論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善與建議

摘 要 伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種弊端逐漸顯現(xiàn)出來，行政機(jī)關(guān)利用自己的行政職權(quán)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生極大的阻礙作用。在我國(guó)為了避免這種問題，發(fā)展和完善我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成為了時(shí)代發(fā)展的需求。本文作者通過研讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》發(fā)現(xiàn)通過這些制度規(guī)定，能效地預(yù)防政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，能有建立利市場(chǎng)秩序、有利協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策。第二部分則主要針對(duì)《意見》和《實(shí)施細(xì)則》發(fā)現(xiàn)其存在的問題如：審查對(duì)象存在局限性，審查方式較為保守、審查標(biāo)準(zhǔn)偏形式化、審查流程空白化等缺陷。第三部分則主要針對(duì)第二部分提出的問題提出解決建議：擴(kuò)大審查對(duì)象的范圍，將全部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及其草案納入審查范圍;完善審查機(jī)制，自我審查與外部審查相結(jié)合;用實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)代替形式性審查標(biāo)準(zhǔn)，使操作流程具體化;從政策性審查層級(jí)向法律性審查層級(jí)過渡。

關(guān)鍵詞 公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度 行政職權(quán) 審查機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：匡亞妮，桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院，法律碩士，研究方向：法學(xué)，環(huán)境法。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.009

國(guó)務(wù)院分別于2016年6月14日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），2017年11月2日發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）。這些制度的建立，表明國(guó)家已開始著手建立用以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的審查制度。這主要是針對(duì)我國(guó)目前還存在行政機(jī)關(guān)利用自己的職權(quán)，限制甚至是破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)，給我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的損害。而建立健全維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的審查制度可以減少甚至是杜絕這種損害。審查制度的目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，同時(shí)也是時(shí)代發(fā)展所提出的要求。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意義

（一）有利于市場(chǎng)秩序建立

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅依靠市場(chǎng)主體的積極性，也需要制定相關(guān)的制度規(guī)范市場(chǎng)主體，建立平穩(wěn)有序的市場(chǎng)秩序。然而在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不可避免的出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)利用自己的職權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)秩序。因此我國(guó)通過建立維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的審查制度，建立和維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，可以有效的防止行政機(jī)關(guān)利用自己的職權(quán)出臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，同時(shí)通過制度對(duì)行政機(jī)關(guān)限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行糾正，從而確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的公平，進(jìn)一步推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程。

（二）有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策

國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府制定經(jīng)濟(jì)政策來推動(dòng)。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策既包括競(jìng)爭(zhēng)政策也包括產(chǎn)業(yè)政策，這兩個(gè)政策對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有不可忽視的作用，兩者既有一定的共性，也存在一定的差異性，這也決定了這兩種政策必然會(huì)存在一定的矛盾。當(dāng)兩種政策產(chǎn)生沖突時(shí)，不同的國(guó)家會(huì)有不同的選擇。比如歐盟國(guó)家的做法是側(cè)重于通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政策選擇上優(yōu)先選擇競(jìng)爭(zhēng)政策。這為我國(guó)提供了一定的經(jīng)驗(yàn)和思路。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策目前還處于起步階段，通過實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善，能確保競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，形成以競(jìng)爭(zhēng)政策為主，產(chǎn)業(yè)政策為輔的經(jīng)濟(jì)政策格局，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）將影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政府行為被納入有效治理范圍

在《意見》和《細(xì)則》發(fā)布之前。只有《中華人民共和國(guó)反壟斷法》對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理部門濫用職能權(quán)力破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面作了規(guī)定，但是它的適用范圍比較有限。一般來說，限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為就是行政性壟斷行為。而我國(guó)通常用行政法的思路對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行判斷，這就使實(shí)施行為機(jī)關(guān)以行為符合程序?yàn)橛?，逃脫法律的追?zé)。這就導(dǎo)致了雖然行政行為是結(jié)果限制了競(jìng)爭(zhēng)，但是行政行為是依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)所作出的，就具有合法性。①但是用《中華人民共和國(guó)反壟斷法》評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，導(dǎo)致排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為應(yīng)被認(rèn)定為不合法。因此，只有調(diào)整評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府行為的正當(dāng)性進(jìn)行評(píng)判，根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制受損的程度，突破以符合法律程序的限制，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性審查。但我國(guó)目前存在雖然合法但不合理排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為不在反壟斷法規(guī)定的范圍內(nèi)，而《意見》則包含了所以在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的阻礙性行為，《細(xì)則》細(xì)化了審查標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，將《中華人民共和國(guó)反壟斷法》與《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)反壟斷法規(guī)定的政府經(jīng)濟(jì)管理部門通過濫用行政權(quán)力，來排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為的法律責(zé)任較輕，而反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力較小，而《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》則彌補(bǔ)了這些缺點(diǎn)。

（四）有效預(yù)防行政機(jī)關(guān)排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為

跟大多數(shù)的法律一樣，反壟斷法也具有事后性質(zhì)。當(dāng)法律發(fā)揮其效力就說明已經(jīng)發(fā)生違法行為。因此為了能夠更好地杜絕發(fā)生政府經(jīng)濟(jì)管理部門通過濫用行政權(quán)力來排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)做到事前預(yù)防，事后解決。事前性預(yù)防能夠有效地解決政府不正當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。在個(gè)案中充分體現(xiàn)出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度事前預(yù)防的優(yōu)越性。如“廣東省教育廳涉嫌行政壟斷案”充分證明了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性和優(yōu)越性?！秶?guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》明確要求：行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章制度、采取行政措施之前，必須進(jìn)行自行評(píng)價(jià)以及公開聽證，只有參照《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，沒有影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)的，才能夠出臺(tái)，并且應(yīng)該向社會(huì)公開。②這一規(guī)定則充分證明了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有事前性特征，在不斷的完善發(fā)展。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在的問題

（一）審查對(duì)象的局限性

從《意見》的規(guī)定來看，審查的對(duì)象只有兩類，即行政機(jī)關(guān)和可能影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、制度、政策等。③通過這兩種審查對(duì)象我們可以了解到其效力等級(jí)較低，制定主體較多，數(shù)量眾多，在現(xiàn)實(shí)生活中其影響的效力遠(yuǎn)不如法律和行政法規(guī)，以及由法律授權(quán)的、具有公共事務(wù)管理職能的組織所制定的法律法規(guī)往往是規(guī)章和規(guī)范性文件等的制定依據(jù)，若法律法規(guī)的規(guī)定中有排除限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，根據(jù)我國(guó)“下位法”不能與“上位法”相矛盾沖突的立法原則，這兩種審查對(duì)象也不可避免的存在排除限制競(jìng)爭(zhēng)的可能。

（二）審查采用方式比較保守化

自我審查是《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查采取的主要方式。雖然《意見》經(jīng)濟(jì)管理部門所制定的政策措施以及在開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的過程中，要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中要求所規(guī)定的實(shí)行公開聽證制度。④但是自我審查這一方式則阻礙了信息公開的效力。當(dāng)社會(huì)對(duì)其制定的政策措施產(chǎn)生疑問時(shí)，制定機(jī)關(guān)通過自我審查的方式不可避免的有利己的嫌疑強(qiáng)行解釋自己制定政策措施的正確性，而沒有達(dá)到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效果。對(duì)此，很多專家指出：目前進(jìn)行的“內(nèi)部自我審查”方式，是根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)情所作的積極選擇，但必須嚴(yán)格加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，逐步探索適合中國(guó)自身特點(diǎn)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。⑤

（三）審查實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)并非周密化

雖然《意見》規(guī)定了十八個(gè)具體審查實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和兩個(gè)兜底條款，而且《細(xì)則》更是對(duì)保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行審查的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化，形成了五十余條公平競(jìng)爭(zhēng)審核的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。但是總的來說，無論是《意見》還是《細(xì)則》都具有概括性，很難根據(jù)其做出正確的審查行為。例如《意見》規(guī)定只有通過公平競(jìng)爭(zhēng)的審查程序，政府才能夠?qū)⒔?jīng)營(yíng)特許權(quán)授予經(jīng)營(yíng)者，否則不行。而《意見》對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查沒有具體的概念，也沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行，也沒有規(guī)定符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)。這也就間接表明雖然《意見》列舉了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，可是不做實(shí)質(zhì)審查，只用于刑事審查，這就難以避免一些制定部門通過各種方式做出表面符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查，實(shí)質(zhì)依舊是排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

（四）審查操作流程基本空白化

《意見》只是規(guī)定制定實(shí)施細(xì)則，而《細(xì)則》對(duì)其內(nèi)容沒有具體的操作流程，這一缺陷就會(huì)導(dǎo)致許多問題的產(chǎn)生：一是審查主體沒有具體的操作流程可以參考，而且這一行為不是由一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行的，這就有可能導(dǎo)致對(duì)同一對(duì)象不同的審查機(jī)關(guān)做出不同的決定。二是由于在《意見》中所規(guī)定以自我審查方式作為主要的方式，當(dāng)其他主體對(duì)相關(guān)部門所制定的經(jīng)濟(jì)政策規(guī)定有意見時(shí)，就對(duì)部門自身所制定的政策規(guī)定進(jìn)行自審自查，若結(jié)果符合其他主體的要求則沒有異議。但同時(shí)若結(jié)果是文件沒有問題，難以避免被其他主體懷疑制定機(jī)關(guān)有維護(hù)自己的利益的嫌疑，而制定機(jī)關(guān)則難以證明自己的“清白”。三是沒有具體的操作流程作參考，審查責(zé)任主體要是想維護(hù)自己的特定利益只需要將審查流程進(jìn)行形式化，就可以實(shí)現(xiàn)其目的。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善建議

（一）擴(kuò)大審查對(duì)象的范圍，將全部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及其草案納入審查范圍

行政機(jī)關(guān)利用自己的職權(quán)排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為早就存在，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》也早就生效，也依舊難以杜絕該行為的發(fā)生，為了營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《意見》和《的細(xì)則》，但是由于我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度目前還處于探索時(shí)期，因此，將審查對(duì)象規(guī)定為規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施具有一定的合理性，但是為了避免受上位法的影響，使排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為存在可能性，應(yīng)當(dāng)盡快擴(kuò)大審查對(duì)象的范圍，使所有的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其草案都納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍。而從公平競(jìng)爭(zhēng)審查的初級(jí)階段直接過渡到成熟階段不太可能，也就促使了過度階段存在的可能性。在過渡階段時(shí)期，根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)涉及排除限制競(jìng)爭(zhēng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其草案進(jìn)行個(gè)別審查，若經(jīng)過審查確實(shí)存在影響公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，進(jìn)行個(gè)別改正。

（二）完善審查機(jī)制，自我審查與公開聽證、外部監(jiān)督相結(jié)

根據(jù)《意見》和《細(xì)則》可知，我國(guó)所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)制度所實(shí)行的審查方式以自我審查為主，通過上文的分析，可以了解到自我審查的弊端。但是由于我國(guó)該制度還處于發(fā)展的初期，自我審查的主體沒有明確，因此還不能長(zhǎng)時(shí)間依靠自我審查，否則還是難以避免排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策的產(chǎn)生，這就需要外部審查機(jī)構(gòu)或者可以說是第三方機(jī)構(gòu)的介入進(jìn)行獨(dú)立的外部審查。若獨(dú)立的外部審查機(jī)構(gòu)對(duì)所有的法律法規(guī)甚至是草案都進(jìn)行審查，工作量巨大，造成該部門的負(fù)擔(dān)。因此需要外部審查與自我審查相結(jié)合。當(dāng)審查對(duì)象被懷疑存在限制排除競(jìng)爭(zhēng)的可能性時(shí)，應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)的制定機(jī)關(guān)首先進(jìn)行自審自查，將審查結(jié)果對(duì)外公布，若存在限制排除競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定時(shí)，及時(shí)進(jìn)行修正，若自我審查結(jié)果是不存在這種可能性，而社會(huì)又對(duì)該結(jié)果不能信服，這時(shí)就需要第三方機(jī)構(gòu)的介入，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持中立性，以公平、公正的態(tài)度對(duì)待，給出結(jié)果和理由，并對(duì)外公布。這就對(duì)第三方機(jī)構(gòu)產(chǎn)生要求，明確規(guī)定第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，職權(quán)，工作人員具有專業(yè)知識(shí)等。堅(jiān)持自我審查與外部審查相結(jié)合的機(jī)制，即能維護(hù)制定機(jī)關(guān)的權(quán)威性與專業(yè)性，也能減少第三方審查機(jī)構(gòu)的任務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度平穩(wěn)有序的發(fā)展。

（三）用實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)代替形式性審查標(biāo)準(zhǔn)，使操作流程具體化

仔細(xì)研讀《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》我們可以發(fā)現(xiàn)一些文件想要達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的效果只要

在形式上符合《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定就可以繞過公平競(jìng)爭(zhēng)審查。因此，必須制定出限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)具有實(shí)質(zhì)效果作用的審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行實(shí)際調(diào)查完善審查標(biāo)準(zhǔn)。制定一套具體的操作流程，使審查機(jī)關(guān)能夠根據(jù)具體的流程進(jìn)行操作，避免被懷疑暗中操作，憑自己的意愿進(jìn)行審查的弊端。

（四）從政策性文件審查向法律性文件審查層級(jí)過渡

當(dāng)前我國(guó)在公平競(jìng)爭(zhēng)中審查的對(duì)象主要是規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，要想對(duì)其進(jìn)行修改和廢止只需要由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府通過文件的形式授權(quán)審查機(jī)關(guān)按照有關(guān)程序提出即可，從前文可知審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括涉及行政領(lǐng)域的法律法規(guī)及其草案，根據(jù)《立法法》規(guī)定，只有立法機(jī)關(guān)有權(quán)啟動(dòng)對(duì)法律法規(guī)及其草案的審查專門程序。因此為了保證立法機(jī)關(guān)接受公平競(jìng)爭(zhēng)審查就必須賦予公平競(jìng)爭(zhēng)審查一定的法律地位。這樣審查機(jī)關(guān)才能依法行使職權(quán)，使立法機(jī)關(guān)信服，提高對(duì)立法機(jī)關(guān)的影響力，促使立法機(jī)關(guān)制定出更加維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律。

四、結(jié)語

隨著時(shí)代的發(fā)展，各國(guó)相繼通過建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，同樣也需要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來。但是我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛剛建立，處于發(fā)展初期各方面還不完善。因此我們需要給公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度足夠的時(shí)間來發(fā)展和完善自身，不可以“揠苗助長(zhǎng)”，只有發(fā)揮各個(gè)主體的積極作用，采取相應(yīng)的措施這樣才能使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度完善發(fā)展。

注釋：

①徐士英.競(jìng)爭(zhēng)政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（4）.

②③④國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm.

⑤徐士英.國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系基本確立的重要標(biāo)志——有感于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施[J].中國(guó)價(jià)格監(jiān)督與反壟斷，2016（7）.

參考文獻(xiàn)：

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