資源枯竭型城市煤炭工礦用地退出路徑研究

吳春曉 潘運(yùn)華

摘 要：資源枯竭型城市的發(fā)展與煤炭工礦用地的變化密切相關(guān)，資源枯竭使越來(lái)越多的煤炭工礦用地處于低效利用或廢棄狀態(tài)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，也不利用城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。在自然和人為社會(huì)因素的驅(qū)動(dòng)下，煤炭工礦用地逐漸退出。因此，可根據(jù)煤炭工礦用地的自然生態(tài)條件、區(qū)位條件和煤炭企業(yè)規(guī)模等安排其退出時(shí)序和利用方向，并從制度、資金、技術(shù)、規(guī)劃等方面完善其退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市;煤炭工礦用地;退出路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）07-0145-02

資源枯竭型城市指礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)走向枯竭狀態(tài)的資源型城市[1～2]，其資源枯竭程度對(duì)與資源相關(guān)的工礦用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)、空間分布及利用效率具有重要影響。資源枯竭后城市的礦產(chǎn)資源上游產(chǎn)業(yè)逐漸衰退，大量工礦用地的低效利用或者廢棄不僅影響建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，而且?guī)?lái)了一系列城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[3～5]。因此，探尋這些工礦用地的退出路徑、構(gòu)建高效的退出機(jī)制成為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)及重要途徑。

煤炭資源枯竭型城市普遍因煤立市、因煤興市，隨著煤炭資源逐漸枯竭和煤炭企業(yè)的退出，越來(lái)越多的煤炭工礦用地處于低效利用或廢棄狀態(tài)，成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一大障礙。本文以典型的煤炭資源枯竭型城市——江西省萍鄉(xiāng)市安源區(qū)為例，分析其煤炭工礦用地利用現(xiàn)狀與問(wèn)題，探討其退出動(dòng)因，據(jù)此研究煤炭工礦用地退出路徑，并從制度、資金、技術(shù)、規(guī)劃等方面完善其退出機(jī)制，以期為該區(qū)進(jìn)一步的土地利用提供依據(jù)，也為我國(guó)處于資源枯竭地區(qū)的類(lèi)似工礦用地退出研究提供參考。

一、煤炭工礦用地利用現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）研究區(qū)概況

安源區(qū)位于江西省西部，萍鄉(xiāng)市中部，全區(qū)總面積212.58 km2。地貌特征以丘陵、低山為主，丘陵約占全區(qū)總面積的50%。下轄4個(gè)鎮(zhèn)6個(gè)街道辦事處及城郊管理委員會(huì)，2016年全區(qū)總?cè)丝?8.6萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值269.21億元。安源區(qū)是中國(guó)歷史上有記載的開(kāi)采煤炭較早的地區(qū)之一，改革開(kāi)放以來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)依靠煤炭產(chǎn)業(yè)的支撐獲得了巨大的發(fā)展。但是經(jīng)歷了數(shù)百年高強(qiáng)度的煤炭資源開(kāi)采，煤炭資源的枯竭致使大量工礦用地廢棄，嚴(yán)重制約城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)，科學(xué)合理地再利用工礦廢棄地成為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和土地可持續(xù)利用的關(guān)鍵。

（二）煤炭工礦用地利用現(xiàn)狀

安源區(qū)煤礦主要分布于西部和東南部，西部的煤礦主要位于青山鎮(zhèn)與城郊管委會(huì)交界處，東南部的煤礦則主要位于高坑鎮(zhèn)南部和安源鎮(zhèn)東南部，此外，北部和南部也有少量煤礦分布。自21世紀(jì)煤炭資源進(jìn)入枯竭期后，安源區(qū)煤礦數(shù)量急劇減少，2003年共有煤礦118座，2008年減少到21座，2013年則為9座。十余年間，煤礦數(shù)量減少百余座，煤礦的急劇減少直接或間接導(dǎo)致了大量廢棄或低效利用的工礦用地的產(chǎn)生。

（三）煤炭工礦用地利用問(wèn)題

1.土地生態(tài)環(huán)境破壞。煤礦的基建、開(kāi)采和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程不可避免的會(huì)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境造成影響，主要表現(xiàn)為對(duì)地表、植被和環(huán)境的破壞。一方面，煤礦工程設(shè)施、廢棄物占用土地使植物量減少，工程廢水的排放對(duì)周?chē)闹脖簧L(zhǎng)不利，采煤引起的地表塌陷也使植被遭到毀壞;另一方面，在開(kāi)采和選煤過(guò)程中排出大量的煤矸石和廢石使礦區(qū)固體廢物堆積如山，不僅占用土地，造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化，景觀生態(tài)系統(tǒng)在空間上不連續(xù)，進(jìn)而可能造成次生地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育。

2.耕地面積減少。煤礦的開(kāi)采形成了地表塌陷，這些土地?zé)o法利用，一方面降低了土地資源的人均水平，使一些村莊可耕種土地面積下降，另一方面造成周邊地表農(nóng)田耕作平面的斷裂和陷落，地表形成大小不等的坑穴，無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而被迫棄耕。同時(shí)，塌陷加大了地面坡度，土壤結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性受到擾動(dòng)，傾斜的地面和地縫滲漏使水肥流失，土地生產(chǎn)能力因而下降。

3.工礦用地轉(zhuǎn)型困難。煤炭產(chǎn)業(yè)的衰退使安源區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)迅速的下滑，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)來(lái)接替即將面臨衰退的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這就要求煤炭工礦用地向新型產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型。但是，安源區(qū)城市功能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施也很落后。為加快城鎮(zhèn)發(fā)展，需要大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善生態(tài)環(huán)境，因此其工礦用地轉(zhuǎn)型需要很高的成本，然而經(jīng)濟(jì)不景氣限制了資金的供應(yīng)。

二、煤炭工礦用地退出路徑

第一，時(shí)序安排。綜合考慮安源區(qū)煤炭工礦用地的區(qū)位條件和煤炭企業(yè)規(guī)模，城區(qū)內(nèi)的煤炭工礦用地及城區(qū)周邊斑塊較小的煤炭工礦用地優(yōu)先退出，主要包括城區(qū)東部、高坑鎮(zhèn)南部、安源鎮(zhèn)南部和青山鎮(zhèn)南部的煤炭工礦用地;然后是高坑鎮(zhèn)東南部、安源鎮(zhèn)的中部以及青山鎮(zhèn)的中南部的煤炭工礦用地。由于高坑煤礦、安源煤礦及青山煤礦3個(gè)國(guó)有煤礦生產(chǎn)能力相對(duì)較大，煤炭工用地斑塊較大，短期內(nèi)退出難度較大，故可以考慮分階段退出。

第二，利用方向。綜合考慮工礦用地自然生態(tài)條件、區(qū)位因素以及治理成本，明確廢棄煤炭工礦用地再利用方向，主要利用方向，一方面以農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地為主，注重生態(tài)恢復(fù);另一方面，安源區(qū)的礦業(yè)遺跡、紅色歷史名勝和恐龍蛋及骨骼化石地質(zhì)遺跡具有典型性，安源又是中國(guó)革命的搖籃，為保護(hù)礦業(yè)遺跡、地質(zhì)地貌、歷史文化等自然與人文景觀資源，可鼓勵(lì)社會(huì)投資開(kāi)發(fā)治理煤炭工礦用地，建設(shè)礦山公園或旅游園區(qū)。

三、煤炭工礦用地退出機(jī)制

第一，完善煤炭工礦用地退出政策體系。煤炭工礦用地退出是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，尚缺乏系統(tǒng)的退出機(jī)制對(duì)該過(guò)程中的權(quán)屬調(diào)整、指標(biāo)置換或交易、資金籌措與使用等內(nèi)容進(jìn)行程序化、規(guī)范化的界定，造成大量的廢棄煤炭工礦用地不能科學(xué)合理地有序退出。將《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《礦產(chǎn)資源法》等政策法規(guī)中關(guān)于采礦用地退出的內(nèi)容進(jìn)行橫向和縱向的擴(kuò)展，做到各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可依，從而保證退出的有序推進(jìn)。

第二，建立煤炭工礦用地退出資金保障體系。建立廢棄煤炭工礦用地復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)資金，并對(duì)其取得方式及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，保障廢棄煤炭工礦用地復(fù)墾資金的及時(shí)供給，可以有序推進(jìn)煤炭資源枯竭型城市廢棄煤炭工礦用地復(fù)墾工作。由于涉及資金量巨大，可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)條件構(gòu)建多元化的復(fù)墾資金籌措路徑，通過(guò)建立政府投資、集體投資、土地權(quán)利人投資、復(fù)墾責(zé)任人投資以及社會(huì)投資的不同組合方式以適應(yīng)不同情況下的廢棄煤炭工礦用地的復(fù)墾。

第三，建立廢棄煤炭工礦用地復(fù)墾全生命周期的技術(shù)保障與監(jiān)管體系。復(fù)墾實(shí)施前國(guó)土部門(mén)協(xié)同規(guī)劃方案編制單位組織開(kāi)展公眾調(diào)查，根據(jù)公眾參與意見(jiàn)和國(guó)土部門(mén)、土地權(quán)屬人共同商定復(fù)墾土地的用途和復(fù)墾計(jì)劃措施。復(fù)墾實(shí)施中對(duì)復(fù)墾效果實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果不斷修正復(fù)墾方案中提出的復(fù)墾具體目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、指數(shù)及相關(guān)技術(shù)參數(shù)等，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)完成土地復(fù)墾后新增耕地比例、環(huán)境污染等內(nèi)容的監(jiān)測(cè)工作，以確定土地復(fù)墾達(dá)到了指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)要求。

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