quán)部分，可以對監(jiān)察委員會的層級進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，分為國家、地方及專門的監(jiān)察委員會，地方監(jiān)察委員會作為整個監(jiān)察組織的核心，必須對地方的監(jiān)察組織的劃分予以充分的重視，除了劃分級別，還需要對這三級監(jiān)察組織的設(shè)置和職權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。如若為紀(jì)委和監(jiān)察委員會聯(lián)合辦案，聯(lián)合機(jī)構(gòu)的層級又該如何劃分，還要規(guī)定紀(jì)委和監(jiān)察委員會行使調(diào)查、處置、監(jiān)督權(quán)需要進(jìn)行內(nèi)部審批的程序。第三，對于監(jiān)察委員會的辦案組織部分，例如，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)由幾名監(jiān)察官辦理，應(yīng)當(dāng)為單數(shù)還是雙數(shù);在下級監(jiān)察委員會辦理案件的過程中，國家監(jiān)察委員會又發(fā)揮著什么職能;監(jiān)察委員會召開會議，需要多少人出席;監(jiān)察官遇到重大案件和其他重大問題，又該如何進(jìn)行程序報批;監(jiān)察委員會是實行監(jiān)察官還是監(jiān)察長辦案責(zé)任制，紀(jì)委同監(jiān)察委員會聯(lián)合辦案又該如何承擔(dān)責(zé)任;如若需要紀(jì)委參與其中，兩者共同辦案又該如何進(jìn)行職權(quán)劃分。第四，對于監(jiān)察委員會的人員組成，例如對監(jiān)察委員會的內(nèi)部人員進(jìn)行分類，對其任免和罷免的職權(quán)由誰行使，通過的比例，任免和罷免的具體程序如何;地方各級監(jiān)察官員額該如何進(jìn)行管理;監(jiān)察人員應(yīng)該具備什么任職條件。第五，對于紀(jì)委和監(jiān)察委員會行使職權(quán)的保障方面，例如，對于財政資金、培訓(xùn)、技術(shù)、安全等方面的保障均要作出詳細(xì)規(guī)定，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件不受干涉和穩(wěn)定進(jìn)行。

（三）制定監(jiān)察組織法的重點難點

《憲法》和《監(jiān)察法》均以相同的法律條款，對其他機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)案件制度作出規(guī)定，但僅僅以“其他機(jī)關(guān)對其予以協(xié)助”條款作出規(guī)定，對相關(guān)機(jī)關(guān)的范圍也沒有作出具體規(guī)定，這導(dǎo)致實踐中其他機(jī)關(guān)不能及時提供協(xié)助。此外，其他機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪，無法律條款對協(xié)助的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，其他機(jī)關(guān)也不知道需要協(xié)助到何種程度，這均是監(jiān)察制度的立法紕漏。對此，制定監(jiān)察組織法的重點之一在于對監(jiān)察委員會或者紀(jì)委同監(jiān)察委員會共同行使職權(quán)的保障方面進(jìn)行完善。由于還未制定監(jiān)察組織法，監(jiān)察機(jī)關(guān)組織內(nèi)部到底如何分配職權(quán)處理具體事宜，監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級之間、紀(jì)委和監(jiān)察委員會之間如何協(xié)調(diào)辦理案件，至今沒有法律依據(jù)，立法者及學(xué)術(shù)界均需要擴(kuò)展理論思維去解決這些問題，這也是監(jiān)察組織法制定的重點之一，使監(jiān)察機(jī)關(guān)在有組織、有授權(quán)的前提下開展打黑除惡、反腐敗及監(jiān)督等工作。

制定監(jiān)察組織法的難點在于：其一，在已有《憲法》《國家監(jiān)察法》等相關(guān)法律對監(jiān)察制度作出規(guī)定的前提下，如何協(xié)調(diào)好要制定的監(jiān)察組織法同《憲法》及其他法律之間的關(guān)系，使監(jiān)察組織法在適應(yīng)形勢需要同時，制定該法不影響整個法律體系的穩(wěn)定發(fā)展;其二，在出臺一部立法文件之前必須開展試點工作，結(jié)合試點的具體情況相應(yīng)修改文本草案，如何選取具有試點意義的地區(qū)提取試點經(jīng)驗是立法者及理論界的需要思考的問題;其三，制定每一項立法文件均需吸收專家、公眾的意見，由于監(jiān)察制度比較遠(yuǎn)離公眾的生活，如何選取能提供有參考價值意見的公眾參與到該法的制定中;其四，一部高質(zhì)量的立法文件需要結(jié)合形勢的發(fā)展而制定，如何在借鑒域外經(jīng)驗的同時結(jié)合國家制定組織法的經(jīng)驗及發(fā)展形勢制定出貼合實際的監(jiān)察組織法，需要立法者及參與者放寬視野和角度，全面予以考慮這些問題。

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